构建基于主体责任的政府向社会力量购买公共服务质量监督机制

杨燕英 张希 吴艳丽 戴萍

一、问题的提出

自2013年9月国务院颁布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96 号）以来，政府购买公共服务已然在我国社会生活的各个领域全面推开。购买服务的范围和规模不断扩大，不仅吸引了各种社会力量参与公共服务的提供过程，提高了公共服务的供给效率，而且为进一步划清政府与市场、社会之间的界限，真正实现政事分开奠定了基础。从总体上看，政府购买公共服务制度成为我国建设服务型政府的重要工具，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥着重要作用。但是，由于我国政府购买公共服务制度正式建立和推进的时间不长，相关制度建设尚在完善的过程中，因此不可避免地暴露出一些问题，这在一定程度上造成了制度运行的风险。特别是“重购买、轻监管”导致一些政府向社会力量购买的公共服务质量并未达到预期，难以实现“物有所值”的目标。与政府采购的货物、工程不同，其所购买的是向社会公众提供的公共服务，而服务本身的质量是需要服务对象感知的，如果社会公众对服务质量的体验感觉不佳甚至很差，不但会影响承接主体的声誉，而且会造成社会公众对购买服务活动开展的目的和意义产生质疑，最终影响社会公众对购买服务制度的信心。因此，必须高度重视政府购买公共服务的质量监督问题，从完善制度建设的角度强化购买服务的质量监督机制的研究，突出政府购买公共服务活动参与各方在质量监督方面的主体责任，为实现“买的值”、“买的好”和最大限度满足社会公众对公共服务供给的质量要求提供制度保障。为此，本文将基于主体责任的视角，研究探讨构建政府向社会力量购买公共服务质量监督机制的问题，以期为防范购买服务供给的质量风险提出有益的对策建议。

二、文献综述

政府购买公共服务制度起源于上世纪八十年代的西方国家，西方国家的政府购买公共服务制度已经比较成熟，许多国家已经建有一套比较完善的监督机制和明确的主体责任分工来保障制度的健康发展。即便如此，一些学者还是比较关注政府购买公共服务的风险问题。德霍格已证实政府购买公共服务的每一种模式都存在一定的风险（Ruth Hoogland Dehoog,1990）。美国约翰斯顿等学者发现政府与自身相熟的社会力量的长期合作，在一定程度上引起了竞争不足和信息不对称等问题（Jocelyn M.Johnston，Barbara S.Romzek，2005：5）。萨瓦斯认为公私合作中可能会发生四种风险，包括政治风险、市场商业风险、财政支出风险和其他风险（E.S.Savas，2017）。虽然我国政府购买公共服务制度的起步较晚，理论研究较薄弱，但随着政府向社会力量购买公共服务制度在全国范围内推开，国内学者们在继续深入研究基础理论的同时，也开始逐渐步注政府购买公共服务的风险问题，认为风险的存在无疑将对公共服务的质量产生影响。周俊认为政府购买公共服务同时存在缺乏竞争、机会主义、供应商垄断等风险（周俊，2010:13-18）。董杨、刘银喜认为政府购买公共服务边界界定不清会导致服务难以满足公众需求和逆向合同外包出现，严重影响政府所购买服务的质量（董杨、刘银喜，2017:47-51）。詹国彬分析了政府购买的过程各个主体存在的隐患以及购买方式存在的风险，诸如腐败、效率和服务质量低下等问题（詹国彬，2014:72-79）。张雨婷、徐兰则针对政府购买公共服务质量管控问题，通过扎根理论的三步编码程序总结出政府购买公共服务质量的影响因素，明确其核心影响因素为监管因素，并据此构建各影响因素之间的关系模型（张雨婷、徐兰，2017:89-96）。董杨、句华以购买服务过程中的决策环节、主体选择环节、过程与结果环节为主线，分析不同环节影响政府购买公共服务质量的主要因素，并有针对性地提出关于政府购买公共服务质量保障的若干思考（董杨、句华，2016:43-47）。

关于政府购买公共服务监督的主体责任问题，莱斯特·萨拉蒙认为，在供给公共服务中政府承担着提供资金和监督管理的责任（王浦劬、莱斯特.M.萨拉蒙，2010）。克莱默和罗斯曼则是从招标、评审选择、谈判签约、监督评估、合约终止等购买阶段出发研究监督的重要性，认为专业的监督是必须的（Ralph M.Kramer，Bart Grossman，1987）。我国学者句华梳理了我国政府购买服务方式与主体的政策演变过程、现有政策差异以及学术观点的分歧，进一步明晰了购买主体、承接主体等主体的具体含义（句华，2017:107-117）。刘明慧等指出当前关于政府购买公共服务的主体存在“一元论”“二元论”“三元论”“四元论”等不同观点，认为当前学术界对于购买服务主体层次的划分和主体职责研究方面的关注不高（刘明慧、常晋，2015:3-13+71）。齐海丽认为，政府对于自身在购买服务过程中应该发挥的沟通、协调、管理、监控等责任尚没有清晰的认识（齐海丽，2012:45-49）。李洪山、范思阳认为公民作为政府购买公共服务过程的主体之一，仍存在参与缺失、参与无效、参与无序等问题，致使公民未能充分发挥作用、承担相应责任等（李洪山、范思阳，2017:9-18）。

综合国内外研究现状可以看出，政府购买公共服务制度存在的风险将会导致的质量问题已经越来越引起国内外学者的关注。学者们认为，政府购买公共服务过程中存在的一系列风险问题，对政府购买服务的质量产生了较大的负面作用，因此必须重视政府购买服务供给的质量。同时，学者们还认为实践过程中主体责任的缺失严重，阻碍了制度的健康发展。但是，现有研究更多的是从风险管控和主体责任确认的角度进行研究，而将主体责任与质量监督结合起来进行的研究还比较少见。本文研究探讨构建基于主体责任的政府向社会力量购买公共服务质量监督机制，不仅能从理论研究上将政府购买公共服务质量监督机制与各方主体责任紧密结合起来，而且在实践探索上也能够使质量监督有一个切实可行的管理抓手——主体责任，从而使政府向社会力量购买的公共服务质量更加有保障，也更具可操作性。

三、政府向社会力量购买公共服务质量监督中的多元主体责任分析

政府向社会力量购买公共服务，是把政府的部分公共服务供给职能转移给有资质的社会力量来承担，以便更好地提供公共服务，从而满足越来越多样化的社会需求。从本质上讲，政府购买公共服务是一种多重委托代理关系，在公共服务购买的过程中涉及多个主体，不同主体拥有不同的地位和作用，相应的在公共服务质量监督中也应承担一定职责，各主体间的相互关系如图1所示。只有各个主体履行好各自职责，才能保障公共服务的高质量供给。

图1：政府向社会力量购买公共服务主体间关系

（一）政府及相关部门的质量监督主体责任

政府及相关部门在政府向社会力量购买公共服务的过程中起着统筹全局的作用。为降低行政成本、提高公共资金的使用效率，政府及相关部门将部分生产和提供公共服务的职责转移给社会力量承担，从而形成政府与社会力量合作的新型公共服务供给模式。但这并不意味着政府责任的完全转移，相反政府还需要承担更多的监督管理责任以保证公共服务的高质量供给。具体而言，政府及相关部门的质量监督主体责任主要表现在：第一，政府应根据政府公共服务供给职责和社会公众对公共服务的多样化需求，制定有关的政策措施，通过界定服务购买边界、明确购买流程和规范购买行为等方式，从制度层面防范因政府购买行为失范而导致的质量风险。第二，政府及相关部门应加强对政府购买服务的全过程监督，财政、监察、审计、工商管理等职能部门和各主管部门，均应按照各自的职责分工对接受委托的中介代理机构和承接主体的行为进行具体的监督，不能一买了之而不顾质量效益。第三，要加强舆论宣传工作，做好政策解读，将政府向社会力量购买公共服务具体项目的目的、方式、质量要求和投诉渠道等向社会进行公开公示，增加透明度，努力提高社会公众及社会力量的参与度。

（二）购买主体的质量监督主体责任

政府向社会力量购买服务的主体是各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位。①国务院办公厅，《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》[EB/OL]，国办发〔2013〕96 号。纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，也可根据实际需要，通过购买服务方式提供公共服务。所谓购买主体即政府向社会力量购买公共服务的具体行为主体，其在购买活动中不仅要完成公共服务购买职责，也在质量监督中承担着无可推卸的主体责任。具体而言，购买主体的质量监督主体责任应当包括：第一，了解和掌握公共服务需求，明确公共服务目标要求，确定需要购买的公共服务项目；第二，如需市场化竞争购买，购买主体应选择适合的中介代理机构负责招投标工作，确定最符合要求的承接主体，并通过合同管理等形式加强对承接主体的监督，督促承接主体严格按照合同约定保质保量完成公共服务供给任务；第三，借助第三方机构对购买公共服务结果进行绩效评价，即要对政府购买项目的经济效益、社会效益和可持续影响等指标进行客观公正测评，尤其应当重点关注绩效评价中的“服务对象满意度”指标，借此判断社会公众对公共服务质量高低的评价；第四，除上述监督职责外，购买主体还要加强对自身内部的监督管理，按规定履行相应的购买流程，公开信息、接受各方监督。

（三）承接主体的质量监督主体责任

承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。②国务院办公厅，《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》[EB/OL]，国办发〔2013〕96 号。社会力量作为承接主体承担着直接提供公共服务的责任，其在质量监督中最重要的职责，就是严格履行合同约定的义务，保质保量地完成公共服务的供给，并自觉公开相关信息，接受有关政府部门、购买主体、第三方评价机构、社会公众等相关机构或人员监督。同时，还应加强内部管理，不断提高承接能力和水平。此外，承接主体作为利益相关者也理应拥有对购买主体、其他竞争者和评价机构进行监督的权利，其监督的重点在于：第一，公共服务购买的市场竞争是否公平有序；第二，购买主体是否存在权力滥用、寻租腐败；第三，竞争者的行为是否规范合理；第四，第三方评价机构的质量评价是否客观公正等。

（四）招投标代理中介机构的质量监督主体责任

在政府通过市场化竞争购买公共服务的过程中，购买主体与社会力量之间很多都是由招投标代理中介机构来联系的，招标代理中介机构是连接政府与社会力量之间的桥梁与纽带，能够对购买主体和承接主体以及其他社会力量之间的关系进行协调，反映购买主体的要求，并对购买主体提供专业性的指导与帮助。负责招标的中介代理机构依法接受购买主体的委托，行使招标代理的权利，在购买主体委托的范围内代为行使购买主体的权利，为购买主体选出最合适的公共服务承接者。在这一过程中，招标中介机构作为代理人，理应为购买主体选取优质的公共服务的承接主体，且通过对承接主体的优选，最终实现承接主体保质保量供给服务的目标。因此，招标代理中介机构在购买公共服务的质量监督中，也承担着重要的职责：第一，严格按照购买主体提出的要求审查公共服务承接方资格，防止不合格承接主体进入招投标市场；第二，严格按照规定选取和管理公共服务项目评审专家，监督专家行为的客观性和公正性；第三，严格按照法定的招投标流程进行招投标活动，防止不规范行为的发生等。

（五）第三方评价机构的质量监督主体责任

与政府机构相比，第三方评价机构主要包括会计事务所、律师事务所等，拥有更多的专业人才，引入第三方评价机构对政府购买公共服务项目进行绩效评价，可以提供更加专业的服务，能够对政府向社会力量购买公共服务的过程及结果做出更加客观、公正和专业的监督与评估。第三方评价机构的绩效评价，既是对购买行为本身的评价，也是对公共服务购买的结果进行的监督评价。由此，它在政府购买公共服务的质量监督中承担着重要职责：第一，对购买主体使用财政资金的合理性、有效性和质量水平进行客观判断和评价；第二，对负责招标的中介代理机构的资质及招投标过程进行监督，并以此促进中介代理机构规范自身的招标行为；第三，监督公共服务购买合同的制定和执行，保证公共服务购买合同、双方权利与义务的公平性和有效性，并监督承接主体是否严格按照合同履约；第四，监督承接主体提供公共服务质量的高低，并作为评价政府购买公共服务承接主体水平及政府部门给予其奖惩的依据。

（六）社会公众的质量监督主体责任

社会公众是政府向社会力量购买公共服务的初始委托人和最终受益人，社会公众对所购公共服务的满意程度，直接关系到购买制度运行的成败。而对于购买公共服务的质量，社会公众作为最终受益人最有发言权，因而在质量监督中能够发挥重要的积极作用。具体而言，社会公众在政府购买公共服务质量监督中的主体责任可以通过以下权力来体现：第一，有权反映自身的需求，有权参与政府购买服务项目的需求形成过程，监督购买活动是否公开、公正和公平，发现问题及时投诉和举报；第二，有权监督购买主体、承接主体以及中介机构等的公共服务购买行为，对其中的设租寻租等行为进行揭发揭露和对违法行为进行检举控告，监督购买公共服务的行为是否损害公众利益；第三，有权积极参加对政府购买行为提供质量评价，及时反馈评价意见，提出存在问题和相关诉求；第四，有权拒绝不合格承接主体提供的公共服务。

四、政府向社会力量购买公共服务质量监督中各主体责任缺失的表现

政府向社会力量购买公共服务涉及多元主体，各自所处的地位和作用各不相同，主体间追求的目标和利益也不一致，极易导致某些主体在利益驱动下发生行为扭曲而造成公共服务质量低下的状况出现。因而如何保障政府购买的公共服务质量，是政府购买公共服务监督的重点和难点。从目前来看，我国政府向社会力量购买公共服务质量监督中各主体监督责任的落实还存在很多问题，亟待我们在实践中加以重视和解决。

（一）政府及相关部门对政府购买公共服务质量监督的重视程度不够

在实践的过程中，各级政府及其相关部门都在积极推进这一制度，但对所购买的公共服务质量却不够重视。一是从制度层面来说，虽然上世纪九十年代中期一些地方政府就将政府购买公共服务引入我国并开始进行实践，但直到2013年，国务院办公厅对“政府向社会力量购买公共服务”才做出了较为系统性的规定，随后各地方政府和相关职能部门也纷纷出台了一些制度规章，从法律上明确政府购买公共服务与政府采购货物、工程一样，必须遵守《中华人民共和国政府采购法》的相关规定，但总体上看仍然缺乏细化的法律条文来指导实施。法规制度的不健全，使得各级地方政府和主管部门在实践中缺乏对政府购买公共服务质量监督的具体指导，使其对所购公共服务质量监督的主体作用难以充分发挥。二是在监督方式上，现有的大多数规章制度都提出要加强财政部门的监督，但对其他相关部门在公共服务质量监督方面的责任却没有明确的规定，各主体监督依据不足的问题十分突出。对财政部门而言，虽然制度要求其他部门配合监督，但由于职能、责任划分不清，各相关部门参与监督的积极性不高，一旦发生所购公共服务质量问题，难以进行责任追究。三是各级政府、各部门在实际工作中，更加重视制度推进、购买规模等体现工作进度与工作成效的问题，而对所购公共服务质量管理情况的关注度不高。

（二）购买主体“重购买立项、轻质量监督”问题突出

购买主体将部分公共服务供给职能转移给社会力量承担以提高效率、降低成本，符合社会治理的发展趋势。但在购买主体转移部分公共服务供给职能的同时，还要必须承担监督约束职责来保证购买的有效与购买结果的质量。而实践中购买主体存在的“重购买立项、轻质量监督”问题比较突出，造成这一现象的原因有以下几点：一是购买主体对承接主体的专业水准、专业能力、人员素质等情况不清，在承接主体争取到了政府购买公共服务项目后，购买主体即便想要求其保证公共服务的质量，承接主体也难以真正做到，购买主体只能妥协或降低对质量的要求；二是由于购买主体自身工作人员的专业化水平不高、经验不足，使得购买主体对承接主体的质量监督工作难以推进；三是一些购买主体还存在对承接主体的活动干预过度，使承接主体在公共服务供给中难以充分发挥自身的优势，公共服务质量受到一定程度的影响；四是购买主体对自身行为缺乏内部监督，在购买过程中有可能存在流程不规范、信息不透明等问题，进而导致承接主体提供的公共服务质量完全被忽视。

（三）承接主体难以发挥质量监督主体的作用

政府购买公共服务的目的，就是希望通过将部分向社会公众提供公共服务的具体事务委托给各种社会力量的承接主体，向公众提供更高质量、更高效率的公共服务，就此形成了典型的委托代理关系。在信息不对称的条件下，为防止代理人出于自身利益而发生损害委托人利益并最终损害社会公众利益的情况，承接主体的活动和提供的公共服务质量必须受到监督。但在实践中，由于政府购买公共服务的各类承接主体（如社会组织），很可能因为其自身发展的不足、专业化水平不够，既难以通过内部监督保证所提供的公共服务质量，也无法形成对购买主体行为监督的重要力量；同时，基于委托代理关系而进行的政府购买公共服务活动，在整体监管环境不健全的情况下，部分承接主体在追求自身利益最大化的动机驱动下，就会发生“道德风险”和“逆向选择”问题。很多承接主体不仅不进行内部公共服务质量监督，而且缺乏服务意识和责任意识，通过少公开信息、隐瞒信息、甚至提供虚假信息等方法来逃避各方监督，直接导致其所提供的公共服务质量无法得到保障。此外，虽然各类承接主体作为参与政府购买公共服务的市场竞争者，天然就拥有对购买主体行为的监督权力，但在多数的情况下，由于购买主体处于主导地位，而处于相对弱势地位的大部分承接主体监督维权意识比较薄弱或因监督维权成本较高而放弃监督权利。当承接主体放弃监督权力的时候，政府购买公共服务市场的公平竞争就只能依靠购买主体的自觉性来维护，市场的公平性就难以保证。再加上一些购买主体的公共服务购买流程规范性不足，且购买行为“内部化”倾向突出，导致承接主体在购买活动的质量监督中的主体地位的基本缺失，难以真正发挥监督主体的作用。

（四）招标代理中介机构的“代理问题”导致质量监督缺位

在政府向社会力量购买公共服务的过程中，购买主体可将所要购买的公共服务通过招标代理中介机构，向社会组织、企业等各种社会力量发布购买信息，由其具体组织招投标活动。这实际上就是负责招标的代理机构接受购买主体的委托，为购买主体选出最合适公共服务承接主体的过程。但在现实中，招标代理中介机构作为代理人，普遍存在着典型的“代理问题”。具体表现在：第一，一些中介机构为谋取自身利益的最大化，可能会利用信息不对称来欺瞒购买主体，甚至与参与竞争的服务提供方合谋串标、围标，造成招投标过程的不公平，使购买主体很难选择到最优的承接主体，由此使得购买的公共服务质量不高，损害公共利益；第二，招标代理中介机构为了更多地拿到代理任务，提升业务量，可能会向购买主体提供虚假的信息来获得代理权，但实际上自身的业务能力难以保质保量地承担大量的委托招标任务；第三，很多招标代理中介机构内部管理机制较差，专业人才不足，责任意识不强，在执行委托任务中缺乏专业性与公正性。在许多招标代理中介机构自身质量难以保证的情况下，其政府购买公共服务质量监督的主体责任是难以履行的。因而，在政府向社会力量购买公共服务质量管理实践中，招标代理中介机构监督主体缺位现象十分普遍。

（五）第三方评价机构的质量监督能力不足

一般而言，第三方评价机构拥有更多专业人才和技术手段，能够通过绩效评价提高政府向社会力量购买公共服务质量监督的专业性和有效性。但在实际操作中，第三方评价机构质量监督能力不足的问题却十分突出。首先，虽然现有制度规定财政支出项目的结果必须经第三评价方机构进行绩效评价，但对第三方评价机构在质量监督中的法律地位和作用并没有明确的规定。第三方评价机构一方面接受政府机构委托组织相关专家进行绩效评价工作，但其绩效评价的结果往往得不到有效的应用，导致第三方评价机构处于一种比较尴尬的位置，其质量监督的主体责任作用很难真正发挥出来；其次，由于政府向社会力量购买公共服务是一种新生的事物，政府所购买的各类公共服务标准体系尚未形成，客观上给第三方机构的绩效评价带来了技术上的困难，对其质量监督评价结果的公平性打了折扣；第三，由于政府向社会力量购买的公共服务种类很多，专业领域跨度很大，使得第三方评价机构在专家选择和专家管理上存在一定难度。而所选专家的专业性和水平度，是客观、公正评价政府向社会力量购买公共服务质量的关键因素。正因为上述几个方面的问题，反映出第三方评价机构的监督能力不足，使得第三方评价机构对政府购买公共服务行为的质量监督大多流于形式，而实际上并没有真正发挥出责任主体应有的监督作用。

（六）社会公众对政府购买公共服务质量监督的参与程度低

社会公众应当是服务需求的发言者和服务供给质量的评价者。但在现实中，社会公众在政府向社会力量购买公共服务质量监督中长期处于弱势状态。首先，社会公众很难直接反映自身的公共服务需求，也很少能够参与到政府向社会力量购买公共服务质量的标准制定和监督过程中来；其次，社会公众鲜有渠道获取政府购买公共服务对质量要求的相关信息，大多数人并不知晓应当如何监督、通过什么渠道监督，造成其质量监督主体缺位的情况成为一种常态；第三，现阶段社会公众参与政府向社会力量购买公共服务质量监督的意识还比较淡薄，不了解自身监督权力的公众数量众多。虽然在绩效评价指标体系中存在“服务对象满意度”这一指标，但真正参与其中打分的社会公众少之又少，还有一些人出于各种主客观原因并不愿参与监督过程，导致政府所购公共服务的服务对象人数虽然众多，但却很少有人行使、甚至放弃公共服务质量监督的权力。

五、构建基于主体责任的政府向社会力量购买公共服务质量监督机制

（一）健全和落实政府购买公共服务质量监督制度

各级政府、各部门应当高度重视并落实质量监督责任。根据委托代理理论，政府作为委托人向社会力量购买公共服务时，应当激励代理人的正向行为，同时防范其因信息不对称而出现的“逆向选择”和“道德风险”。因此，作为宏观管理部门，政府及相关部门的首要职责，就是必须从制度建设上完善政府购买公共服务质量监督的制度规则，并保证其在实践中得到有效落实。首先，政府及相关部门要在现有法律和政策措施的基础上，进一步细化对政府购买公共服务质量管理的要求，明确各方主体的质量监督责任，使制度规则更加清晰、明确且更具可操作性；其次，不断完善相关配套制度建设，如购买行为信息公开制度、规范购买流程制度、质量监管评估制度、质量责任追究制度等，从而形成一个完整的质量监督制度框架，用制度约束促使政府购买公共服务质量监督责任在实际工作中能够真正落实到位；第三，政府相关职能部门应当在履行好各自的质量监督职责的同时，加强沟通、协调配合，形成良好的监督工作合作机制，建立“政府统一领导，财政部门牵头，其他相关部门协同”的质量监督管理模式。

（二）加强政府公共服务购买过程的监督管理

从政府向社会力量购买公共服务质量管理的角度来讲，质量监督不应只是在政府所购买公共服务已由承接主体提供完成进行验收时才开始进行的工作，而应当是一个在政府购买活动全过程中层层把关形成的监督链条。只有这条链条上的每一环节都严格规范、减少偏差降低风险，政府购买公共服务的最终质量才能得以保障。具体而言，各责任主体对购买过程监督应当从以下几个方面入手：第一，政府及相关部门应当加强政府购买公共服务需求形成过程的监督管理，防止浪费有限的财政资源；第二，政府、相关部门和购买主体要加强政府购买过程中的预算监督，增强预算透明度，特别是要尽快建立公共服务标准体系，一方面使政府向社会力量购买公共服务项目的预算编制具有合理的成本核算参考，另一方面也为各方主体评价公共服务质量水平提供对照依据；第三，政府、相关部门应当加强公共服务购买活动过程的监督管理，努力扩大购买信息发布渠道，严格规范购买活动流程，防范购买过程中各种可能出现的寻租风险，保证购买活动的公平、公正和公开；第四，政府、相关部门、第三方评价机构等应当强化政府购买公共服务的合同质量管理，既包括合同的签署内容监督也包括合同履行的监督，也就是说在合同签署内容监督中，要对政府购买公共服务合同的内容和格式要做出明确的规范化要求，特别是在合同中必须对公共服务质量制定清晰的约定条款，不能含糊不清；在合同签署生效之后，购买主体还必须加强对承接主体合同履约情况的全程监督，用合同约定的服务内容和质量要求约束承接主体的行为不能发生行为偏差，防止其发生违约行为。第三方评价机构则要严格按照合同要求评价承接主体提供公共服务的质量是否达到要求。

（三）充分发挥承接主体在质量监督中的作用

从本质上讲作为承接主体的社会力量与购买主体在理论上和法律上是一种平等的合作契约关系，承接主体在政府向社会力量购买公共服务过程中不仅仅是被监督者，同时也拥有监督其他主体的权利。如《联合国贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》中规定：“赋予供应商要求审查的权利，包括采购方法的选择、评选程序、废标决定、拒绝邀请等。”（杨灿明、李景友，2004）我国政府采购法律法规也有相关的规定以保护供应商权益。因此，承接主体在依法依规和遵照合同约定接受其他主体对自身公共服务提供行为与质量进行监督的同时，也有权依法监督其他主体的行为是否依法依规和遵守合同，特别是购买主体的购买行为是否规范、是否破坏了市场的公平竞争、是否在监管中侵犯到自身的权益，是承接主体应当监督的重点。一方面，承接主体可以通过质询、投诉、申请仲裁等方式，对购买主体、负责招标的中介代理机构等主体行为的规范性等进行监督。另一方面，在竞争中失利的其他供应商可以通过要求信息公开，督促中标者积极有效、保质保量地提供公共服务，从而弥补了政府信息的不足与监督的不全面。与此同时，作为政府购买公共服务质量监督中最重要的被监督者，承接主体应当树立正确的观念，在自觉接受来自政府部门、社会公众和第三方评估机构的外部监督的前提下，为了促进自身的快速成长，各承接主体应当积极开展有效的内部管理与自我监督，提升人员素质和组织效率，重视自身的专业化服务能力建设，拓宽组织发展空间，真正树立公共服务意识与公共道德观念，增强社会责任感，通过努力提高公共服务的提供质量，增强参与政府购买公共服务市场的竞争能力和组织的社会美誉度，从而为今后更多、更好地承担政府购买公共服务项目积累良好信用。

（四）规范中介机构的招标代理行为

接受购买主体委托负责政府向社会力量购买公共服务招标的中介代理机构，是连接购买主体与承接主体的重要纽带。但如果其监督主体责任缺失或不作为，政府购买公共服务的最终质量将难以保证。因此，必须对招标中介机构的代理行为进行规范和监督。首先，政府及职能部门应当按照《政府采购法》《招标投标法》加强对招标中介机构的管理，对从业标准做出更加详细的界定，完善行业准入制度。进一步完善相关的配套制度，包括诚信信息管理制度、信用积分考核制度等，提高信息的透明度，加强财政等相关部门和社会各界对其的监督；其次，负责政府购买公共服务招标的中介代理机构要加强自我约束、自我管理，努力提高自身的专业化程度，严格遵守相关的法律规定，规范招投标过程，认真履行代理责任，配合购买主体选出最优质的承接主体来提供公共服务；第三，招标中介代理机构要加强对潜在承接主体投标行为的监督，自觉维护中介代理机构的行业声誉，对违反规定的行为要及时调整和处理；第四，政府相关部门、购买主体一旦发现招标代理机构存在违法违规行为，或接到其他参与主体和社会公众对其不规范行为的投诉、举报，应当进行严肃查处，情节严重的，取消其中介代理资格。

（五）强调第三方评价机构专业质量监督的效用

政府部门要尽早完善现有的法律法规和政策制度，明确第三方评价机构在政府向社会力量购买公共服务质量监督中的重要地位，赋予其专门的质量监督评价工作职责，强调其专业监督评价结果在政府购买公共服务质量监督中的特殊重要地位，其评价结果将对购买主体的工作成效和承接主体的社会美誉度产生直接影响。同时，政府部门还应当加强对第三方评价机构的管理，通过建立有效的奖惩制度，促进第三方评价机构真正保持客观公正的第三方质量监督主体立场、努力加强评价专家管理、不断提升自身的业务能力，通过更加专业化、有说服力的评价结果，促使各方参与者高度重视政府购买公共服务的质量效益，维护公共利益。

（六）拓宽社会公众参与质量监督的渠道

政府向社会力量购买公共服务的最终目的就是为社会公众提供更好的公共服务，公共服务质量的高低与社会公众的利益紧密相关，社会公众是政府向社会力量购买公共服务质量监督中不可或缺的参与主体与监督主体。首先，社会公众应当树立参与意识和监督意识，积极反映自身的公共服务需求，以影响政府购买公共服务需求的形成。为此，政府及相关部门应该广开渠道，用多种方式吸收公众意见和诉求，在购买公共服务需求的形成和立项过程中，努力增加公众参与度，以此保证政府购买公共服务的项目是符合需求的；其次社会公众作为政府向社会力量购买公共服务的最终委托人，有权力监督政府购买活动过程中各参与主体的行为是否合法合规，是否损害了公共利益。政府相关部门应当开设专门的举报、投诉渠道，鼓励社会公众参与政府购买行为的质量的监督中来；第三，作为最终享受者，社会公众对公共服务质量最有发言权。应当在对政府购买公共服务的质量评价中，增大“服务对象满意度”的权重，积极回应公众呼声。对人民群众反映比较强烈的不合格承接主体，政府有关部门应当坚决取消其今后参与承接公共服务供给的资格，并按照合同规定追究其违约责任；对人民群众反映很好且持续保持的优质承接主体，政府有关部门应当予以表彰及奖励，以鼓励更多合格的公共服务供应商努力朝着优质承接主体的方向发展。