高职院校内部治理体系改革实施路径

[摘要]高职院校内部治理改革是高职院校主动适应国家治理改革要求、主动配合产教融合发展需求而进行的自我革新，其改革成效直接决定了高职院校利益相关者参与院校治理的积极性和主动性，直接影响到院校发展质量和水平。高职院校内部治理体系改革要围绕治理结构、治理制度、治理方法、治理保障、治理评价五个方面开展系统性改革，形成内部治理改革的质量闭环，提升内部治理改革的质量和成效。

[关键词]高职院校;内部治理体系;治理结构;治理制度;治理方法;治理保障

[作者简介]孙建（1975- ），男，江苏如皋人，苏州工业园区服务外包职业学院，副教授。（江苏  苏州  215123）

[基金項目]本文系江苏省教育科学“十三五”规划2018年度课题“高等职业院校内部治理体系现代化路径研究”（项目编号：D/2018/03/02，项目主持人：孙建）的阶段性成果，并得到了2018年江苏高校“青蓝工程”的资助。

[中图分类号]G717    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2020）12-0047-06

教育治理是国家治理的重要组成部分，构建具有中国特色、世界水平的现代教育治理体系，实现教育治理能力现代化，是当前我国教育领域深化综合改革的重要目标和战略任务。高等职业教育既具有高等教育的特点，又具有职业教育的类型特征，肩负着高等教育和职业教育的双重使命。高等职业教育治理改革在整个教育治理改革中具有特殊的意义，既是国家治理体系改革的呼应，也是推进教育现代化的重要举措和推进产教融合的内在要求，同时顺应高职院校内部改革的诉求。

高职院校内部治理体系改革是高职院校主动适应国家治理改革要求、主动配合产教融合发展需求而进行的自我革新，其改革成效直接决定了院校利益相关者参与院校治理的积极性和主动性，直接影响到院校发展质量和水平。高等职业院校内部治理体系改革要紧紧围绕治理结构、治理制度、治理方法、治理保障、治理评价五个方面开展系统性改革，以此形成内部治理改革的质量闭环，提升内部治理的质量和成效。

一、构建开放多元、职权清晰的治理结构

治理结构开放多元保证了治理主体的广泛参与，职权清晰保证了治理体系的良性运行，二者之间相辅相成，既体现了高职院校利益相关者的共同参与，也体现了治理权力的合理分配，以此形成广泛参与、相互制约、职权清晰的治理结构。

（一）构建开放多元的治理结构

1.开放。职业教育是直接面向社会、面向市场的一种教育类型，开放是职业教育的本质要求，无论是校企合作、产教融合，还是推动职业院校和行业企业形成命运共同体，都要求职业教育向社会开放。高职院校内部治理结构体系要打破封闭的局面，需从以下方面着手：一是在结构体系中设置政府、行业企业和社会参与的决策咨询机构，如院校理事会、发展咨询委员会，通过定期的会议、会商等交流形式为院校发展出谋划策，为院校内部治理中遇到的问题提供决策咨询。二是建立行业企业参与的治理质量监督与反馈机构，邀请行业企业技术和管理人员在学校行政部门和二级学院挂职，通过深入参与了解院校内部治理体系中存在的问题，提出建设性意见和建议，促进院校内部治理改进。

2.多元。治理要求从“一元管理”走向“多元治理”，在开放的前提下，高职院校要改变以往自上而下的单向管理结构，形成多元主体共同参与的治理结构。一是明确党委和行政的职权关系，构建党委决策、校长负责的决策与执行体系。高职院校要以中共中央办公厅印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》为指导，制订高职院校具体实施办法，明确高职院校党委和行政之间的职权关系。二是积极发挥学术力量的治学功能。以教授为代表的学术力量在传统的管理中，一直处于被动状态，逐渐形成“事不关己、高高挂起”的心态。在治理环境下，高职院校要为教授等学术力量作用的发挥构建平台，如组建学术委员会、专业建设委员会、课程改革委员会等组织，并予以足够权限，充分发展学术咨询和决策的作用，切实提升高职院校治学能力和水平。三是积极发挥民主力量的参与作用。高职院校民主力量包括广大教职工和学生，力量雄厚却往往容易被忽视。高职院校在治理结构改革中要为民主力量作用的发挥构建平台，充分发挥教职工代表大会、工会、学生代表大会等各类民主性会议的监督与反馈作用，让决策能够真正代表广大民主力量的利益。

（二）构建职权清晰的治理结构

1.职责清晰。职责清晰是通过对组织内部职责的划分、明确职责的内容、指定履行职责的对象，做到不同岗位之间的职责不重复、少交叉，并落实到具体的岗位制度中，以解决组织内因职责不明确而造成的做事推诿、效率低下的问题。高职院校内部治理要做到职责清晰，需从以下方面开展工作：一是推行“大部制”改革。围绕院校发展大局，合理设置和整合内部机构，撤销可有可无的机构，兼并职责交叉的机构，整合部门职能，减少部门数量，实行合署办公。二是明确和细化部门职责。在明确一级部门职责的基础上，采用任务分解的方法，分配和细化下属各部门的职责，下属部门和一级部门之间形成“部分之和大于整体”的职责分配关系。三是注重职责的履行监督。设置质量监督部门，监督部门职责履行情况并及时反馈。四是不断修订部门职责。在职责履行过程中，根据质量监督部门的反馈，不断调整岗位职责，使其趋向科学化、合理化。

2.权力清晰。权力清晰要求“权职匹配”“权责匹配”。高职院校要做到权力清晰，需从以下方面开展工作：一是理清内部关系，开展岗位制度建设。这是权力清晰的基础，如何授权、对谁授权、授予多大的权都需建立在理清内部关系、制定岗位职责的基础上。二是正确地选人、用人。人的思想道德素质、职业岗位能力、事业心和责任心与所从事的岗位要相称。三是开展权力的清单制度建设。采用“负面清单”或“正面清单”制度，为权力划定红线，把权力关进制度的笼子。四是对权力严格监督。权力的监督来自于两个方面：一方面是上级的监督。上级应该随时监督下级权力运用情况，发生权力滥用问题，上级应该负有领导责任，与下级共同承担责任与后果。另一方面是受收下级和群众的监督。建立权力监督反馈的渠道，让监督情况能够及时得到反馈。

二、制定章程引领、激励约束、运行规范的治理制度

高职院校内部治理制度建设要以院校的章程为核心和引领，形成具有激励功能和约束机制的现代化制度，并在规范运行中不断完善。

（一）制定章程引领的治理制度体系

章程在高职院校内部制度体系中处于核心地位，是一切规则制度制定的“根本大法”。这就要求高职院校，一是认真制定切合高职院校治理实际的章程。高职院校要以《高等学校章程制定暂行办法》为指导，结合自身发展历史、发展现状、未来规划以及肩负的使命，完善内部法人治理结构，建立实现院校自主管理的体制机制。二是以章程为规范，引领高职院校内部治理制度体系建设。高职院校内部制度体系建设要以章程为起點和纲领，按照章程的规定分解和细化各项制度，形成一套符合现代高职院校办学理念、体现现代治理要求的制度体系。

（二）发挥制度的激励约束功能

高职院校在建设治理制度时要充分考虑制度激励约束功能的发挥。一是明确激励约束的主体。在治理模式下，激励约束的主体体现出多样化的特点，包括政治权力、行政权力、学术权力、民主权力等各类权力主体，每个权力主体都拥有激励约束的权限。二是明确激励约束的客体。激励约束的客体即被激励约束的对象，只要为本权力机构做出贡献的对象都可以成为被激励对象;破坏本机构的形象，僭越本机构的权限，都可以成为被约束对象。三是明确激励约束的方法。整体而言，激励方法可以分为物质层面的激励和精神层面的激励。物质层面的激励往往比较直接，见效较快，但不能持久;精神层面的激励见效较慢，但具有持续性。在实际工作中，物质激励和精神激励要结合使用。四是明确激励约束的目标，即对激励约束客体的行为所达到某种结果的期望。高职院校可以通过设定绩效指标明确教职工奋斗目标。激励约束作为一种制度性的机制，要贯穿在制度体系的始终。

（三）形成运行规范的制度体系

制度建设成效需在实践运行中进行检验，运行规范是制度体系建设的根本要求。一是要求在制度建设时要明确制度实施的主体和客体，注重制度流程的优化，强化制度执行的可操作性。二是做好制度的宣传工作，通过全员学习制度，让制度深入人心。三是全体人员要严格遵守制度，养成依章办事的习惯，特别是领导层，要带头遵守制度，主动对照制度。四是注重制度的运行反馈。充分发挥质量监督部门的作用，做好制度执行情况的监督与反馈，对制度中存在的缺陷及时修订;同时，对于制度中尚未明确的事项，要集体决策，并及时将决策结果固化为相应制度。

三、实施共同治理、协商治理、文化善治的治理方法

运用利益相关者理论、协商民主理念以及具有人文情怀的文化治理理念，借鉴国家治理、社会治理、公司治理的方法，在高职院校内部治理中实施共同治理、协商治理和文化善治。

（一）实施共同治理

共同治理是基于利益相关者的治理。高职院校的利益相关者大致可以分为内部利益相关者和外部利益相关者。内部利益相关者包括广大教职工和学生，外部利益相关者包括政府、行业企业和社会。在高职院校治理过程中，在明确高职院校法人主体地位的基础上，高职院校的决策需要利益相关者共同参与。外部利益相关者主要发挥咨询、建议和监督作用。内部利益相关者通过代表大会的形式参与决策：教职工通过教职工代表大会参与涉及教职工切身利益的制度的制定，如人事分配制度、绩效考核制度等;学生通过学代会的形式制定涉及学生切身利益的相关制度;专业技术人员如教授等，通过学术委员会、教学工作委员会等各类委员会参与学校相关工作的决策。在决策实施过程中，利益相关者通过委托代理的形式由学校行政人员负责决策的执行，各利益相关者通过质量监督部门、审计部门进行监督和审计。

共同治理对高职院校治理具有以下意义：一是有利于科学决策。各利益相关者代表着不同利益，通过广泛征求各利益相关者的意见和建议，让学校决策建立在共同利益的基础上，有利于决策的科学化。二是有利于民主决策。发挥利益相关者的主人翁意识，主动关心学校的发展，积极提出意见和建议，让决策建立在民主的基础上。三是有利于民主监督。各利益相关者在监督学校发展过程、评估学校发展情况的基础上，提出的合理化建议能够被积极采纳，进一步激发利益相关者参与的积极性，民主监督将更为有效。

（二）实施协商治理

协商治理是指在国家和社会治理过程中，采用协商方式对政治组织之间、政府与公民之间、公民与公民之间的关系进行调适，达成国是商定、政策决定、事务解决、矛盾化解、权利保障和利益实现的活动和机制。高职院校协商治理主要体现在广大教职工和学生的参与层面。高职院校要鼓励广大教师和学生成立各类民主主体，维护广大群众利益如教授与教师的协商组织、党委与行政的协商组织、行政与教师的协商组织、教师和学生的协商组织等。通过公共讨论、意愿表达、推理判断，在承认多元分歧、鼓励广泛参与和对话的基础上，通过寻找“最大公约数”达成共识，提交学校党政部门，供决策参考。

高职院校协商治理具有以下意义：一是体现了学校的公共服务意识。民主的表达需要建立沟通表达的渠道，学校主动为民意表达建立协商组织平台，有利于民意表达，体现了学校的公共服务意识以及对广大教职工和学生的关心和爱护。二是体现了学校“问政于民”的民主决策。协商治理能够最大程度地反映民意，有利于维护群众的切身利益。三是有利于增强理解，化解问题，形成共识。当决策是来源于最广大民意表达的时候，广大群众就能够积极拥护学校的决策，有利于凝心聚力，形成向上的合力。

（三）实施文化善治

文化善治是在治理文化积淀下形成的一种治理形式，自律是其显著特征，利益相关者发自内心地、习以为常地按照组织的制度体系开展相关治理工作。

为了实现文化善理的目标，高职院校要注重治理文化建设：一是开展精神层面的文化建设。精神层面的文化建设来源于院校办学实践，是实践过程的凝练、总结和升华，主要包括办学定位、办学理念、办学宗旨、校训、校风、学风等。二是开展制度层面的文化建设。开展以学校章程为核心和引领的各项制度建设，在制度中体现学校精神层面文化的内涵。三是开展物质文化建设。物质层面的文化是学校精神层面和制度层面文化的外在表现形式，如学校VI设计、建设风格、形象宣传等。精神文化是引领，制度文化是内化，物质文化是外显，三者之间相辅相成。

四、明确管办评分离、法人主体地位、社会广泛参与的治理保障

治理保障是高职院校内部治理体系建设的重要一环，保障能否到位直接影响甚至决定着治理的成效。治理保障主要包括外部保障和内部保障两个方面，前面所讲的内部治理结构、治理制度、治理方法等都属于内部保障层面，这里主要从高职院校外部层面来研究。

（一）管评办分离是前提

管办评分离要求政府管理、学校办学和社会评价三方分离，改变以往政府既是管理者，又是举办者，同时也是办学成效评价者的大一统局面。实施管办评分离主要可以解决以下问题：一是解决政府管得太细、统得太死的问题，让政府从细微的、具体的管理工作中解放出来，从宏观上把握高等教育的方向和质量，为高等教育健康发展培养适宜的发展环境，当好“掌舵者”的角色。二是解决学校办学自主性不强的问题。在政府的细微管理下，学校办学自主权式微，专业建设、人才引进、资金使用，凡此种种都要受到政府的约束，长此以往学校失去办学的积极性和主动性，缺少创新性和创造性。三是解决评价的单一性问题。以往政府采用统一的标准对高职院校进行评价，评价的指挥棒直接指挥着学校的发展方向，也决定着院校的发展举措，造成“千校一面”的现状，学校缺乏个性和活力。管评办分离改革能够激发高职院校的办学活力，满足师生发展需要以及行业企业和社会的发展需求。

（二）法人主体地位是根本

确立高职院校法人主体地位不仅要从法律层面通过事业单位法人证书确立，更重要的是要摆脱行政依赖和行政束缚，让高职院校真正拥有人财物等自主权的法人主体地位。一是赋予高职院校人事权，按规定的程序可以自主选人用人，逐步形成人员能进能出、干部能上能下的用人机制，逐步建立形式多样、自主灵活的分配制度，形成良好的激励机制和约束机制。二是赋予高职院校独立的财务权。高职院校要有独立的财务账户，在上级部门宏观管理下合理使用资金和接受财务审计。赋予高职院校独立预算和核算权，切实落实高职院校财务自主权，让高职院校在财务自主的情况下围绕办学实际想办事、能办事和办成事。三是赋予高职院校财产权，让高职院校财产能够保值增值。高职院校法人主体地位的确立是高职院校治理改革的重要保障，高职院校拥有了法律法规框架下的广泛自主权，能够激发办学活力，按照院校办学目标开展治理改革。

（三）社会广泛参与是关键

高职院校治理离不开市场参与、公民参与和行业企业参与，社会广泛参与既是高职院校开放办学的表现，更是高职院校内部治理水平提升的关键，社会参与的程度直接决定了高职院校内部治理的水平。一是高职院校要主动吸纳市场主体参与学校治理，吸引教育中介组织和教育评价机构参与学校办学、参与办学质量评价，广泛吸收社会资本开展混合所有制办学。二是建立公民参与机制。高职院校校务向家长开放，向校友开放，向社区开放，家长、校友和社区居民通过个体诉求的表达、各方主体的信息交互传递以及基于信任和责任的合作行动，使学校的教育服务能够满足公民需求。三是建立行业企业参与机制，这是职业教育的基本要求。高职院校要进一步开展校企合作，积极推进产教融合，按照行业企业的岗位要求开展人才培养、科学研究和社会服务，并积极传承传统文化和现代企业文化。

五、建立评价主体多元、评价指标合理的治理评价体系

治理评价在整个治理体系中处于末端环节，往往被忽视，导致治理体系实际运行过程中出现的问题得不到及时修正，长此以往将严重影响治理成效。建立评价主体多元、评价指标合理的治理体系是治理评价体系建设的关键内容，也是发挥评价效能的关键举措。

（一）评价主体多元

多元评价主体是高职院校内部治理评价科学性的保障。高职院校内部治理评价主体由三个方面构成：内部主体、外部主体和第三方主体。内部主体主要指广大教职工和学生，他们是治理的最直接参与者，不同的院校治理水平直接决定了他们的治理参与程度和民意表达的有效性。外部主体主要指政府、行业企业和社会、家长、校友等，他们是院校办学水平的间接受益者，他们的评价具有较强的客观性。无论是内部主体，还是外部主体，其评价往往带有代表自身利益的倾向性，这就需要有社会中介组织参加的第三方以中立的立场、客观的指标、科学的方法开展评价。综合三方评价主体的评价结果，治理评价才具有科学性，对高职院校内部治理改革才具有指导性作用。

（二）评价指标合理

评价指标及其赋值直接决定评价结果，合理设计评价指标、合理对指标进行赋值是评价有效性的保障。高职院校要从不同利益相关者的立场，综合各方意见和建议，合理制定评价指标。一是评价指标体系要具有全面的覆盖性，涉及院校内部治理的方方面面，既不能遗漏关键环节，也不能任意取舍看似不重要的环节，要对指标体系进行梳理、整合和细化。二是注重评价指标体系实施的可操作性。评价指标体系要通过具体的评价过程来实施，过于复杂的指标体系将难以实施，过于主观的指标体系将带来人为的主观因素，过于笼统的指标体系将给评价实施带来难度。三是注重评价指标的针对性。评价指标直接面向评价对象，要根据不同评价对象的特点设定针对性的评价指标，评价指标要能抓住问题的关键。四是注重评价指标的滚动修订。随着内部治理体系改革的深入，原有的指标体系将不适应新的发展要求，要及时根据实际情况对指标体系进行滚动修订。

综上所述，高职院校内部治理体系改革是一个包含治理结构、治理制度、治理方法、治理保障、治理评价五个方面的系统性改革，环环相扣，任何一环都不可或缺。当然，高职院校内部治理体系改革并不是一朝一夕的事情，而是一个长期的、渐进的改革过程，需要学校上下统一思想，更新理念，摒弃传统管理中的思维惯性，系统梳理目前高职院校内部管理中存在的问题，特别针对行政管理“科层化”、人事管理“行政化”、学校制度“形式化”、内部管理“封闭化”等问题，严格按照现代治理的理念和方法，结合院校实际情况开展改革。高职院校内部治理体系改革要以提升教育质量作为改革的终极目标，以学校章程为核心的制度建设作为改革的抓手，以去行政化和聘用制为主体的用人机制改革作为突破，以绩效考核和社会组织参与机制改革作为配套，从而形成高职院校内部治理改革的闭环，提升教育治理改革的质量和成效。

[参考文献]

[1]俞可平.衡量国家治理体系现代化的基本标准[N].南京日报，2013-12-10（A07）.

[2]何健.高校治理体系现代化构建：原则、目标与路径[J].国家教育行政学院学报，2017（3）：35-40.

[3]王浦劬.中国的协商治理与人权实现[J].北京大学学报：哲学社会科学版，2012（6）：16-27.

[4]孙建.高职院校内部治理结构：问题、策略与举措[J].教育与职业，2020（7）：40-45.

[5]徐桂庭.关于职业学校治理体系与治理能力建设的若干思考[J].中国职业技术教育，2014（21）：166-170.

[6]赵泽虎，颜世颀.从治理到善治：生态学视野中的大学治理研究[M].苏州：苏州大学出版社，2012.

[7]陈学军.关系：现代学校制度的本质[J].江苏教育，2015（1）：25-27.

[8]肖鳳翔，贾旻.协商治理：现代职业教育治理体系现代化的路径探析[J].中国职业技术教育，2016（3）：5-10.

[9]周光礼.中国高等教育治理现代化：现状、问题与对策[J].中国高教研究，2014（9）：16-25.

[10]成洪波.试论地方大学治理体系现代化[J].高等教育研究，2014（11）：12-18.

[11]张旭刚.高职教育治理体系现代化的四维审视：门路、道路、思路与出路[J].教育与职业，2016（12）：5-9.