加强基层财政预算管理的思考

姚中华

摘要：基层财政预算是我国财政预算的基础，随着社会经济的快速发展，公共财政预算思想不断深入，基层财政预算科学化、精细化、规范化管理要求不断提高。现阶段基层财政预算管理还是存在编制方法简单粗糙、预算执行刚性约束不足等问题，严重影响了基层财政预算管理的质效.现就基层财政预算编制、执行等主要方面对基层财政预算管理存在的问题进行了分析，并且有针对性的探究解决办法，提出解决方案，推进基层财政预算管理水平再上一个新台阶。

关键词：基层财政;预算管理;问题;建议

1引言

作为财政预算管理的基础，基层财政预算管理在地方治理的进程中起着举足轻重的作用，它不仅是基层政府收支计划的财务反映，同时也是促进地方经济发展的重要手段，因此加强基层财政预算管理尤为重要。但目前基层财政预算管理在编制、执行等方面还存在一些问题。只有不断推进基层财政预算管理全面、科学、规范，才能在有限的财力之下，充分发挥财政资金的引导性作用，更好的提供基层公共服务，促进地方经济稳步发展。

2基层财政预算管理存在的问题

（1）预算编制基础准备工作不充分。项目缺乏科学规划和管理，年初安排的预算数据并不能完全反映预算单位实际预算需求情况。包括项目库准备、重点建设项目前期准备、项目绩效目标设置及前评审准备、年底项目结余结转分析测算、下一年度单位非税收入分析等，缺乏前期的调研、分析、论证过程，无法做好下一年度专项资金预算项目的梳理和相关依据的准备工作。

（2）预算编制不细化，存在粗放式分配资金问题。一是项目资金存在打包、匡算现象，预算编制时对绩效考虑不多，有些支出预算安排存在重投入轻产出、重建设轻使用的现象，一些项目安排不规范，绩效与政策目标差距较大，不仅导致预算资金分配相对粗糙，也使预算资金使用效率大打折扣。二是尚未建立起中长期预算框架。基层财政预算编制主要是年度预算，建立中长期预算框架常常流于形势，与基层政府中长期规划不协调，在一定程度上影响政策效果，同时也难以增强预算的计划性和预见性。

（3）编制时间较短。根据我国《预算法》第十八条规定，预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。县区基层财政预算编制往往是在每年的第四季度开始着手进行下一年度的预算编制，从预算开始编制到最终预算的定稿往往只有一两个月的时间，很难全面收集到相关的完整资料，进而导致相关的基础性工作难以有效地开展，部分技术性和政策性的工作很难做到全面而细致，编制预算的科学性、可行性和合理性大打折扣，导致预算执行过程中的调整辐度加大。

（4）预算执行管理不规范，降低了财政资金的使用效果。预算执行是保障国家政策通过财政资金安排得以贯彻执行的关键步骤，执行及其管理直接决定政策落实的效果及政府公共服务水平。当前基层预算执行管理还存在一定问题，预算执行约束力较弱，预算一旦经过人大批准，就成为法律性文件，必须严格执行，但从现实执行情况来看，预算调整变更的随意性仍然比较大，预算执行约束弱化倾向较明显;另外，基层财政预算因为受到财力限制，单位基本支出定额标准都偏低，加上目前基层行政事业单位机构改革还没有完全理顺，因此在预算执行中普遍存在将项目支出经费弥补基本支出的现象。以上因素严重影响基层财政预算管理的效果，使预算执行力低，执行难以顺利进行。

（5）编制方法不科学。预算编制“基数加增长”的传统方法仍然难以有所突破，分配财政资源时，没有依据实际需要编制零基预算，有些支出标准还不够清晰、规范、统一，而更多考虑行政考核指标的因素，部门利益同化问题依然存在。

3加强基层财政预算管理的建议

（1）夯实预算编制的前期准备工作。一是提前做好调研评审工作。结合预算评审、项目审批等工作，对预算年度拟出台的重大政策和拟安排的项目开展事前绩效评估。重点论证立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性以及项目分年度实际支出需求金额等，提高预算安排的科学性和精准性。二是提前做好基础性工作。基础性工作抓得好坏，直接关系到预算编制的质量。提前对财政相关政策进行梳理，及時更新定额标准，预算软件维护提前到位。为编细编实下年预算奠定坚实基础，确保编制任务的顺利实施。

（2）延长预算编制时间，规范预算编制程序。提前着手财政预算工作，有效保障预算相关数据资料的收集分析时间。公共财政预算建议至少应在同级财政人民代表大会举行前2个月向区政府、区委、区人大常委会等有关部门汇报预算编制情况，部门预算方案严格按“二上二下”的程序进行，一上阶段建议提前到公历年前，结合部门决算情况，提出单位预算方案，为后面程序留足审核、批复的时间。

（3）强化“零基”预算思维，通盘考虑重点项目和民生支出，精准梳理项目支出。基层财政部门在编制支出预算时，要实行零基预算，综合考虑各单位的状况，将单位的各项收入来源统筹考虑，对各支出项目进行逐一审核和评价，对各单位预算基数进行清理，进一步掌握了各单位的家底，充分考虑各单位在下一预算年度对资金的需求，同时尽量压缩不必要的开支，以使下一年度的预算建立在一个更科学、更合理的基础之上。这样不仅弥补了预算内财力不足，促进了财政收支平衡，也可以加强对单位资金使用情况的管理。

（4）强化预算执行，预算单位要严格按照财政预算执行。一是准确编制用款计划。基层单位要加强预算执行事前规划，严格依据本单位预算指标和实际用款需求编制用款计划，提高用款计划编报的准确性。二是要深入推进预算执行中的绩效管理。基层财政部门建立重大政策、项目预算绩效评价机制，逐步开展部门整体绩效评价，健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制，加强绩效评价结果应用，不断提高财政资源配置效率和使用效益。三是严格调整预算，预算经审核批准后，在年度执行中除发生特大自然灾害等不可预见情况确需追加外，财政部门不再追加预算。使年初确定的预算指标真正成了有约束力的刚性指标。四是认真落实支出经济分类制度改革，切实落实《预算法》要求，不断强化预算约束，严格控制不同预算科目或者项目间预算资金的调剂，原则上不得突破政府预算经济分类科目。执行中如确需对政府预算经济分类科目调剂的，应当报财政局批准。