生态环境检察公益诉讼案件办理实践探索与思考

陈士莉　刘亮

摘 要：办理生态环境检察公益诉讼案件，应围绕公益保护核心，借助刑事案件办理获得案件线索和证据，并注重区分刑事与民事案件证明标准差异;明确行政公益诉讼案件证据收集重点;注重选择最佳监督方式追索生态修复费用;强化检察机关内部各部门、跨区域检察机关以及检察机关与行政机关之间的协作配合;强化源头预防，推动完善公益诉讼配套制度，推进行政机关完善长效机制，实现对国家利益和社会公共利益保护最大化。

关键词：生态环境保护 检察公益诉讼 案件办理

一、基本案情与办理过程

自2017年3月开始，浙江舟山A清舱公司等四家船舶清舱公司在开展国际油轮洗舱业务中，为降低成本，将清舱中收集的1100余吨油泥交由B环保公司等公司及冯某等个人进行非法处置，每吨支付冯某200-600元不等处置费。冯某等人在无《危险废物经营许可证》的情况下，将油泥从浙江舟山运至江苏省宜兴市、滨海县、睢宁县和江西省万年县以及山东省新泰市等地进行非法提炼、加工或倾倒。其中，2017年10月10日，冯某等人将A清舱公司部分油泥运至江苏省睢宁县一乡镇砖瓦厂内非法处置，经群众举报案发。其实际倾倒34吨，另有64吨尚未倾倒即被查获。经鉴定，该油泥属于危险废物，其中，重金属、放射性元素、病原菌等毒害物质不仅会严重污染水体、大气和土壤，而且会引起人体器官中毒、癌变。

因本案横跨四省七市，涉及33名被告，危害后果特别严重，公安部予以挂牌督办，并交由睢宁县公安局侦办。徐州铁路运输检察院（以下简称“徐州铁检院”）在履行批准逮捕职责[1]中发现公益诉讼案件线索，因案涉四省七市影响较为重大，遂将线索移交徐州市人民检察院（以下简称“徐州市院”）。后徐州市院、睢宁县人民检察院（以下简称“睢宁县院”）和徐州铁检院干警共同办理相关公益诉讼案件。睢宁县公安局侦查终结后，将本起涉及1100余吨油泥的刑事案件移送徐州铁检院审查起诉。

徐州铁检院在对公益诉讼案件立案之后，经诉前公告，无适格社会组织向法院提起民事公益诉讼。2018年7月26日，徐州铁检院向徐州铁路运输法院提起刑事附带民事公益诉讼（附带民事公益诉讼部分仅针对冯某等人在徐州境内非法倾倒油泥的行为）。2019年8月8日，徐州铁路运输法院作出一审刑事判决，判决A清舱公司等四家船舶清舱公司及冯某等被告人在承担刑事责任的同时，连带承担应急处置费用587166元和后续处置费用（自2019年8月至实际处置完毕之日止），承担案涉135.22吨油泥及油泥污染物的处置费用784276元，承担恢复原状的民事责任，并在《人民日报》或《新华日报》上公开赔礼道歉。

案件办理过程中，睢宁县院发现睢宁县环境保护局（以下简称睢宁县环保局）作为行政区域内对固体废物负有监管职责的行政机关，存在怠于履职的行为，损害社会公共利益，遂向该局发出诉前检察建议，督促其积极采取措施避免社会公共利益继续受损。在该局明确表示拒绝接受检察建议纠正违法行为的情况下，睢宁县院向徐州铁路运输法院提起行政公益诉讼。[2]2019年11月15日，徐州铁路运输法院作出一审判决，确认睢宁县环保局对危险废物的贮存未全面及时履行环境保护行政监管职责的行为违法。2020 年7月，该案被中国政法大学检察公益诉讼研究基地评选为“2019年度检察公益诉讼典型案例”。

二、公益诉讼案件办理实践探索

（一）注重从刑事案件中获得线索及证据

本案中，徐州铁检院在履行批准逮捕职责中发现，犯罪嫌疑人在睢宁境内倾倒油泥98吨（实际倾倒34吨），虽然属地政府进行了应急处置，但该违法行为导致的生态环境受损情形并未消失，同时犯罪嫌疑人还有在外地非法处置油泥的行为，严重损害社会公共利益。该院根据与徐州市院建立的公益诉讼线索移送机制，及时将案件移送徐州市院。

徐州市院经初步审查，认为本案符合公益诉讼案件立案条件，鉴于案件发生地为睢宁县，决定由徐州市院、睢宁县院和徐州铁检院干警共同办理该案。因刑事案件由睢宁县公安局负责侦办，睢宁县院遂同步介入，从民事公益诉讼案件办理角度围绕污染物组成、应急处置费用、损害后果等方面对证据收集、固定等提出意见建议，在规范睢宁县公安局办案的同时，也为后续公益诉讼案件办理奠定了证据基础。

（二）注重选择最佳方式追索生态修复费用

对发生于睢宁境内的非法倾倒油泥损害社会公共利益的行为，徐州铁检院进行了诉前公告，公告期满没有适格社会组织提起民事公益诉讼。此时，办案人员面临着提起刑事附带民事公益诉讼还是单独提起民事公益诉讼的选择。办案人员认为，刑事附带民事公益诉讼在节约司法资源、形成追责合力和及时高效保护公益等方面优势明显。考虑到本案污染的突发性、时间的紧迫性，办案人员根据“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条的规定，决定由徐州铁检院在提起刑事公诉的同时，就冯某等人在睢宁境内非法倾倒油泥的行为提起附带民事公益诉讼。

（三）通过提起行政公益诉讼方式督促行政机关依法全面履职

“提起诉讼并不是制度设计的最终目的，根本目标还是通过督促行政机关依法履职，保护国家利益和社会公共利益。”[3]提起刑事附带民事公益诉讼后，办案人员并未止步，而是按照最高人民检察院开展“公益诉讼回头看”专项行动要求，對案件进行全面梳理，重点关注睢宁境内被查扣的135.22吨油泥及污染物（油泥98吨、油泥污染物37.22吨）处置情况。

首先，全面调查公益保护现状。刑事附带民事公益诉讼案件判决之后，睢宁县院派员实地调查了案涉135.22吨油泥及污染物处置情况，发现案涉油泥及污染物一直存放在某危险品运输公司院内，并未移交资质单位进行处置，贮存现场也未设置危险废物识别标志。且该批危险废物没有采取封存等任何防扬散、流失、渗漏或者其他防止污染环境的措施，已造成二次环境污染。由此，初步确定因行政机关怠于履职，社会公共利益持续处于受损状态。

其次，迅速准确确定责任主体。本案中进行应急处置的是岚山镇政府，睢宁县环保局也参与了现场处置工作。根据环境保护法第10条以及办案当时适用的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2016年修正）第10条、第17条、第52条和第55条等规定，县级以上环境保护行政主管部门对辖区内固体废物的收集、贮存、运输和处置等各环节均具有法定的监管职责。通过调查，认定睢宁县环保局在明知案涉油泥系具有毒性、易燃性危险废物，需要依法收集、贮存并及时处置的情况下，在收集、转移、贮存等过程中未采取任何防扬散、防流失、防渗漏等污染防治措施，亦未进行有效日常管护和采取应急处理措施，由此造成二次环境污染，致使社会公共利益持续受到侵害。

最后，及时制发诉前检察建议并依法提起行政公益诉讼。睢宁县院于2019年5月27日组织召开圆桌会议，邀请人大代表、政协委员、人民监督员全程参与，当场宣告送达检察建议，督促睢宁县环保局依法履行监管职责，尽快将案涉危险废物移交有处置危废资质的单位合法处置。睢宁县环保局复函称其没有对固体废物进行处置的职责，在睢宁县院向其出具《风险提示函》的情况下，该局仍坚持认为其没有监管职责，并表示后续也不会采取相应监管措施。睢宁县院认为，睢宁县环保局两次复函的行为已经表明其将继续怠于履行职责，该行为致使社会公益受损状态持续存在且将进一步扩大，遂于2019年7月19日依法向徐州铁路运输法院提起行政公益诉讼，诉请法院确认该局对案涉危险废物的贮存不履行监管职责的行为违法，判令该局依法履行监管职责，并于15日内将案涉危险废物移交有处置资质的单位依法进行处置。诉讼过程中，睢宁县环保局采取措施，将案涉油泥交由有资质的公司进行专业化处理。睢宁县院遂依法变更诉讼请求。2019年11月15日，徐州铁路运输法院作出一审判决，确认睢宁县环保局对危险废物的贮存未全面及时履行环境保护行政监管职责的行为违法。

三、办案思考

公益诉讼案件办理应围绕公益保护这一核心，立足检察机关法律监督职能定位，充分运用各种方式实现对国家利益和社会公共利益保护的最大化。

（一）打造符合诉讼要求的公益诉讼证据链

一是注意借助刑事案件办理获得证据。刑事案件是生态环境检察公益诉讼案件线索的主要来源。公益诉讼检察部门应强化与刑事检察部门的沟通联系，尽早提前介入引导公安机关全面侦查取证，固定公益诉讼证据，夯实后续公益诉讼证据链。

二是注意区分刑事案件与民事案件证明标准差异。刑事案件要求犯罪事实清楚、证据确实充分，民事案件则采取高度盖然性证明标准。同时，要注意民事诉讼特殊的证据规则，如侵权责任法第66条规定的污染环境案件中因果关系证明的举证责任倒置原则，以及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条规定的特定情形下的推定原则，这都为最大程度保护公共利益提供了依据。如在徐州市院提起的苏州其安工艺品有限公司等环境民事公益诉讼案中，苏州其安工艺品有限公司等将硫酸废液运至徐州境内倾倒，被现场查获3桶4.28吨，公安机关也仅以4.28吨移送审查起诉。但是，几名被告均供述另外还通过找陌生司机随机倾倒方式非法处置了68桶，但无法提供准确处置地点。检察机关认为，有证据证明被告产生危险废物并实施了污染物处置行为，被告拒不提供其处置污染物情况等环境信息，导致无法查明污染物去向，可以推定其余68桶硫酸废液被非法处置并污染了环境的事实成立。据此所提诉讼请求全部得到法院判决支持。

三是注意行政公益诉讼案件证据收集重点。行政公益诉讼设置了诉前程序，其目的在于督促行政机关自行纠正违法行为。因此，对于此类案件，在就检察机关发出检察建议前行政机关违法行政或怠于履职行为证据进行固定的同时，更要注意固定检察建议发出后行政机关未按照检察建议内容及时纠正违法行为，致使国家利益、社会公共利益持续处于受损害状态的证据，后者是调查取证的重点。

（二）打造跨部门、跨地区、跨行业的追责协作链

一是强化检察机关内部各部门的协作。内部协作是开展公益诉讼工作的基础性要求，就业务部门来看，刑事检察、控告申诉、民事检察等部门在履职中都可能发现公益诉讼案件线索，此时建立健全内部线索移送机制就尤为重要。还要强化与信息技术、警务等部门的协作，如徐州市院先后出台《司法警察协助民事行政检察部门办案工作规范》《信息技术支持公益诉讼暂行工作办法》，有效推动公益诉讼工作开展。在上述油泥案中，徐州市院充分运用建立的一体化办案机制，在全市范围统一协调相关案件的办理，并配备必要的技术人员和司法警察，通过内部协作，有力推动案件快速办理。

二是强化区域间检察机关的协作配合。当前，跨地区倾倒危险废物的现象日益多发，严重污染被倾倒地的生态环境，危害群众生命健康。“检察机关作为法律监督机关， 虽然不直接开展污染物跨区域转移问题的治理和防控工作，但是可以针对污染物跨区域转移案件的特点，整合打击、保护、预防、教育、修复职能，灵活运用立案监督、批准逮捕、提起公诉、提起刑事附带民事诉讼、民事行政案件抗诉、提起民事行政公益诉讼等职能，强化对污染物跨区域转移行为的法律监督。”[4]上述油泥案就是一个典型的跨地区倾倒废物案件，对生态环境造成的损害也十分严重。本案的办理过程也凸显了强化区域特别是相邻地区检察机关协作配合的重要性。2019年底，徐州市院牵头苏鲁豫皖四省二十个城市组建淮海经济区检察公益诉讼联盟，以更加细致完善的跨地区协作机制为依托，推进检察一体化建设，坚决打掉灰色产业链，实现公益保护最大化。

三是强化与行政机关的深度协作配合。“在不同的国家机关中，职能定位、资源配置不同，维护公共利益的效果也不相同。行政机关是公共利益的第一顺位的代表，其不仅负有维护公共利益的法定职责，也有能力和资源能夠维护好公共利益。”[5]因此，检察机关在办理生态环境公益诉讼案件中，要强化与行政机关的协作配合。在上述油泥案中，检察机关及时从环保、市场监管、税务等行政机关调取涉案公司的环评报告、公司登记变更、税务缴纳以及应急处置费用支出等证据材料，为准确提出诉讼请求提供了有力保障。徐州市检察机关除与行政机关建立常态化的线索共享、协作取证等机制外，还探索与生态环境、水务等部门细化创新“生态损害赔偿+公益诉讼”“河湖长+检察长”等工作机制，取得良好成效。结合地区公益保护实际需要，与相关行政机关联合成立了江苏省首家检察公益诉讼宣传教育基地、首家公益诉讼英烈保护基地，形成公益保护合力，取得良好成效。

（三）打造推进巩固社会治理现代化的创新链

一是强化源头预防。案件办理中，要强化对不同个案背后隐藏共性问題的深入分析，全面剖析导致生态环境资源频遭破坏的深层次原因，对制度方面存在的问题，及时提出修改完善建议。对于违法者的严重违法行为，要注重从源头进行预防打击，例如对于严重污染企业，可建议相关部门停止对其上市核查或再融资核查，并将其违法行为通报中国人民银行等部门，在市场准入、信贷优惠、政策扶持等方面对其进行限制，倒逼其强化守法意识，增强预防效果。

二是积极推动完善公益诉讼配套制度。检察公益诉讼制度在我国正式设立至今只有3年时间，许多配套制度还不完善。检察机关在办理公益诉讼案件过程中，针对遇到的实际问题应积极探索创新解决方式，为公益诉讼配套制度和立法完善提供司法实践。徐州市院在开展公益诉讼工作过程中，在全国范围内首次探索提出公益诉讼惩罚性赔偿制度，建立了全国第一家公益诉讼专家库，较早探索推动政府建立公益诉讼专用账户，用于解决公益诉讼办案经费、款项收支实际难题。上述油泥刑事附带民事公益诉讼案中各被告缴纳的生态环境修复费用全部交至徐州市环境保护公益基金专项资金账户，专项用于修复受损生态环境。

三是注重推进行政机关完善长效机制。“公益诉讼检察是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度设计，彰显了其高度契合国家治理要求的独特优势。”[6]在案件办理过程中，应坚持系统思维，结合办案情况及时对行政执法中存在的共性问题进行分析研判，促使行政机关开展系统治理并完善长效机制，促进依法行政，推进国家治理体系和治理能力现代化。

注释：

[1]按照江苏省人民检察院《关于对徐州市环境资源类刑事案件集中管辖的批复》规定，自2017年8月1日起，徐州市域内生态环境及资源类刑事案件由徐州铁路运输检察院集中管辖。

[2]按照江苏省高级人民法院《关于南京市中级人民法院、徐州市中级人民法院开展行政案件集中管辖试点工作的批复》规定，自2016年4月1日起，徐州市各基层人民法院管辖的一审行政诉讼案件统一由徐州铁路运输法院集中管辖。

[3]转引自彭波：《看护公共利益 凝聚治理合力》，《人民日报》2019年2月28日。

[4]邹晓春、刘文安、颜翔：《用证据锁定危险废物跨省倾倒案——江西省余江县检察院查办“黄某、于某污染环境案”纪实》，《人民检察》2017年第22期。

[5]胡卫列：《国家治理视野下的公益诉讼检察制度》，《国家检察官学院学报》2020年第2期。

[6]同前注[5]。