党建引领城市社区治理的创新模式探索——以成都市清源社区为例

兰 希

（四川农业大学 法学院，四川 雅安 625000）

一、国内党建引领社区治理的研究现状

社区治理作为社会发展中必须解决的问题，长期受到学界关切，在政治学、法学、社会学、管理学等学科领域都产生了大量的研究成果。根据中国知网数据显示，我国社区治理领域的研究兴起于上世纪八十年代，2005 年以来尤其是2013年党的十八届三中全会后进入了蓬勃发展的新阶段。党建引领社区治理则是近十年才出现的新的研究话题，在近五年来逐渐成为研究热点。

从加强城市社区治理的顶层设计角度看，近年来党中央高度重视基层社区党组织的引领作用，印发实施了《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》《中国共产党和国家机关基层组织工作条例》等。作为党组织在城市全部工作和战斗力的基础，党和国家对于城市社区党组织的工作越来越重视。党的十九大报告中指出：“要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。”

从国内关于党建引领社区治理的实践情况来看，以北京、上海的研究最为突出。中共北京市委充分发挥社区党组织引领社区治理的作用，创新了社区治理工作方法，强化了基层党建，逐步确立了做实基层的社区治理导向，初步形成社区特色治理运作模式，完善了快捷便利、服务群众的治理机制，侧重点在于把党的领导根植于基层、根植于群众，夯实了党的执政基础。上海市党建引领社区治理的创新点是从嵌入到融合，强化基层党组织行动力和扩大党的工作覆盖面。基层党组织的治理理念转变、治理能力、关系塑造和可以利用的治理资源构成了制约党建引领社区治理的主要因素。上海市党建引领社区治理方式从政党介入、居民参与两个维度，主要分为三种引领模式：主导式、协商式、自治式，并综合发挥以上三种引领走向“区域化大党建”。

从成都市社区治理发展情况来看，近年来成都市不断创新基层党建引领社区治理格局，并与成都构建“美丽宜居公园城市”理念相呼应，特色鲜明。开全国先河，成都市率先设立市委城乡社区发展治理委员会（即市委社治委），把党的政治优势和组织优势转化为城市治理优势，“稳基层、强基层”，培育了一大批优秀基层党组织。自2018年习近平总书记视察成都天府新区首次提出“公园城市”理念以来，成都市先行先试开展公园城市建设，以逐步建成高品质和谐宜居生活社区、人城境业高度和谐统一的公园社区、面向未来的可持续发展理想社区为目标。

对照更高的目标和要求，我们在肯定成效的同时，更应清醒地认识到当前党建引领在社区治理过程中的作用仍未完全发挥，社区治理中仍然存在许多难题，以党建引领社区治理的局面尚未完全形成。

二、当前党建引领社区治理普遍面临的难题

当前城市社区治理普遍面临“三难”：社区党建工作“创新难”，社区下辖单位“联动难”，社区居民“参与难”。

（一）社区工作任务重、方式老，基层党建工作形式创新“难”

社区委员会从性质上看，属于社区居民自我管理和服务的组织。但在现实生活中，许多社区承担了过重的行政性事务，“上头千条线、下面一根针”的情况普遍存在。就成都而言，一般情况下挂在社区的牌匾超过10 个，摊派到社区的事务性工作最高达200 余项，是上海的5 倍。社区承担了相当一部分行政职能，工作量大而繁琐。而在社区中普遍存在社区干部力量不足、待遇不高，一些社区甚至出现了几名社区工作者服务几千户居民的情况，这使得社区自治力量先天薄弱。“巧妇难为无米之炊”，社区事务繁杂，社区工作者疲于完成工作任务，能真正投入到社区自我发展的精力不多。除此之外，社区工作只求稳而不求新，日常工作循规蹈矩，工作方法沿袭传统；干部队伍老化，缺乏新鲜血液，难以熟练操作计算机和运用网络技术办公，社区工作者的能力素质与日新月异的社会发展需要并不匹配；一些老旧小区还面临着经费不足“无钱办事”的尴尬情况，形式单一的社区活动和较弱的服务群众意识使得居民对于社区事务缺乏参与积极性，几十年不变的管理方法跟不上现实社会发展的步伐，难以满足社区治理新需求。

（二）社区党建引领意识不够，社区下辖单位党建联动“难”

根据《成都市城乡社区发展治理总体规划（2018-2035 年）》，城市社区适宜的人口规模为3000-5000 户，常住人口10000-15000 人。除社区居民外，社区范围内还包括下辖的两新组织，即私营企业、个体工商户等各类非国有集体独资的新经济组织和社会团体、民办非企业单位等新社会组织，服务社区居民的日常生活。通过引进专业社工队伍及社区自治组织的培育，目前成都市社会组织数量已经超过12000 家。辖区企业、个体户、社会组织等社区两新组织大多处于新兴领域，人员流动大，没有长期固定的办公地点，如何统一组织两新组织开展活动成为了较大的难题。一些社区对于区域党建联动工作的重视程度不够，专门的党务工作者较少，党建工作存在大量空白，迫切需要加强社区党建引领，带动区域化党建活动。

（三）社区党建引领作用不明显，社区居民参与活动“难”

党建引领并不是一个抽象的概念，而是体现在社区居民生活的方方面面。在实际生活中，社区党委领导社区日常工作，居民参与社区活动的积极程度则成为了衡量社区党组织对于居民是否具有较强号召力的标尺。成都作为一个实际管理人口已经超过2000 万的超级城市，外来人口数量庞大、流动人口众多，居民“人户分离”情况较为普遍，登记在册和实际居住人口往往不完全一致，不利于社区的协调管理。即使是社区常住居民，或是忙于工作和生活没有时间，或是对社区活动不感兴趣，造成居民对社区事务不闻不问的冷漠和参与意识的淡薄。社区活跃人群总是那些热心的老年人，居民大会逐渐变成了“夕阳红大会”。

作为西部地区重要的中心城市，成都全面贯彻落实党中央的要求，积极探索党组织领导基层社区治理的有效路径。其中最为典型的社区之一——成都市青羊区苏坡街道清源社区，凭借党建引领社区发展的治理成效，荣膺2018 年度“成都市百佳示范社区”称号，并总结出了社区治理的“清源模式”。

三、清源社区党建引领社区治理的创新举措

清源社区隶属于成都市青羊区苏坡街道，地处成都主城区西北面，有清水河和摸底河两河倚靠，“清源”二字则取自诗句“问渠那得清如许，为有源头活水来”。成立之初，周边基础设施不齐全、道路不完全通畅、建筑工地夜间扰民、拆迁安置纠纷频发等问题摆在社区面前，特别是社区所在地涉及到居民拆迁安置，有大量拆迁困难户和其他街道的居民安置于此，人员混杂。根据社区当地数据记录，在社区成立前一年，社区发案量达300 多起，平均每天就有一件诸如盗窃、抢劫、恶性矛盾纷争等事件发生。居民对社区不满意，清源社区因此成为上访高发地带，一度引发社会关注。

自2017 年3 月社区“两委”班子成立以来，社区在党建引领下进行科学规划和建设，以居民为中心开发项目、引进专业组织、整合社区资源、发展社区本土产业，激发居民参与热情和归属感，实现了社区共建共治共享。在社区两委和居民们的共同努力下，至2017 年底社区发案量已降至120 起，2018 年1 至8 月社区发案量已不足10 起。具有浓厚巴蜀特色的社区蜀绣园、春晚舞台上亮相过的功夫茶工作室、社区居民绘制的文化墙、寄托土地乡愁的稻田和社区菜地…在全社区的共同努力下，清源社区从曾经的上访高发区，发展成为了成都乃至全国小有名气的“网红社区”。清源社区的蜕变和新生，离不开社区党建引领的举措。

（一）党员积分管理比学赶超，志愿者队伍日益壮大

清源社区通过党员积分管理和支部星级评选，创新了党员和党支部的考核方式。每名党员实行积分管理，基础分为60 分，按照积分规则进行增减分，包括每名党员每个月主题党日活动的出席情况、参与志愿服务的次数、学习强国的积分情况和民主评议情况等等，其中“三会一课”“两学一做”是必须参加的，参与党员志愿服务活动、在工作岗位上做出贡献等也会获得加分。党员的最终得分将作为党员年终考评依据，由社区书记在会上进行表彰。除此之外，党员积分也能够参与社区课堂的国画课程、青少年兴趣托管班、社区康养站的按摩服务等兑换。积分管理制度鼓励每名党员都成为社区志愿者，大大提高了党员们参与活动的积极性。社区居民同样可以通过积分兑换社区服务，在党员志愿者的带动下，社区居民参与社区事务的积极性也有了很大的提高。

社区将党员划分为不同支部，各支部在各自的党群服务阵地开展活动，即各个支部所在楼盘的“源缘空间”。支部与支部间相互评比，开展星级评选，对各个支部活动开展情况进行考核，鼓励支部间互相学习、共同进步。对于一些特殊的党员，社区也特别设置了关怀机制，逢年过节都会上门进行慰问。一些高龄党员、残疾党员由于身体状况，大多不方便参加社区活动，为了能方便这部分党员的参与，社区安排专人为他们传递党的最新政策方针，把学习手册带到他们手上。对于因事、因病等无法到场学习的党员，社区采取线上交流模式，通过线上微信群发放培训材料，为党员们远程学习提供便利。

有效的管理制度和适当的奖励关怀机制提高了党组织的向心力和凝聚力；加分减分的动态化积分管理多方面展现了党员们在社区中的平时表现，有利于党员们自我提高；各党支部的星级评选有利于支部因地制宜开展活动，建设高素质的党员队伍。社区从党委、党支部、党员着手，真正强组织、强基础、强细胞，切实通过党建引领提高社区治理水平。

（二）党群活动形式丰富多样，社区特色活动紧扣居民需要

参与党日活动是党员义务，然而传统党日活动形式单一，且一些党员忙于工作和生活，对待党日活动存在懈怠情绪，特别是部分年轻党员参与社区党日活动缺乏积极性。为方便更多年轻党员参与到每月一次的党日活动中，社区党支部会在年初组织社区党员共同参与党日活动主题讨论，商讨出党员们喜闻乐见的活动形式，既有室内活动，也有户外实践，形式丰富多样、主题各有不同。提前商定日期、安排整年的党日活动主题，做好工作计划。以开展党日活动为契机，与辖区单位党组织合作构建“区域化党建”，由社区党总支部带领辖区党支部共同开展党日活动，加强联系，深化党建引领作用。如2019 年3 月，组织社区党员一同到武侯区先进社区党支部开展学习、访问、交流经验；2019 年6 月的“不忘初心、牢记使命”主题教育，组织党员们去陈毅故里，瞻仰先辈，在革命教育基地观摩学习；2019 年10 月，组织社区党员和全体居民举行全民升旗仪式，全社区共同歌唱《我和我的祖国》，激发爱国热情。

经过上述步骤后,就会得到最终的标注结果.缺省要素的标注结果已在图1和2中展示,图4是已存在要素和事件的标注结果.

社区实行分支管理模式，层层负责、落实责任制，每个楼盘都有自己的“源缘空间”，即社区党群活动阵地。社区现管辖有8 个楼盘——2 个安置小区和6 个商业楼盘，有土生土长的“老成都”，也有在成都定居的外地人，还有在蓉务工的流动人口，人员情况较复杂。根据自己小区的具体情况，每个楼盘都在自己的“源缘空间”开展活动。社区130 多名党员分成6 个支部，各自配备党员服务站，站长同时担任楼栋的网格员，除了党员之外，老年人、优抚群众等都由网格员负责联络。各个“源缘空间”根据自己小区的具体需求，在社区党总支部的领导下，开展了妈妈互助会、亲子阅读、趣味社团等多项社区特色活动，共计有5000 余人次参与。同时，各个站长也能充分发挥党员的先锋模范作用，及时与小区居民、物业、居委会进行沟通，了解他们的需求，针对性地开展活动。

这些形式多样的主题党日活动和社区特色活动不仅丰富了党员们的生活，提高了党员们的思想觉悟，加强了党员们的思想教育，也在社区党建引领下通过丰富多彩的活动满足了居民们的需求，增强了社区凝聚力，促进了社区的和谐健康发展，让社区居民归属感和幸福感得到提升。

（三）一站式“1+3+N”，高效便民“只跑一次”

清源社区党群服务中心的“1+3+N”，“1”指党的领导，“3”指3 个警察，“N”指N 个参与综合治理的社会力量（包括社区工作人员、社会组织、志愿者、楼栋长、自组织成员等）。清源社区党群服务站墙上印着的一行标语总结了社区的党建治理模式——党建引领、多元参与、协商共治。社区党组织秉承着三强、三化、三感的治理理念：“三强”即强组织、强基础、强细胞，分别代表着要充分发挥社区党委引领示范作用、下属支部的战斗堡垒作用和社区党员的先锋模范作用；“三化”即群团组织社区化、社区居民自愿化、社会组织专业化；“三感”即群众归属感、幸福感和获得感。

在党建引领下，社区的党群服务站以高效便民为出发点，提供老年社保办理、证明开具、残疾人服务等一站式解决，居民“只跑一次”就可以办齐。社区配备了临时身份证办理、交管业务处理、出入境港澳台通行证签注一体机，附近居民都能到清源社区办理相关业务。有任何问题到社区来，都有社区工作者和党员服务站的党员志愿者耐心地带领居民办理。社区党群服务站的“1+3+N”，建立起社区居民与社区党委、党员们沟通的桥梁，为居民们排忧解难，真正方便了居民们的日常生活，有利于建立起党员与居民的良性关系，构建党建引领下的和谐温暖社区。

（四）居民议事开会齐商量，“罗伯特规则”有一说一

社区人多意见多，要收集居民意见很难，但清源社区走上了一条社区议事的国际化道路——“罗伯特议事规则”，可谓社区工作的一大亮点：在社区党组织的领导下，定期、按规章、有秩序地开展居民议事会，由五分之一以上社区居民议事会成员联名提议即可召开，每季度至少召开一次会议，每次会议围绕特定议题展开。社区党群服务中心设立了一间专门的居民议事厅，门口大写的“议事规则”和墙上的“议事须知”提醒着每名参与议事的居民，“就事论事、一事一议、逐项讨论、公开审议”。每名代表轮流发言，半数以上同意为通过，任何人都不能在表决时强迫他人赞成或不赞成某项议题。为避免发言者“侃侃而谈”收不住话题或是随意打断他人发言而耽误时间，甚至引起矛盾，“议事规则”中特别规定了每名代表发言时间三分钟，其他代表有补充建议或不同意见需先举手示意，经主持人同意后进行。整场议事仿佛辩论现场，有反对和交锋，也有附议和赞同。在社区“罗伯特规则”的约束下，每次会议都公平高效、井然有序。通过这种社区议事机制，参会居民代表既能充分表达建议，又有议事的庄重感与正式感，提出的问题能够得到充分重视和探讨解决，居民们能够切实感受到社区对居民生活的关心和重视，从而更愿意参与到社区事务中。除此之外，社区还邀请了相关专家参与社区议事，致力于解决难题，提升社区居住品质。

（五）集合资源培育社区特色，“不等不靠”打造特色产业

要增强社区发展动力，完全依赖政府扶持是行不通的，必须进行“自我造血”，培育社区自己的产业。在社区党组织领导下，清源社区充分利用已有人力物力资源，挖掘社区潜在的发展动力。

在一次社区普查登记中，社区工作人员发现了本社区居民曾小龙曾是龙门功夫茶的冠军、长嘴壶茶艺第一人，便特意为曾师傅设立了功夫茶展览馆。功夫茶本就是一项蜚声四海的传统中国茶道，在“功夫茶神”曾小龙师傅的演绎下，更别具一番风味，“总理点赞的非遗茶艺”“亮相春晚的中国茶道”吸引了大量国内外游客前来参观，功夫茶叶、茶具纪念品畅销海内外。了解到社区居民中有蜀绣高手，社区专门开拓了刺绣产业，发动有意愿的居民们前来学习，不仅带动了社区居民再就业，还形成了别具一格的社区蜀绣风景线。这些优质的蜀绣作品通过与成都大慈寺景区的合作，销售到全国乃至世界各地，逐渐形成社区独特的蜀绣产业。除此之外，社区充分考虑居民需要，创作了独具一格的“清源印象”——组织墙绘、书法艺术家们共同绘制了社区地图装扮社区围墙，成为了小有名气的“网红打卡点”；组织开垦社区荒地种植蔬菜水稻，打造生态菜园，让大部分“农转非”的居民可以回忆儿时的农忙时光；打造了社区坝子里的清源茶园，居民花费两块钱即可享受一杯茶带来的清闲下午时光…“卧虎藏龙”的居民们在社区的扶持下建立起许多个专业的社会组织，目前年收入已经达到了158 万元左右，再反哺到社区建设中。培育了社区康养服务站、老年优惠食堂、残障人士活动中心、社区书法园地、青少年假期托管班等平台，几乎能够照顾到社区不同人群的需要，让居民们真真切切感受到：这是我们的社区，是我们共同的家园。

社区要发展，从来都不是社区工作人员的事情，离不开所有社区居民的共同参与。清源社区以居民需要为出发点，巧妙汇集居民特长、凝聚社区力量，实现了社区自我造血的良性循环，更让社区不同的人群找到精神归宿，努力建设自己的家园。

四、党建引领社区治理的“清源模式”经验借鉴

（一）创新工作方式，以党建促社区治理

当前社区治理普遍存在的基层党建“创新难”、辖区单位“联动难”、社区居民“参与难”并不是不可解决的。清源社区通过深化党建引领作用的“党建+群建”，以党建带领社区建设，同时依托形式多样的党日活动，带动辖区党支部共同开展活动，深化了社区党总支的引领作用。

1.要从社区实际出发，不怕直面问题，找寻基层党组织涣散的缘由。社区党建引领的重视程度不够、党组织影响力不够、服务性不明显、活动形式单一缺乏吸引力等，都会造成基层党组织涣散。找寻问题的关键是开展调研，对内主动收集居民对社区的意见建议，对外向党建引领的富有成效的先进基层党组织学习，找差距、弥不足。

2.针对现存问题寻找解决措施，各个击破。首先，要突出政治功能，强化社区党组织的影响力。清源社区的“党建+群建”做法牢牢抓住了社区党员这个“关键少数”，以社区总支部的“强组织”带领辖区单位党组织发挥战斗堡垒作用，以党员发挥先锋模范作用带动社区居民广泛参与社区志愿服务活动。其次，突出社区居民的主体地位，充分集中民智，广泛听取民意。清源社区采取“罗伯特议事规则”，定期召开居民会议，共同商讨存在问题的解决方案。在社区党委的领导下，共同讨论出居民们喜闻乐见的社区活动，社区大大小小的决策方针都由居民共同协商通过，社区居民主人翁意识得到激发，参与社区事务的积极性也不断增强。

3.社区发展不能固步自封，要勤交流、学经验。专业的社工队伍和专家学者的参与必不可少，定期开展内外交流学习更能向先进看齐，也能带动发展较落后的社区取长补短、共同进步，在社区不断的自我完善中发展。

（二）坚持以人为本，重服务聚人心

以人为本，是中华民族优良传统“民本”思想的继承和发展。习近平总书记强调，党的根基在人民，党的力量在人民。党建引领社区治理，重点还是社区居民，本质还是建设服务人民的基层党组织。清源社区以高效便民为出发点，完善配套服务设施，党员居民互帮互助解决难题。建设以人为本的服务型社区需要完善的硬件和软件设施。硬件方面，社区服务大厅、活动中心是基本载体，还要有配套的一体化设备、信息化网络平台参与。“互联网+”技术在社区的广泛应用，构建起社区信息化工作网络，打破时空局限，使居民们在社区服务中心便能办理日常业务。软件方面，社区干部队伍、工作者们要时刻树立服务理念。清源社区以“三强、三化、三感”为治理理念，以高效为出发点，耐心微笑服务的社区工作人员以及党员居民志愿者们的互帮互助，真正实现了居民“只跑一次”的愿望。从居民的实际需要出发，站在居民的角度思考，许多问题也就迎刃而解了。

（三）有效整合资源，育特色兴产业

无米难为炊。社区的一切建设，绿化植被、清洁卫生、设施维修、道路照明、停车安保、趣味活动、文化建设……样样都离不开资金支持。缺乏资金的社区，往往只能维持最基本的开支，难以顾及居民们的精神文化需要。社区自主培育产业创收则能减少对财政资金的依赖，创造更多资金投入到社区建设当中来。

社区产业培育过程中，一要立足于社区实际寻找产业发展机遇，根据社区特点制定发展规划。清源社区处于主城区西北郊，有部分待开发的闲置土地，居民也主要是附近土生土长的农转非人口，当了半辈子农民的人们对于土地总是有难以割舍的情感。利用这些土地，社区组织居民共同开垦了“清源菜园”，创收的同时，别有一番田园风趣。二要善于激发居民潜力，充分发挥居民的主观能动性。社区建设离不开居民的参与，群众的力量是无穷的，何况一个几万人的社区更不乏“隐藏高手”。清源社区有效挖掘了居民中的能人，辅以专业团队的加入，整合资源扶持社区特色产业发展，实现了社区自我造血的良性循环。三要反哺社区建设，让人民切实感受到产业振兴带来的变化。社区环境更美了、康养服务站修好了、老年食堂更优惠了、有趣的活动更多了……社区产业收益带来了社区整体面貌的焕然一新，一点一滴的改变更加提升社区居民的幸福感，增强他们的主人翁意识，促使社区居民共同参与到社区建设中来。

习近平总书记多次强调，“社会治理核心是人、重心在城乡社区、关键是体制创新”。社区是社会的基本单元，社区治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程。清源社区重视社区治理的党建引领作用，从居民的需要出发，创新党建引领社区治理模式，激发居民参与社区治理的积极性，营造社区共建、共治、共享的良好生活氛围，为成都市乃至全国党建引领社区治理都提供了一个蓝本。