居住房地产到期后土地使用权续期研究

方凯

摘要：当前我国居住房地产土地使用权最高使用年限为70年，70年到期之后，根据《物权法》有关规定虽是自动续期，但是以有偿还是无偿，有期限还是无期限的方法续期均无规定，缺乏具体操作性。本文通过明确土地出让金的性质和法律地位，同时分析在土地使用权续期过程中存在的矛盾问题，提出土地出让金补交方式上创新管理方法，从多角度难题;并配合将来开征的房地产税，土地出让金应做出适度改革，保证土地出让金与房地产税相互补充的同时保证公平正义。

关键词： 土地使用权;土地出让金补交;房地产税

根据我国现行《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，住宅建设用地最高使用年限为70 年。近两年来，青岛、深圳、温州等城市已经陆续出现了土地使用权年限到期问题，而在住宅用地使用权到期之后的处理方法，我国《物权法》第一百四十九条虽有规定“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”，但是由于行文过于简单、缺乏可操作性，采用了模糊的立场来回避了相关的一系列问题，且与其相关的处理细则一直没有出台。上述争议已成为我国目前一个不能回避的现实问题，及早找到适合我国国情发展的居住房地产土地使用权续期及土地出让金补交具体实施方法，并给出清晰的规定，对于广大人民群众的切身利益和社会和谐稳定发展具有重大而深远的意义。

一、土地出让金功能及性质

研究土地出让金，首先必须要了解土地出让金的性质及其法律地位。作为土地交易中不可或缺的一个部分，土地出让金在土地交易中充当着地租的作用，并发挥出调节市场、增加财政等重要作用。

（一）土地出让金性质

土地出让金，根据马克思主义地租理论，土地出让金应该内在地包含地租因素，同时也涵盖了一定量的土地资本折旧与利息，是一种土地所有权的经济表现形式，是土地所有者出让土地使用权而应取得的收益和补偿。土地作为一种特殊的租赁物，在当今中国特色社会主义制度下，土地出让金本质实际上就是土地所有者出让土地使用权若干年限的地租之总和，是一定年限内土地使用价值按照一定比率的贴现。因此土地出让金即使国民收入的重要组成部分之一，也是国家通过经济手段管理土地的重要方式。在市场经济层面，土地使用权人通过招标、拍卖、挂牌等方式获得土地使用权同时交纳一定数额的土地出让金，使国家财政得以获得可观收入以维系政府财政支出。

（二）土地出让金的法律地位

《物权法》第149 条明确规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”该规则在立法上首次区分了住宅建设用地使用权和非住宅建设用地使用权，完善了《城市房地产管理法》和《土地管理法》所确立的建设用地使用权续期制度，切实保护了公民的基本财产权、居住权和基本人权，保障了老百姓的基本民生，因而成为《物权法》中的一大亮点。土地出让金，实际上就成为了使用者获得土地使用权所必须履行的义务和责任。支付土地出让金作为获得住宅建设用地使用权过程中不可或缺的一部分，从法律角度上具有其必然性和合理性。

二、土地出让金补交问题分析

土地出让金补交，看似简单，实际操作中仍然存在着许多不可避免的矛盾，这些矛盾在现在和不远的将来都将影响到土地出让金的补交和征收，使我们不得不重视。

（一）同一建筑物内业主补交意向矛盾

城市住房，除了少数独栋别墅以外，绝大多数都是采用小区高楼模式，即同一块土地上有着数十个甚至数百个使用权人，大家共同拥有土地使用权与自有房屋所有权。在土地使用权届满需要续期时，部分业主愿意补交土地出让金而有另一部分业主不愿补交土地出让金，势必产生矛盾和纠纷，造成不稳定。对于这个问题，我们需要明确以下几个方面因素。第一，土地具有整体性和不可移动性，让部分人承担整块土地的土地出让金补交显然是不公平的，每一户在这块土地上建有住房的业主都使用了土地，必须要缴纳土地出让金。第二，土地出让金是使用者占有使用土地而支付的给土地所有者的相应对价，一般年限为70年，到期之后如果不愿意继续补交土地出让金，所有者理应有权收回土地，然而建立在土地之上的不动产房屋是属于业主个人所有的私有财产，私人财产是不应受到侵犯的且房屋是建立并附属在土地之上不可移动。这就造成了一种矛盾的局面，對于不愿补交土地出纳金的业主，国家虽然可以收回土地使用权，但是如果这么做又会损害到公民切身私有财产的利益，最后只能不了了之，这些业主房屋得以继续使用房屋而不补交出纳金。这无疑是对自觉补交出纳金业主极大地不公平，长此以往极易形成示范效应，越来越多的人不再补交，土地出纳金无法收取，将对国家财政收入造成恶劣影响。

（二）房地产税与土地出让金补交矛盾

在讨论这个问题之前，必须要分清两个概念，房产税和房地产税，现实中有许多人将这两个概念混淆。房产税以房屋为征税对象，按房屋的计税余值或租金收入为计税依据，向产权所有人征收的一种财产税，我国的房产税开征于1986年，以城市范围内的房产为征税对象，并且规定国人所有非营业用房产免交此税。房地产税是一个综合性概念。即一切与房地产经济运动过程有直接关系的税都属于房地产税。在我国包括房地产业营业税、企业所得税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税、城市房地产税、印花税、土地增值税、契税、耕地占用税等。目前正在筹划，即将开征的就是房地产税。

1986年颁布的《房产税暂行条例》对个人所有的非营业用房产是免税的，沪渝试行的房产税改革方案中分别对存量住房、存量住房中的非独栋商品住宅都进行了免税处理，其基本的原因就在于这部分房产属于或可视之为基本生活资料，按照公有制理论也是可以或应该私有化的，且对其的使用并不以营利为目的，又由于前期已一次性地缴纳了相当于若干年地租的土地出让金，在开征房地产税时对其予以免税处理是比较科学合理的，今后这一做法应该继续坚持。

目前，我国城镇土地使用权出让扔是采用一次性缴纳70年土地出让金的批租制，根据地租理论，土地出让金作为预付形式的资本化地租，基本上发挥了绝对地租和级差地租Ⅰ的作用，而对于级差地租Ⅱ的收集是缺位的，进而导致超额利润无法成为土地所有者，即国家的收入。为此，从全方位发挥社会主义地租工具属性与制度属性的角度，有必要顺势而为地推动土地出让金制度的革新，变批租制为年租制，进而为土地城镇化松绑、为新型城镇化释放政策红利。

三、政策建议

针对上述提出的几个问题，结合实际情况，我们可以从以下三个角度探寻解决方案，提出简单的政策建议。

（一）制定完善配套法律制度

不同于一般的商品，住宅具有消费品、投资品、奢侈品等多种属性，更是人民百姓生活不可或缺的生活必需品，更需要从立法层面目前，以国家法律形式保障其稳定。我国居住房地产土地使用权续期的立法仍然很不完善，仅有《物权法》第一百四十九条中提及住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。对于续期是否需要补交土地出让金，以及续期是否有期限要求都没有明确规定。随着时间的推移，尽早出台相关配套法律和司法解释，提出具体的土地使用权续期已经迫在眉睫，关系到发展的方方面面，不可忽视。

在2016年11月27日，中共中央国务院发布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，提出要研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。配合已经在酝酿中的新的房地产税征收法案。根据该文件，续期期限要形成公民住宅财产长久受保护的良好稳定预期局面。这对研究“自动续期”问题有重大指导意义。这也是《物权法》在“续期”之前突出强调“自动”的原因。也就是说，只要住宅建设用地使用权人在期限届满之前提出续期申请，其使用权就自动延续，而无需土地主管部门的批准。

（二）协调土地出让金如让地产税征收

在未来，土地出让金将与房地产税并存，土地出让金应该适度有所降低，但不应用房地产税替代土地出让金。在计算新的土地出让金时，应将现有土地出让金中包含的公共服务和基础设施费用予以扣除，这一部分改由在房地产税中按年征收。针对房地产税的征收，可以采用以下三种方法：第一种是从流通环节下手，对于尚未缴清房地产税的房屋所有者，在未缴清税款之前，限制其房屋的过户与抵押，通过限制其处置权从而使其进入市场之前必须缴清房地产税，达到征收的目的;第二种是通过纳入全民征信信息系统，对于欠交房地产税的个人和法人，限制其大额消费和出行、贷款，使其处处受限;三是对长期欠缴税款的房屋，税务机关可以追加滞纳金和罚款，甚至可以申请法院强行拍卖该房屋，以确保税法的有效执行。

住宅作为公民最重要、最基础的个人财产之一，是其居住权、家庭和情感的重要依托。而住宅建设用地使用权又是房屋所有权法律上存在的前提和基础，其续期问题的重大意义自然不言而喻，因此其往往会涉及到公众基本宪法层面的居住权与物权层面的財产权，必须予以慎重对待。综合住宅建设用地制度的各种价值考量，从顶层设计的角度明确我国住宅建设用地使用权续期规则，在此基础之上，利用税收工具进行调节，方可实现住宅建设用地使用权的社会公平正义与土地资源配置的有效性之间的平衡。

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