我国矿产资源储量管理问题研究

摘要：我国经济的迅猛发展使得矿产资源的需求增加，然而其并非用之不尽、取之不竭。随着我国矿产资源储量逐渐下滑以及环境问题的恶化，资源储量管理问题日益受到关注。本文的框架分为三个部分。第一部分为矿产资源储量管理的概述，涉及概念、内容及地位。第二部分提出了我国矿产资源储量管理存在的一些问题，包括法律机制不完善，责任机制不明确以及评审备案和登记管理这两重大内容的不足。第三部分提出了完善的建议，主要有强化法律法规支撑;强化信用约束;健全评审登记约束机制;管理体制改革。

关键词：矿产资源;储量管理;评审登记

一、矿产资源储量管理概述

（一）矿产资源储量管理的内涵

在我国，矿产资源储量管理指在整个资源的开采、累积和消费过程中，国家国土资源主管部门凭借所有者及行政管理者身份，通过收集、分析矿产资源数量、质量和空间分布等数据信息，制定矿产资源宏观调控措施并监督管理，从而促进矿产资源的合理利用及有效保护。矿产资源实物是管理的直接对象，矿业投资者，如探矿权人、采矿权人，以及有关中介机构和职业资格人员，如矿产资源地质勘查、测量人员，是管理的相对人。总之，矿产资源储量管理贯穿从资源勘查、开发至闭坑的一整个过程。

矿产资源储量管理的内容概括来说主要包括两方面：一是管理国家矿产资源储量帐户;二是监管储量，规范矿业市场、促进市场公平公正。其中最重要的两部分是评审备案和登记统计。我国对此也极其重视。此外，关于矿山储量动态管理也是关注重点之一。

（二）矿产资源储量管理的地位

矿产资源储量管理的好坏，事关我们经济的发展进步、社会整体的建设、生态环境的文明建设，甚至关系到我们每一个人物质生活所需。另外，它也是我们国家规划国民经济、社会建设、生态环境政策的重要依据之一。从保护资源的目的来看，矿产资源储量管理是优化资源配置、落实正确的矿业权管理政策、实现矿产资源勘查、开发、管控的关键性基础工作，对于规划科学合理的矿产资源开发计划、进行矿产资源保护监督等具有重要的意义。

二、我国矿产资源储量管理存在的问题

（一）储量管理法律法规体系不完整，立法滞后

目前，关于我国矿产资源储量管理的法律法规体系尚不完整，现行的《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》以及行政法规中仅涉及很少的内容且是间接地提及到。与《矿产资源法》相配套的矿产资源储量管理行政法规尚处于缺位的状态，且《矿产资源法》中笼统地规定了矿产资源储量管理。这些零零散散规定的条文既不全面又与现实中的管理工作严重脫节，显而易见，与目前我国所需的更加系统、严密的行政管理体制、市场经济体制并不相符。

（二）资源储量把关责任机制不明确，估算缺乏监管

至今为止，虚假的矿产资源储量数据责任主体不确定仍是我国储量管理中的显著难题。评审是对储量估算数据真实性把关的唯一环节，而资源储量评审又属于委托业务，从而暴露出利益关系问题、评审独立性差、多流于形式等等。另外，只需向政府备案也弱化了对储量估算的监管责任。因此，虚假的数据信息责任应该由谁承担，是直接负责评估、审查的机构和人员，还是更靠前的那些勘查单位及其上司、业主，更有甚追究到国土资源管理部门？从当前的矿产资源储量管理制度来看并不得知。

（三）评审备案和储量登记管理中的不足

矿产资源储量评审备案和储量登记是我国开展储量管理的重要制度，两者关系密切。

评审备案的不足，一是工作定位不清晰。当前评审备案管理不仅对储量登记等掌握国家矿产资源家底需要的储量报告进行评审备案，还将上市融资、矿业权转让等市场行为依据的储量报告列入评审备案范围，承担了本应由市场主体承担的责任。二是监督管理不到位。矿业权人对提供的评审备案资料不真实、存在弄虚作假等情况，造成的后果由其自行承担，但在整个过程中涉及矿产资源储量估算、储量报告编写等关于报告质量是否真实缺少监管手段，更缺乏具有威慑性的惩罚措施处理矿业权人、报告编制单位等相关利益主体的违法行为。

登记管理的不足，一是约束机制未有效建立。2018年以前，涉及矿业权登记管理的事项，无须申请人提交储量登记书，有备案证明和评审意见即可，约束其及时办理占用登记的要求未得到落实。虽然《国土资源部关于进一步规范矿业权申请资料的通知》中对此内容明确修改，但仍未要求探矿权人在办理勘查许可证相关业务时提交储量登记书，约束其及时办理查明登记的要求也未落实。二是储量登记数据的时效性较差。据统计，2018年各省备案登记率的平均值为59%，意味着41%的储量报告在完成评审备案后未能进行储量登记。已经评审备案确认的矿产资源储量数据未能及时进行储量登记和进入储量登记库、纳入统计，也严重影响了矿产资源统计、规划等管理的准确性。

三、完善我国矿产资源储量管理的建议

（一）强化法律法规支撑，完善相关文件的衔接性

依法治国必须坚持立法先行，同样适用于完善矿产资源储量管理制度。应继续加快矿法的修改工作，并结合其修改，研究起草符合新时期国情、矿情的《矿产资源储量管理条例》，在原有矿产资源储量管理法律法规体系的基础上进一步完善。在新形势下，现行矿法在某些层面呈现出许多不适应，因此加强矿产资源储量管理在矿政管理中的作用，使其地位在法律层面更加明确，并为顺利开展相关法律制度设计和工作改革奠定良好的基础。同时需关注《矿产资源储量管理条例》起草中的一个问题，即登记统计和评审备案这两者之间的衔接问题。要尽可能详尽地予以规定，毕竟矿产资源储量管理涉及到从勘查、开采到闭坑每一阶段的全过程，增强各项工作之间的衔接性就显得尤为重要。

（二）加强监督管理，强化信用约束。

评审备案与储量登记工作要进一步整合，须建立健全矿产资源储量评审登记制度，实现在评审机构完成储量评审、管理机关完成储量登记书并核准后，才算完成评审登记，并将储量登记数据及时导入数据库。既解决了储量登记流程繁琐、执行不到位、数据时效性差的问题，也为政府实时掌握矿产资源家底情况提供了便利，更为下一步开展探明储量的矿产资源统一确权登记提供了便利条件。另外，需加强评审登记事中和事后监管。如在评审前，对出现资源储量变化大、评审专家认为可疑等情形，可以交由评审机构，由其组织专家对送交资料的相关人员进行审核与询问。在评审登记后，可以规定管理机关需定期组织专家对完成评审登记的储量报告按一定比例抽查，加强对评审工作和评审机构的监督指导。除此之外，还可以完善评审专家考核和动态调整机制，加大对弄虚作假、徇私枉法的单位及个人的惩罚力度，强化信用约束机制，对失信者以后再进入地质矿产行业进行限制和联合惩戒，进而保障储量报告数据的真实性。

（三）健全评审登记约束机制，完善法律依据

首先要强调评审登记在矿政管理中的地位和作用。“经评审登记的矿产资源储量，是矿产资源规划、管理、保护与合理利用的依据”，这一认识需要在今后的管理工作中加强;其次要明确在不具备评审登记条件下的资源储量，不能成为规划矿区面积、设立采矿许可证以及五年有效期以上采矿许可证延续的依据，同时规定矿业权人申请办理业务时，须具备储量登记书，作为申请要件之一，从而督促其积极履行评审登记义务;最后，在修订《矿产资源法》与配套规定时，现有的“矿产储量评审审批机构”等用词及规定需予以取消，也要在修订过程中明确评审登记的工作地位及要求，强化评审登记的法律依据。

（四）做好管理体制改革工作

众所周知，国家是矿产资源私权利和公权力主体，即所有权和管理权主体。根据《生态文明体制改革总体方案》关于公私权利分开原则，应对我国目前的矿业权制度和职能部门设置进行改革，使两种主体的身份能明显区分开来。

矿业权制度改革方面，矿业权的确权登记机构及其权限、登记的内容和效力需从立法层面予以明确，从而明显区别私人受让的矿业权与国家所有权这两者之间的划分。同时还应对矿产、矿产资源、矿产资源储量等不同概念作出界定，進而明确矿业权的物权内涵。在职能部门改革方面，可以适当借鉴国外的先进经验。如波兰《地质与采矿法》规定，环境保护、自然资源和森林部管制矿业市场准入;国家地质管理机构和最高采矿办公室分别管理勘探与开采的生产等。因此，提倡我国采取不同部门分管的措施，将矿产资源物权登记和处置、勘查开采准入审批、监督管理等事项交给各个部门。需要强调的是，需让专职部门履行一定的民事主体职能，主要负责资源配置和管理，方便将矿产作为私有物权实现统一登记。

结语

矿产资源是国民经济建设和社会进步不可或缺的资源动力之一，其有限性和不可再生性决定了新时代我国更要在合理利用的同时提高利用效率，避免不必要的浪费。所以，及时发现矿产资源储量管理过程中的问题并实事求是地解决问题，在保护资源的基础上掌控资源家底，保障国家资源安全，更好地服务社会。

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作者简介：白露茜（1994.11.04-），女，汉族，籍贯山西省阳城县，现就读于西北政法大学经济法学院2019级环境与资源保护法专业。硕士研究生，主要研究方向：法学。