我国矿产资源领域“走出去”现状与形势分析

王丹+董延涛

摘 要：近些年我国矿产资源领域“走出去”取得很大成果，采矿业境外直接投资增长迅速，境外矿业投资主体及地区呈现多元化的特征，但统筹协调机制不完善、政策落实不到位、时机把握不准、人才缺乏等问题仍然存在；2008年世界金融危机后，国际国内政治、经济形势发生巨大变化，矿产资源领域“走出去”面临多重机遇和挑战，仍需要从健全战略机制、综合人才培养、服务平台建设等方面进行完善。

关键词：矿产资源 “走出去” 建议

中图分类号：F206 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）10-066-03

实施“走出去”战略，利用“两种资源、两个市场”，是我国经济社会发展的基本方针。十八大报告指出，要“实行更加积极主动的开放战略，完善互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济体系，加快走出去步伐”，更加凸显了“走出去”在经济社会发展全局中的战略作用。新世纪以来，特别是“十二五”以来，我国“走出去”步伐明显加快，特别是矿产资源领域“走出去”发展迅速。

一、我国矿产资源领域“走出去”现状

近十年来，尤其是2008年金融危机以来，我国境外矿产资源勘查开发投资保持良好发展势头，投资模式日益成熟，投资主体更加多元，“走出去”开发利用境外矿产资源取得显著成效。

（一）采矿业境外直接投资增长迅速

2013年我国对外采矿业直接投资43起，金额248.08亿美元，较2005年16.75亿美元增长13.8倍。受金融危机影响，我国采矿业对外直接投资在2010年出现大幅下降后，近几年重新稳步增长，2013年投资额度大幅增加，较2012年增长83.17%。采矿业对外直接投资在我国对外直接投资行业中的地位日益重要，2013年投资流量排在租赁和商务服务业之后，位列第二位，所占比例为23%。

截至2013年，采矿业对外直接投资存量1061.7亿美元，占我国对外直接投资存量的16.1%，排在租赁和商务服务业、金融业之后，居第三位，主要分布在石油和天然气开采业、黑色金属、有色金属采矿业。从我国各地区对外直接投资行业分布看，采矿业对外直接投资存量均排在前四位，其中在非洲和大洋洲排在第一位，所占比重分别为26.4%、61.5%。

（二）2010年后我国矿业境外投资持续下降

截至2013年底，我国境外矿业投资项目共2401个，投资金额共2001.7亿美元，涉及投资主体600个，分布在80多个国家和地区。我国境外矿业投资项目数量、投资金额及项目平均投资额均在在2010年达到近年高峰后，逐年下降，2013年投资项目数量比2010年下降了65.26%；投资金额下降了93.36%；项目平均投资额下降了80.87%，降幅明显。

（三）境外矿业投资地区呈现多元化

我国境外矿业投资项目主要分布在亚洲、非洲、美洲、欧洲、大洋洲等57个国家。从投资项目数量看，亚洲、非洲和大洋洲是我国境外矿业投资的重点区域，2013年我国境外投资项目中投资在亚洲地区占41.67%；投资在非洲地区占28.79%；投资在大洋洲地区占10.61%。从投资资金流向看，2008年以前，我国境外矿产勘查、开采、加工等领域投资主要集中在亚洲、非洲、拉丁美洲等经济欠发达地区，在非洲投资占投资总额的78%，占据绝对的主力地位。2009年以后，我国境外矿业境外投资金额在北美洲和大洋洲所占比重大幅上升，2013年在北美洲的投资金额比例上升到15%左右，大洋洲的投资金额比例上升到25%以上；在非洲的投资金额比例下降到30%。目前大洋洲、非洲和亚洲已经成我国境外矿业投资的主要流向地区。

（四）境外矿业投资矿种集中

自2004年，除油气类外，主要集中在铁矿石，铜矿和黄金等贵金属矿种，不论勘查还是开采和加工，对铜矿和铁矿的投资占据了我国境外矿产资源开发投资的半壁江山。2013年中国企业境外投资主要矿种为铜、金、煤炭、铁矿等，其中铜矿投资项目数和投资金额分别占13.64%和33.62%；金矿分别占18.80%和29.55%；煤炭投分别占8.33%和15.96%；铁矿分别占12.88%和8.42%。

（五）境外矿业投资主体呈现多元化

我国矿产资源“走出去”呈现多元化投资主体共同发展的新格局。从投资企业性质分析，2013年，国有企业是矿产资源“走出去”的主体，其投资项目数量和金额分别占70.45%、45.52%。民营企业把握“走出去”机遇，发挥特色优势，逐步成为“走出去”领域新兴力量的主力军，2013年民营企业境外投资金额超过国有企业，占投资总额的54.48%。

二、矿产资源领域“走出去”问题分析

我国矿产资源领域“走出去”虽已取得一定成效，但无论从政府，还是“走出去”的企业主体，仍然存在一定问题需要解决。

（一）政府管理问题

1.缺失顶层设计。我国矿产资源领域“走出去”尚未形成一个全球视野的长远规划，缺少符合行业特点的顶层设计及相关政策措施。政府在外交、金融、税费、资金、人才培训等方面的责任和义务，无法很好履行。

2.统筹协调机制不完善。目前，国土资源部、国家发改委、商务部等部门在矿产资源领域“走出去”均承担一定的职能，财政部主要履行境外投资财务税费管理和风险勘查专项资金管理；发改委主要履行境外并购备案，国有矿业公司境外投资审批；国土资源部主要履行矿产资源境外项目备案；商务部主要履行境外项目核准、统计、年检、监管、备案等。目前虽然初步形成了部际协商机制，但缺少专门的支撑机构，作用未能有效发挥，各部门都不能全面掌握矿产资源“走出去”的基本情况。

3.政策措施落实不到位。我国矿产资源“走出去”的政策主要是部门规章，政策配套性差。美国、加拿大、日本等国都通过税收手段引导企业境外勘查开发，起到了举足轻重的作用。我国在鼓励境外矿业投资政策中，未启动任何税收政策，不能充分发挥企业境外勘查开发方面的潜力。

4.境外地质调查滞后。基础地质资料是开展矿产资源国际合作的重要基础，由于我国涉及境外地质调查工作晚，开展的境外实地合作地质调查工作少，并且很多资源潜力大的国家基础地质调查工作程度低，因此境外基础地质调查成为我国矿产资源领域“走出去”的瓶颈。

（二）企业投资问题

我国矿业企业国际化运作经验和能力欠缺，影响了境外矿产资源勘查开发的投资效果。

1.时机把握不准。我国企业走出去布局与韩国、日本相比较晚，很多项目介入时机把握不准。如上世纪80～90年代，国际三大铁矿石公司提出与我国合作开发铁矿资源，但我国未能把握时机，2005年后，铁矿石价格上涨后，我国企业开始成规模到境外开发铁矿资源，但此时成本大大提高，并且品位高，采选容易的大型铁矿项目多被西方跨国矿业公司掌握。

2.国际运营综合能力欠缺。我国对海外投资矿业的企业均缺少国际运营综合能力。民营矿业企业，有经济实力，但规模较小；地质勘查单位，专长是技术支撑，但经济总量低；大型矿业企业，具有技术管理优势；金融企业，资本量最大，但缺少技术、开采与开发的管理基础。大量的跨行业、跨矿种的企业介入境外矿业投资，在技术能力和行业经验方面存在不足，加之信息不畅，导致项目选择出现偏差，境外矿业投资存在盲目性，“十一五”期间，我国企业“走出去”成功率不足20%，其中大部分项目来自于矿业。

3.风险意识淡薄。我国从事境外矿产资源勘查开发的矿业公司，对地质风险的意识还比较淡薄，国外很多地方，特别是非洲、南美洲等地，基础性地质工作做的很少，地质勘查风险大；另一方面，地勘单位虽然对地质勘查风险认识较准，但对投资经营的风险意识不强。

4.人才欠缺。我国矿业“走出去”历史较短，众多企业普遍缺乏熟悉国外矿产资源勘查开发运作规则、具有跨国经营能力的专业人才，尤其是一些小语种国家缺乏相关语言人才。

三、矿产资源领域“走出去”形势研判

（一）国际环境

1.经济形势。2008年全球金融危机后，近年全球经济复苏态势持续分化，美、英、澳、加等国基本摆脱危机影响，欧元区和日本复苏力度疲软，拉美地区经济持续低迷，亚洲新兴经济体发展势头良好、经济增速领跑全球。总体看来，世界经济复苏步伐不平衡，内生增长动力不足，虽然部分地区经济增速有所加快，但仍然面临政策分化、地区动荡等风险。当前世界经济形势仍然面临诸多变数，特别是国际金融危机导致世界经济增长模式调整变化的过程极其复杂。全球经济发展的不明朗，一方面增加了中国矿山企业“走出去”的不确定性，但另一方面也给“走出去”带来不少的机遇。

2.矿业形势。在发达经济体缓慢复苏，新兴经济体困难重重的全球经济背景下，矿业经济面临价格下跌、成本上升、利润下滑等多重困难。一些专家认为，当前全球矿业面临五大趋势。第一大趋势是全球矿业市场即将迎来缓慢复苏期。第二大趋势是国际矿业投资多元化日益明确。第三大趋势是海外投资正在从追求规模和速度向更加追求质量和效益转变。第四大趋势是全球矿业投资的主体正在从国有企业向民营企业转变。第五大趋势是矿业投资更加注重经济性。

3.机遇。国际大宗矿产品下跌：国际金融危机以来，国际大宗矿产品价格总体呈下降趋势。国际大宗矿产品价格下跌给矿山企业并购带来历史上难得的机遇。矿业资产价格大幅度下滑，价格水平应当处于相对底部，并购的成本明显低于以往。国际矿业公司资产剥离：矿产品价格下跌，矿业公司利润下降，过去那种依靠扩张的经营模式已经难以为继。近些年大型矿业公司一直在剥离非核心资产，减少项目建设投资受全球矿业低迷的影响，国际矿业巨头纷纷缩减开支，继续优化经营结构，加快战略调整，应对行业变局。如2014年8月必和必拓公司宣布拆分成核心业务和非核心业务，目的是为了降低成本，维持经营利润。国际矿业企业不断剥离非核心资产，减少资本支出，为我国企业获取世界优质矿业资产提供了机遇。

4.挑战。投资风险加剧：目前在许多国家，对于优质矿产的竞争越来越激烈，如果想取得当地的矿业权，需要向对方提供一揽子建议，包括满足当地国家或地区的经济发展和环境保护的目标，提供当地所需要的资本等等，并且多变的政治环境也使“走出去”的风险加大。环境保护成本上升：在全球范围内，环境保护条件越来越成为投资矿产勘查开发决策的制约因素。近年来，发达国家和发展中国家都提高了矿产勘查开发的环保门槛。在全球范围内，矿业环境保护成本，呈快速上升趋势，环境保护费用在矿产品成本中占的比例也越来越大。例如老挝修改的矿业法中增加了“可持续发展”的内容和理念，2015年前暂停新的采矿项目审批。此外，利比里亚、安哥拉、越南等国也通过修改立法或补充规定特别强调了环境保护问题。盈利空间降低：随着能源、运输和劳动力成本上升和汇率的波动，开发矿山的成本持续增加，矿业企业盈利空间下降。据有关统计，在某些矿区，对水、运输和电力方面的投资达到整个矿业项目支出的82%。价格下滑、生产率下降和成本居高不下，持续挤压矿业行业的盈利空间。据统计，2013年世界大型矿业公司净利润较2011年下滑40%～80%。

（二）国内环境

1.经济形势。我国经济增速自2010年开始呈现持续放缓的趋势，2014年我国经济结构继续优化，供给结构与需求结构均出现积极变化，就业与居民收入增长较快，消费热点继续保持热度，化解产能过剩和节能减排取得积极进展。

2.政治形势。2013年9月和10月，中国国家主席习近平在出访中亚和东南亚国家期间，先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”（以下简称“一带一路”）的重大倡议，得到国际社会高度关注。“一带一路”建设推进，我国与相关国家投资领域的拓展，将为我国矿产资源领域“走出去”创造良好的投资环境。

3.机遇。我国工业化、城镇化进程加快，经济快速增长的势头将继续保持下去，资源供需矛盾会日益突出。预测表明我国多数大宗矿产资源需求强劲，国内矿产资源无法满足需求。国内经济社会发展对资源的强劲需求是国内企业“走出去”的一个重要影响因素，甚至是决定性的因素之一。中国正处于工业化的中期，预计到2020-2025年达到资源需求峰值。而一些新兴国家正处于工业化初期阶段，资源需求的高峰期将比中国滞后10至15年。这个时间差正是中国企业“走出去”开展矿产资源勘查开发的有利时期。

4.挑战。未来几年面对我国境外矿产资源勘查开发的最佳时机，我国政府和企业存在的一系列问题，包括政府缺少走出去顶层设计、统筹协调机制不完善、资源外交乏力、境外地质调查滞后；企业时机把握不准、国际运营综合能力欠缺、风险意识淡薄、国际人才缺乏等，将给我国境外矿产资源勘查开发工作带来严峻的挑战。

四、建议

（一）健全国家矿产资源领域“走出去”战略

从国家当前和长远的经济利益出发，树立全球矿产资源战略意识，精心谋划全球矿产资源战略布局，加快制定矿产资源“走出去”整体战略，建立起长效而有效的资源外交机制，为我国矿业企业“走出去”提供政治外交服务；完善政府部门合作机制，制定完善的商务、海关、税务、工商、外汇等监管部门信息共享平台，建立部门协调机制，畅通信息沟通渠道。

（二）注重综合人才培养

加强培养适应企业“走出去”需要的各类专业人才和跨学科的复合型人才，加大地质专业技术、外语和熟悉相应国家矿业法律法规、懂国际性管理、开发、经营等多方面的人才培养力度。

（三）加快服务平台建设

充分发挥现有矿业企业“走出去”的各类商协会作用，鼓励和支持开展“走出去”企业的经验交流，提供更加有针对性的专业培训，协调矿业企业间相互协作、互补多赢；积极开展民间经济外交，加强与国外各类经济组织的合作，减少矿业企业跨国经营阻力。

参考文献：

[1] 2013年中国对外投资合作情况总结.中商情报网，http：//www.askci.com

[2] 宋国明.矿产领域走出去面临新的机遇和挑战.国土资源情报，2013（7）

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[4] 矿产资源勘查开发“走出去”的路径.中国国土资源报，2008.3.7

[5] 唐金荣，周平，施俊法，杨宗.2014年全球矿业形势与2015年展望.中国矿业报

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[7] 闫卫东，孙春强，崔荣国，郭娟.2015年全球矿业展望.国土资源部信息中心

[8] 2014年全球矿业投资环境及形势分析.中国行业咨询网

[9] 2013年中国企业境外固体矿产投资情况及分析.中国矿业联合会

[10] 2012年中国企业境外固体矿产投资形势分析.中国矿业联合会

[11] 2013年度中国对外直接投资统计公报.中华人民共和国商务部，中华人民共和国国家统计局，国家外汇管理局

（作者单位：中国国土资源经济研究院 北京 101149）

（责编：贾伟）