国家治理现化视阈下的法治思维论

齐恩平

摘要：法治化是国家治理现代化最主要的衡量标准。当前，法治已成为治国理政的基本方式，因此有必要有意识地进行法治思维的培育和养成。法治思维是运用法治分析问题、运用合法性与正当性来看待和解决问题的，以法律社会规则为基准的逻辑化的、理性的思维方式。法治思维是“良法”思维、“合法”思维、“合理”思维，可以通过培植现代法治信仰、坚持宪法和法律至上的理念、深化法治思维的文化建构、完备法律规范体系四个方面培育和养成法治思维。

关键词：法治思维;国家治理现代化;法治现代化;良法善治

中图分类号：D920.0     文献标识码：A     文章编号：1003-1502（2020）05-0032-09

法治已成为治国理政的基本方式，有意识地培育、养成“法治思维”是极其必要的。法治思维的形成有助于用权者坚守宪法法律底线，使人治思维和行政命令在执政用权这一环节得到遏制;法治思维的养成有助于人们理性地表达利益诉求，并运用合法合理的渠道化解社会矛盾，从源头上减少矛盾纠纷;法治思维的养成亦有利于法律权威得到人们发自内心真诚的拥护和信仰。当然，从现实层面来看，法治思维的形成具有一定的復杂性与隐含性，其有效推进存在一定难度。因而，有必要在厘清法治思维内涵与价值功能的基础上，探寻法治思维培育和养成的进路。

一、法治思维的内涵

（一）法治思维的界定

亚里士多德曾对“法治”一词作出经典释义，即“法治应当包含两种重要意义：已成立的法律需获得普遍的服从，而大家所服从的法律本身又应该是制定良好的法律”[1]，将亚里士多德对于“法治”的解释进行归纳，即为“良法之治”。“法治”中的“法”是良法，是保护公民政治权利、民主权利，并体现民意、聚集民智的“民主之法”;是匡扶正义、惩恶扬善的“应然之法”;也是具有普遍约束力、反对特权的“平等之法”。良法要求社会主体遵守的法律在内容、形式、制定主体、程序等方面都尊重和保护民主与人权，简言之，就是法律需要符合公平正义才能够有效地维护阶级统治[2]。“法治”中的“治”则代表着普遍服从，只有“法治”中的“法”兼备上述所有特征要素，才使得亚里士多德所提及的普遍服从具有实现的可能性。

在我国古代社会，“法治”并不具备“匡社稷抚百姓”的意义，也未曾包含过自由、平等、公正等价值，其仅仅是维护封建统治的工具，其根本目的是维护封建宗法等级制度，巩固儒家思想的主导地位，以保障自给自足经济的发展。在现代，“法治”则要求“法律至上”，所有人都要遵守法律，违反法律就会受到相应的制裁，法治已逐渐成为治国原则和理政方式。因而，“法治”可以认为是一种治国的方略，是在不同历史时期，根据不同社会现象作出相应调整的社会规范。

对于“法治思维”，学界存在诸多不同认识：“实质法治说”重视宪法的至高无上地位，赞成“有限政府”，认为应合理控制政府权力，不给执政党特权，并在尊重和保护人权的基础上解决纠纷。持此观点的学者还认为，法治的实践是由具体的法律产生以后才能得出的，因此需要先制定具体的规则，从而监督具体法治的实施;“形式法治说”侧重于“根据法律”的法治思维观，注重在微观层面考察法治所带来的现实结果，这种思维观认为无论是法律解释还是法律推理和论证都需要有法律的根据，认可法治对于法律条文的依赖;“根据法律思维规则说”则认为司法领域才是运用法治思维的主要方向，只有在准确掌握“法律思维”的基础上，才能对“法治思维”一词进行定义[3]，即法治思维与法律思维在本质上是一致的，在理解法治思维时要结合法律方法论才能做到不与法治理念相悖;“在法治理念指导下根据法律说”则主张实质法治，但也综合了形式法治的一些观点[4]，所涵盖的内容较为庞杂。

结合上述不同观点，对法治思维形成如下见解：按照法律的逻辑来观察问题、运用法治分析问题、运用合法性与正当性来解决问题的一种以法律社会规则为基准的逻辑化的、理性的思维方式[5]，是将具体的法律条文、法律知识常识、法治的理念付诸于实践的过程性思维，属于心理认知方式，是精神文化范畴的内容。而且，社会主体所尊崇的法律须经过社会普遍认可。社会主体，包含国家的统治者、法律职业从业人员在内的所有公民和组织。法治思维要求社会主体在面对各种问题时，能运用法律等社会规范来指引行为，用权者能尊法守法，在进行决策时能够进行合法化分析;司法领域能够针对具体案件进行依法判决，遇到情与理相冲突时能够结合实际情形并运用法律解释等方法剖析、审理案件;公民在日常生活中能够按照法律法规的规定适当行使权利、履行义务等。

（二）法治思维的特性

法治思维作为一种思维方式，具有抽象性、能动性、实践性等意识所普遍具有的共性，同时也表现出一些与“法”相关的特性。

1.法治思维是“良法”思维

良法与善治体现了法治思维的本质内涵。这里的良法，是立足国情，能够表达民众的根本利益，体现社会公平正义，遵循社会发展规律和法定程序的法律体系[6]，是法治的基础和前提。有良法才可能达致真正的善治。“善治”这一词汇最早在老子的《道德经》中出现：“居善地，心善渊，与善仁，言善信，正善治，事善能，动善时。” [7]这里的“正善治”即为政善治。善治即良好的治理，其目标是使人民生活幸福、社会和谐稳定。当国家得以善治时，公民的人身和财产安全就能得到充分保障，法律权威也会得到人民的普遍尊重。良法与善治相辅相成。良法侧重静态的治理制度体系建设，强调国家治理时依照的法律规范应凸显正义、公平、民主、自由、人权等价值理念;善治更侧重一种动态的治理过程，要求把制定得较为完善的法律恰当地付诸实施。恰如王利明教授所言，“良法是善治的前提，良法应当反映民众的意志和利益，反映公平、正义等价值追求，符合社会发展规律，同时，应当反映国情、社情、民情，具备科学、合理的体系;善治是法治的目标，善治包括民主治理、依法治理、贤能治理、社会共治”[8]。由此，良法与善治作为法治思维的重要特征，二者相结合是法治国家的基本实现方式。

2.法治思维是“合法”思维

法治思维体现了对法治精神的遵循，其与人治思维、道德思维等思维方式最明显的区分标准在于是否将合法性作为首要判断要素，这里的合法性包括形式合法以及实质合法。

如姜明安教授所言：“法治思维是指公权力执掌者依其法治理念，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到和所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动”[9]。也就是说，与前文所提及的“形式法治说”相一致，法治思维强调以法律的方式去治理国家，这是法治思维在形式上所具有的合法性。法治思维亦追求实质合法，具体内容包括对公民权利的实质性保护，对个人尊严和社会正义的维护，对法的精神的追求等。

实质合法和形式合法是相互联系的，二者不可偏废。实质合法要通过形式合法的践行才能得以体现和保障;形式合法在实践中也必须受到实质合法的制约，不能偏离道德和正义的最终目标。

3.法治思维是“理性”思维

法治思维是以客观现实为基础来分析事实和证据，推崇逻辑理性的一种规则思维，其符合客观理性。这也决定了在法治思维的运用过程中应排除感性因素，需要“以事实为依据，以法律为准绳”，从实际情况出发，重视规则与法律、讲究证据和诚信、重视形式也重视程序，将理性客观应用于法律程序的各个环节。法治思维的合乎“理性”包括程序正义以及实质正义。

作为法治思维的客观要求，程序正义是法治实践的基本底线，没有程序正义，实质正义也难以得到保障。作为情感动物，人类常常很难做到完全理性。同时，受制于认知能力，其对于相同事物的认识水平和接受程度也会有所不同。也正因为人们持有的观点不同、立场不同、代表的利益不同，针对同一个司法或行政行为，当事人所表现出的态度也千差万别。因此，在司法审判和行政事务中，只有当所有步骤和流程都按照既定的程序执行，才能让当事人更好地参与其中，做出的裁决才能让利益相关人信服，从而更好地维护法律权威。

一般来说，实质正义是以实现社会公平和社会有效治理为根本目的和遵循。运用法治思维的最终目标也是要实现社会公平正义，达成社会的有效治理，强调对于利益的公正分配。在利益发生冲突时，法治思维方式能帮助人们运用恰当的处理方法，最终使得当事人双方在利益上得到充分保障，在最大程度上实现公平公正，进而推动社会的有效治理。

（三）运用法治思维进行治理应遵循的原则

法治化是国家治理现代化的题中应有之义，也是其核心要义，运用法治思维进行治理需要遵循以下基本原则。

1.“宪法法律至上”原则

宪法法律至上，亦即在我国的法治体系中，宪法和法律的地位是最高的，最具权威性。从社会调整的方式和手段来看，宪法具有不可逾越性，而且具有排他性。也就是说，社会中的其他任何调整手段不得与之相冲突，且所有社会成员都必须遵守[10]。在社会主义法治国家，执政党和人民政府代表人民进行社会治理，任何治理活动都不得超越宪法和法律的规定。行政机关在日常社会管理中须做到依法行政，严格遵照“法律保留”“法律優越”的基本要求，即行政机关实施任何行政行为皆必须有法律授权，否则其行为就可能自始无效。

2.“以人民为中心”原则

“以人民为中心”，意味着法治是约束与规范公权力，而保护公民合法权益。从人本法治观出发，权力就是用来尊重和保障权利的。治理者在思考、分析问题，尤其是在做出涉及公众利益的重大决策时，必须尊重人民群众的基本权利，体现法律的人文情怀，以保障人民根本利益为宗旨。因此，要求重大行政决策必须把公众参与、集体论证决定、风险评估等要素确定为法定环节。同时，“以人民为中心”还意味着要全面维护社会公平正义，这也是社会主义法治的根本出发点和落脚点。

3.“正当程序”原则

法治思维下注重程序，最大限度发挥程序的功能。法意义上的程序，即公权力机关作出公务行为时所应当遵循的步骤、方式、时空等要素构成的一个连续过程[11]。具有正当性的程序不仅可以限制公权力的滥用，而且可以减少行为本身的对抗性，消解所产生的部分争议。具有正当性的程序应兼顾两个方面。一是在操作层面，着重体现在社会治理过程中的技术性、工具性特征;二是在权力制约层面，着力保障公民在公权力运行过程中应享有的权利。为此，在社会治理的程序设计中，除了应设定必要的管理步骤之外，还应广泛吸纳公众参与、信息公开透明等正当性元素。

二、法治思维在国家治理中的优势与价值

（一）法治思维在国家治理中的优势

1.法治思维与人治思维

法治思维以是否遵循法律作为一项行为是否合法的衡量基准，主张通过法律的强制力来实现公平正义。人治思维更多强调的则是个人意识，指依靠伟人权威来治理国家，被管理者以管理者的管理思想作为行为标准来进行日常活动。在人治思维框架下，不论是管理者还是被管理者，都依赖道德等非强制性规则来达到自我约束的效果。法治思维与人治思维除了在核心观点上有本质区别外，在主体、方式等方面也存在明显差异。

从治国理政的主体上看，人治思维下治国理政主要靠个人意志，尤其是依赖领袖自身的魅力和权威。当领袖个人的意志和主张与社会规则出现不一致或不协调时，人治思维倾向于“个人意志”，导致其思想和主张凌驾于法律之上。如此一来，会导致权力过分集中，治理就有可能偏离理性的轨道。法治思维则强调法律高于个人意志，认为治国理政主要依靠成熟的法律规范体系，以及程序化的决策过程，以明晰的制度和规则来代替个人意志进行社会治理。

从治国理政的依据上看，在人治思维下，即便运用规则和法律，也只是将其作为阶级统治的重要工具，而非出自内心的遵从和信仰。而法治思维则强调法律是开展社会治理的重要依据，所有人包括权力执掌者都应在法律规范的框架内活动，法是其行为的基本遵循。

从治国理政的实践结果来看，人治思维往往导致个人崇拜，权大于法、愚忠盲从普遍存在;而法治思维则导向民主，提高公众的参与度。人治思维过于依赖权力的支配力，而法治思维则提供了一种规范化的治理范式，重视运用制度和规则化解冲突。由于人治思维缺乏稳定性，因此更容易在短期内起到效果，而法治思维则着眼于长远目标，以实现长效的有效治理。

（三）深化法治思维的文化建构

法治思维并不是简单纯粹的近现代概念，而应有着悠久的历史传承。尽管中国古代社会是一个皇权统治社会，但在历史长河中，也不乏出现过关于法治的论述，比如在春秋时期，法家代表人物管仲就提到“以法治国”的观点。历代主流思想中也有一些对我国当前的法治建设具有一定积极意义的论述，这些可以看作是传统意义上的法治观念。历史的发展具有延续性，法治也是如此，脱离传统和历史谈法治思维的培育，就像无源之水，无法拥有稳定的根基，应汲取传统思想中的法治精华，逐步构建中国特色社会主义的法治文化和法治氛围。

法治思维的培育和养成还需要有发展的眼光，既要承接优秀的传统思维，与传统文化进行关联融通;还要有一定的创新，在全面依法治国的进程中对人们的思维观念进行调整，将其转变成为在社会发展中能够起到积极作用的良性思维。在培育过程中，另一方面应当立足于文化传统，做好批判继承;一方面要形成对中国特色社会主义法治的信仰[14]，结合现实全面深化改革，推动法治文化的良性发展。

（四）完备法律规范体系

完备的法律规范体系是养成法治思维的重要依据和保障。法律规范体系不仅包含国家的宪法和法律体系，也包含党纪党规。国家治理的现代化，一方面需要社会治理者遵照宪法和法律进行治国理政，另一方面要求执政党的党内法规不超越宪法和法律的规定。由此，首先要形成有机的法律规范体系。从国家治理体系和治理能力现代化的要求來看，仅具备相当数量的法律文本是不够的。法律规范体系应当是一个有机的整体，要求门类齐全、结构严密，且内在协调统一。目前，我国法律规范众多，层次多元，仍然存在部门法有关规定之间相互矛盾、上位法与下位法相互冲突的情况，需要协调一致，使之成为依法执政的法治依据。同时，要及时、规范开展对相应的配套党内法规进行制定和修改工作，使主干性党内法规均有较为完备的实施办法和细则，以保障党内法规不僭越宪法、法律的相关规定。

结   语

依法治国是治理国家的基本方略。而中国特色社会主义法治体系实际就是中国特色社会主义制度的法律外在表现，也是国家治理体系的重要组成部分。国家治理现代化的发展历程，就是不断彰显法律要素影响力和功能的过程。那么，如果说一个国家的法治体系是依法治理的重要支撑和依据，法治思维则是运用法治体系进行治理的逻辑和意识。

与社会主义法治体系不同，法治思维的形成和实现将是一个漫长的过程，需要信仰的培植、文化的熏陶和制度的保证，缺一不可。法治思维的培育和养成是一个动态的过程，既涉及国家制度层面的改革，又涉及法治信仰和法治文化的扎根，需要全社会形成合力。因此，法治思维的培育应在深化法治思维的文化建构的基础上，逐步摆脱原有思维的束缚，传播对国家行使权力、规范思维模式有积极作用的价值理念。坚持宪法和法律至上的原则，从制度上加以落实宪法和法律的规定，夯实宪法地位，真正做到依宪治理、依法治理。在法律规范方面，进一步完善法治体系，使其成为一整套层次清晰、协调一致的系统化规范，进而保障国家治理能力的提升。

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责任编辑：翟   祎