“一带一路”国际投资协同治理体制研究

蔡冬青 季沛瑶

摘要：“一带一路”下的国际投资主体多元，要协调多元主体的利益，建立国际投资协同治理体制就成为必然选择。作为“一带一路”倡议的提出者以及主导者，中国有责任和义务成为“一带一路”国际投资协同治理体制的顶层设计者，并引导和吸引广大发展中国家积极加入“带路”投资治理，同时对发达国家参与全球投资治理持开放包容的态度。“一带一路”国际投资协同治理体制应当与开放包容的倡议基本原则一致，充分考虑跨国政策网络的影响，谨慎面对发达国家逆全球化政策的影响，积极主动融入国际投资体制的变革中去。为此，“一带一路”国际投资协同治理体制的构建需要中国作为顶层设计者进行整体协调，进一步建设并且设立一批超主权的国际组织，保持与世界主要经济组织的密切联系，并建立一个全新的独立于政府组织之外的投资争议解决机构。

关键词：“一带一路”;国际投资治理;协同治理

中图分类号：F114    文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2020）09-0022-04

Research on “Belt And Road”International Investment Cooperative Governance System

Cai Dongqing; Ji Peiyao

（School of Economics， Nanjing University of Posts and Telecommunications 210046）

Abstract： “One Belt And One Road” under the international investment subject diversification， to coordinate the interests of the multi-subject， the establishment of international investment collaborative governance system is an inevitable choice.As “area” initiative participant and elites， China has the responsibility and obligation to become“area” at the top of international investment cooperation governance system designers， and guide and attract the vast developing countries actively join the “lead” investment management， and investment in developed countries in the global governance open inclusive attitude.The “One Belt And One Road” international investment collaborative governance system should be consistent with the basic principles of open and inclusive initiatives， take full account of the impact of transnational policy networks， prudently face the impact of anti-globalization policies of developed countries， and actively integrate into the reform of international investment system.To this end，“One Belt And One Road” international investment the construction of a collaborative management system needs China as a top designer for the overall coordination， further construction and set up a group of super-sovereign international organization， keep in close contact with the world's major economic organizations， and establish a new independent organizations outside of government investment dispute settlement body.

Key words： “One Belt And One Road”;International investment governance;Collaborative governance

一、引言

习近平总书记提出“一带一路”倡议已经过去六个年头，这期间“一带一路”倡议逐渐从理念转化为行动，从愿景转变为现实，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》标志着“一带一路”倡议已经进入全面实施阶段。而“一带一路”倡议的全面实施面临着一个无法回避的现实——国际投资体制的改革。早在2015年联合国贸发会议组织《世界投资报告》即将“改革国际投资体制”作为年度报告主题，指出当前国际投资领域缺少一套统一的国际规则，而近几年国际投资协定的密集重签为国际投资体制的改革提供了良好机遇。而与国际投资体制剧烈变革相伴随的是“一带一路”沿线国际投资的稳步增长，根据《中国对外投资发展报告》的统计，截至2019年我国企业在“一带一路”沿线对56个国家非金融类直接投资超过万亿美元，根据德勤中国发布的《一帶一路国家投资指数报告》，“一带一路”倡议实施以来沿线国家的投资吸引力整体上涨，这将促进“一带一路”沿线的国际投资进一步扩张。然而投资规模的扩张伴随着总体投资风险的提高，而世界投资体制变革之际，并未形成统一协调的全球新一代投资体制，“一带一路”倡议需要弥补国际投资治理体制的这一空缺。“一带一路”倡议下的国际投资主体包括来自发展中国家和发达国家的公共部门、私人部门以及非盈利部门，具有多元化的特征，而投资主体的多元决定了治理主体的多元，同时，“一带一路”国际投资治理也无可避免地受到跨国政策网络的影响，这就决定了传统投资治理中以国际组织为单一主体的治理体制难以胜任，本文将引入的协同治理体制下的治理主体包括公共部门、私人部门以及非盈利部门，可以建立多部门共同参与的、以共识为导向的、以商议为主要手段的国际投资治理安排，投资治理的多元主体地位平等，各主体具有做出集体决策的实质权力。本文将协同治理理论引入“一带一路”国际投资治理的复杂实践中，尝试设计并实施一套可持续的多主体协同治理体制，旨在防范国际投资体制的变革对 “一带一路”倡议的实施带来的风险，充分把握全球产业政策变革带来的机遇，使得“一带一路”伟大构想融入并引领新一代国际投资体制。

二、“一带一路”国际投资的多元治理主体需要协同治理体制

当前全球治理体系中，贸易与金融均已形成全球性的协调组织，贸易领域的世界贸易组织、金融领域的世界货币基金组织均在各自领域承担着全球治理的协调作用，但并未形成协调全球投资尤其是跨国投资活动的投资协调组织，甚至当前还缺乏一个典型的全球投资协议，导致这一现状的原因在于当前世界范围跨国投资主体多元，而投资治理的主体也是多元的，多元化的治理主体亟需协同治理体制的协调。

（一）中国是一带一路国际投资治理的主导者

中国已经承诺作为全球发展的主要贡献者，必然要为全球发展注入新动力，“一带一路”是中国体现大国责任担当和推动解决全球发展问题的重要载体。中国在全球治理体系和国际秩序变革中提出的共商共建共享的基本原则也体现了中国的全球责任担当，也更加符合世界最大多数国家和人民的利益诉求。同时，中国在“带路”沿线的投资地位也决定了我国的主导地位。“一带一路”倡议实施以来，中国对沿线国家的直接投资平稳增长。根据《世界投资报告》的统计，2013-2018年，中国企业对“带路”沿线国家直接投资超过900亿美元，在沿线国家完成对外承包工程营业额超过4 000亿美元。2018年，中国企业对沿线国家实现非金融类直接投资156亿美元，同比增长8.9%，占同期总额的13.0%;沿线国家对外承包工程完成营业额893亿美元，占同期总额的53.0%。同时，国际上对中国在国际治理中承担更多责任的呼声也在增强，“中国责任论”已经替代“中国威胁论”成为中国当前国际地位的主要认定。

（二）带路沿线发展中国家需要深度参与国际投资治理

第二次世界大战结束以来，以美国为首的西方发达国家一直主导着国际经济秩序，并对主要国际经济组织起着主导作用。发展中国家需要建立国际政治经济新秩序的呼声无法得到有效的回应，全球治理资源的配置权和国际组织的话语权长期被西方发达国家掌控。2008年国际金融危机的爆发宣告了新自由主义发展模式的彻底失败，全球治理需要重新变革，将广大发展中国家纳入治理主体的“一带一路”倡议的提出正当其时。而事实上，将广大发展中国家纳入国际投资治理主体并非中国的一厢情愿，也符合广大发展中国家的发展需要，“一带一路”基本宗旨是帮助发展中国家获得额外资源、发展经验和技术进步。中国最近三十年的成功经验足以证明广大发展中国家通过参与全球分工，最大限度地发挥各自的增长潜力，分享全球化的成果，才可以保证自身的长足发展。“一带一路”正是发展中国家参与到中国主导的国际投资新秩序的历史机遇。

（三）发达国家将由主导者转变为参与者

2019年3月，意大利成为第一个与中国签署“一带一路”合作备忘录的G7成员国，也是第一个加入“一带一路”的发达国家，随后德国、法国、英国、新西兰等发达经济体也纷纷表示出对“一带一路”倡议的浓厚兴趣。发达国家对作为发展中国家中国提出的战略倡议作出积极回应，一是因为2008年全球金融危机后，以美国为主的主要世界主要经济体积极推行逆全球化措施，这显然不符合大多数发达经济体的利益诉求，而“一带一路”倡议是对逆全球化的有效抑制;二是因为发达国家自身大多深陷债务危机的泥淖，缺少投入全球治理所需的强大资金，难以对全球治理所需的软硬件基础设施作出有效的回应，只有依靠中国在“一带一路”中的大规模投入才能有效改善这些发达国家既有的国际投资项目。可见当前除美国外，世界主要经济体均有着强烈的全球治理需求，但缺乏全球治理的担当，发达国家尤其如此，而積极参与到中国提出的“一带一路”是最优选择。

（四）新建跨国金融机构是国际投资治理主体的有效补充

在“一带一路”倡议实施过程中，中国主导或参与组建了多个新的多边金融机构，包括亚洲基础设施投资银行（AIIB）、丝路基金、金砖银行等，这些跨国金融机构成为调集国际资金并参与国际投资治理的有效主体。其中亚投行已经稳定地融合了大部分成员国的资金，亚投行的成员国同时包括绝大部分欧盟成员，也包括除了美国和日本外的几乎全部发达国家。而实际上日本针对“一带一路”的态度已经发生了积极的转变，2019年5月的“一带一路”国际合作高峰论坛日本自民党干事长二阶俊博就曾率团出席。可见“一带一路”国际机构不仅是全面协调各成员国的重要平台，也是传递“一带一路”先进的投资理念、吸引世界各国积极参与其中的重要平台。亚投行等新建国际金融机构与既有国际经济组织的典型区别在于，其更加关注发展中国家的经济发展模式，期望全面解决后发国家在发展中遇到的实际问题，通过基础设施投资促进经济可持续发展、实现共同繁荣。

三、跨国政策网络与“一带一路”国际投资治理的互相影响

“一带一路”倡议与所有传统国际政治经济合作框架的本质区别在于，该倡议不是以条约或协议为基础的，它被定义为一个开放而灵活的框架，习近平总书记提出该倡议之初就指出“一带一路”倡议应该是一个开放包容的地区合作平台，需要充分考虑到各方的立场、利益和便利度。这样一个开放灵活的合作平台自然需要综合考虑跨国政策网络中的各国和各地区的复杂政策体系。

（一）中国的开放政策决定了“一带一路”倡议的互惠包容机制

2019年3月15日，《中华人民共和国外商投资法》的出台，标志着中国的对外开放由要素开放向制度开放全面转变，也标志着中国作为负责任大国，在国际投资的全球治理中积极主动的承担着更多责任。随后，中国配合“外资法”推动出台《营商环境条例》，建立健全外商投资信息报告等制度，这些都是中国努力打造法制化开放环境的政策措施。其次，中国也在着力推出稳外资政策措施。2019年国务院公布了《关于进一步做好利用外资工作的意见》，用以对外资在中国的稳定发展提供政策保护。与此同时，中国也在坚持引进来和走出去并重的对外开放原则，在“一带一路”倡议的总体指引下，中国对外投资由单一的数量扩张向质量提升转变，中国对外投资发展趋于理性，中国企业对参与国际竞争的方式更加平稳、健康和有序。中国高质量利用外资和对外投资政策体系，保障了中国高质量的对外开放，而高质量的对外开放保证了中国所主导的“一带一路”国际投资治理体制的包容和互惠。

（二）发展中国家的外资政策更加适应“一带一路”的治理理念

2008年全球金融危机以及欧洲债务危机以来，世界主要发展中国家和发达国家的外资政策发生了逆转，广大发展中国家由对外资的限制转变为将投资便利化作为发展本国产业的战略措施之一。根据《世界投资报告2018》的统计，发展中国家的投资促进措施已经成为本国产业政策的主要内容之一，而其中的措施之一就是在特定行业放松了对外国投资的准入限制，主要包括运输、能源和制造等相关产业，而这其中亚洲的发展中国家更加活跃。同时，许多国家以简化行政手续、提供激励措施和设立新的经济特区来鼓励外资进入本国，总体而言，投资便利化已经成为发展中国家对海外投资和吸引外资的主要态度。这显然更加符合“一带一路”国际投资治理的大趋势。

（三）发达国家的新一代产业政策将是“一带一路”投资治理的挑战

随着全球产业分工的深化，发达国家面临着不断上升的去工业化和制造业空心化，同时，以中国为代表的新兴市场国家加入到高技术产业等高端制造业的竞争中，全球在高端制造业的产业竞争不断加剧，近年来发达国家为了应对这种剧烈变化，纷纷加大了产业政策的力度。根据联合国贸发会议组织的统计，发达国家在2015年以来制定执行的与产业政策相关的投资政策占到现有投资政策的80%以上，大部分都是与制造业，或与制造业相关的服务业政策有关，这是全球新一代产业政策。与之相关联的投资政策表现为：激励措施和业绩要求、外资审查审批等措施、投资便利化和投资促进措施。这些投资措施除第三条外，均与“一带一路”的基本原则相左，并不是与中国所提倡的共享、共治的治理理念一致。然而正如本文第一部分所分析，除美国作为坚定的逆全球化者之外，大部分发达国家仍然对全球治理有着内在的需求，因此，“一带一路”投资治理应当积极寻求他们的参与。

（四）国际投资体制变革是“一带一路”国际投资协同治理的机遇

根据联合国贸发会议组织的统计，当前全球投资领域缺乏一个普遍有效的国际规则，当前的国际投资规则有3 240多个双边、多边协议，而这些协定彼此的一致性和连续性较为匮乏，甚至这些协定到目前为止只能覆盖全球三分之二的投资总额，全球范围有近三分之一的国际投资不受任何国际规则的限制，同时又有很多国际投资被动接受超过两个投资协定的约束，这样的国际投资体制亟需变革。而当前世界主要发达经济体均受制于自身经济发展困境，无暇顾及全球治理体制的构建，甚至美国从全球治理体制的逐步退出，其他发达国家在全球治理中也逐步缺位，为“一带一路”引领全球新一代投资治理机制提供了良好机遇。而相对于以零散的双边、多边投资协定为主要形式的国际投资体制，以共商、共建、共享为基本原则的“一带一路”协同治理体制显然更加符合当前全球主要国家恢复投资信心、改善投资治理的实际需要。

四、“一带一路”国际投资协同治理机制的构建

协同治理理论是当今公共治理领域中去官僚化、分权化和服务外包化的整体趋势中逐渐形成的，该理论认为公共事务不仅仅是政府机构的职责，将政府机构与私人机构、非盈利组织放在同一框架中，成为公共治理的伙伴，形成治理网络（Gray）。在这个网络中，各组织为着共同的目标交互影响、协同配合，共担责任和风险（Himmelman）。同时，这一网络中的各组织通过持续沟通形成跨组织关系，主导者不是通过公权力对弱势组织进行控制（Gray）。本文认为这种治理体制与“一带一路”倡议的治理理念高度契合。在“一带一路”国际投资治理中构建协同治理体制符合“一带一路”倡议的治理理念，也符合各治理主体的共同诉求，是一种前所未有的治理模式，构建并实施一套有效而可持续的协同治理模式，可以极大地促进“一带一路”投资治理的最终成功。具体而言，为了构建“一带一路”国际投资协同治理体制，需要采取以下策略：

（一）中国需要主动承担协同治理体制的组织者和顶层设计者

在协同治理体制中，并没有一个组织可以利用强权力去凌驾于其他组织之上，但这并不代表在跨组织系统中不需要一个主导者。任何协同治理体制的设立，第一步就是选定这个体制的组织者和顶层设计者。根据前文的分析可以发现，中国应当成为“一带一路”国际投资治理的主导者。而作为治理体制的顶层设计者，中国需要首先设立一个中央机构来协调中国与“一带一路”治理体制的相关决策，中国新近成立的国际发展合作署得到了国际货币基金组织总裁克里斯蒂娜·拉加德的认可，这一组织可以提高中国与“一带一路”相关决策的透明度、清晰度和可预测性，成为协调中国政府、其他国家政府、投资企业以及其他国际组织的有效中介。同时，作为顶层设计者，中国有责任和义务将“一带一路”的合作理念宣传和贯彻到位，充分借助“一带一路”国际合作高峰论坛、中巴经济走廊等正式、非正式的平台，积极促进“一带一路”投资的便利化和透明化。

（二）超主权的国际组织设立迫不及待

作为一个开放、包容的合作平台，“一带一路”并不是以正式国际合作协议为主要合作形式，倡议本身也不是一个实体组织，但是在倡议的投资合作中切需要设立与投资相关的实体组织。亚洲基础设施投资银行（亚投行）是与“一带一路”国际投资关系最为密切的实体，与现有主要国际经济组织的典型区别在于，亚投行中发展中国家占有大部分股份，在其中的话语权占主导。而亚投行是“一带一路”国际投资领域的投融资平台，倡议下的国际投资争议尚缺乏一个普遍接受的仲裁机构，根据国际惯例，这项工作可以通过新建或改革现有私人实体仲裁机构实现。最近成立的中国国际商事法院可以成为“一带一路”国际投资领域商事仲裁的补充。而“带路”沿线的其他商事仲裁组织也应该成为领域内投资争议解决的核心机构，我们所要做的是建立起不同仲裁机构所需要共同遵循的投资规则。

（三）与非国家实体的紧密接触必不可少

“一带一路”国际投资协同治理体制的构建是要“融入”而非替代全球投资治理机制，因此该机制的建立需要与世界主要投资治理机构保持密切接触，保证在机制的建立和运转中与全球投资治理机制的基本原则相一致。最近设立在北京的“中国—国际货币基金组织能力发展中心”就是一个极为有益的尝试，该中心的设立可以保证“一带一路”投资机制与国际货币基金组织在组织能力建设中的合作，并且有效保证“带路”投资机制的国际合法性。与之相适应的，“一带一路”国际投资治理是一个跨区域、跨部门以及多产业的合作机制，该机制需要与国际货币基金组织之外的众多非国家实体保持密切联系，并且在条件许可的条件下建立常设机构，比如与国际能源组织合作设立“国际能源宪章—中国电力委员会联合研究中心”“一带一路”国际科学组织联盟、“一带一路”新闻合作联盟、“海上絲绸之路”港口合作联盟等。

（四）亟需设立投资争议仲裁机构

当前“一带一路”倡议下的国际投资争端解决并没有独立的争端解决机制，当前倡议下的双边、多边投资协议主要选择的仍然是ICSID（解决投资争端国际中心），该中心长期以来为全球投资争议解决做出了卓越贡献，但其在争端解决中过分保护投资者利益以及争端解决的不透明性长期被国际社会诟病，且该中心并未设置在“一带一路”沿线中，也就是说“一带一路”倡议下的投资争端长期以来均需要在沿线之外得以解决，这显然不符合“一带一路”国际投资治理的实际需要。因此，“一带一路”国际投资协同治理体制需要设立独立的投资仲裁机构，需要“带路”成员国家签订“‘一带一路国际投资争端解决机构公约”，并且在“公约”的指导下建立非政府的投资争议仲裁机构，训练和雇佣私人个体作为仲裁员。

参考文献：

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[责任编辑：金永红]