土地财政、地方政府行为与企业全要素生产率

内容提要：作为中国的一种特殊财政现象，土地财政影响微观经济主体的生产行为及其效率。本文以2007—2017年我国上市企业为分析对象，通过纳入地方政府意志探究土地财政对微观企业全要素生产率影响的差异特征。研究发现，地方土地财政强度越大对企业全要素生产率产生的抑制作用越明显，而不同属性的企业在面对土地财政的影响时存在差异化的表现;从宏观影响机制来看，土地财政强度越大越会抑制区域层面的技术交流，并驱动地方对基础设施进行建设投资，对企业全要素生产率形成抑制作用;从微观影响机制来看，土地财政强度越大越会驱使企业强化金融杠杆以获取更多金融资源，这样的后果之一就是企业的财务稳定性下降，并对企业的研发投入造成挤出，不利于全要素生产率的提升。此外，地方政府的考核制度会影响“土地财政—企业全要素生产率”范式，“为增长而竞争”的制度激励强化了土地财政的负向抑制作用，“为创新而竞争”的制度激励则能够在一定程度上中和土地财政的不利影响。

关键词：土地财政;企业全要素生产率;地方政府行为;传导机制

中图分类号：F062.9 文献标识码：A 文章编号：1001-148X（2020）02-0044-08

收稿日期：2019-09-09

作者简介：马震（1976-），女，河北保定人，西安财经大学商学院副教授，陕西师范大学工商管理流动站博士后，研究方向：发展经济学、区域旅游经济。

基金项目：陕西省教育厅重点课题，项目编号：19JZ033;陕西省社会科学基金项目，项目编号：2017D036。

根据我国财政部公布的数据，2018年全国土地出让收入高达65096亿元，约为同期地方一般公共预算的66.48%。土地财政收入属于预算外收入，作为地方财政实力短绌下的一种制度安排，地方政府对土地财政存在极大的依赖，对于提升地区经济总量有着极大的内生性需求。巨额的土地财政收入毋庸置疑为地方经济发展提供了资金来源，不仅土地财政收益主要归地方所有，而且土地开发节奏与格局亦由地方政府主导，土地财政收入成为地方政府财政“开源”的重要手段。2008年以来在土地财政收入迅速增长的同时，我国区域层面的全要素生产率增速却在下滑，其中2010—2014年年均增速1.31%，而2015—2017年其增速已经跌至低于1%。由于土地财政受地方政府行为的影响，是政府意志的一种体现，厘清土地财政、政府行为与企业全要素生产率之间的内在关联机制，对于完善地方财政治理体系、提高资源配置效率进而助推经济高质量发展具有重要的政策意义。

一、研究设计的提出

（一）数据来源

本文以上市企业A股2007—2017年的数据作为研究载体，剔除金融类企业、ST类企业（包括期间退市）;为了克服离异值干扰，本文对所有连续变量进行了1%和99%分位数的缩尾处理。企业层面的数据来自于Wind数据库，土地财政等宏观经济层面的数据则来自于各省市的统计年鉴。

（二）变量设定

1.被解释变量：企业全要素生产率（TFP）。本文选取了LP法[1]测算企业全要素生产率。其中，以企业营业收入作为产出变量的代理变量，劳动投入则以企业职工数代替，资本投入以“构建固定资产、无形资产支付的现金与资产总额的比值”来测度，中间品则以购买商品、接受劳务支付的现金与资产总额的比值表示。

2.核心解释变量：土地财政强度（LF）。在土地财政基础数据的选择上，本文选取了地方的“土地成交价款”作为基础，将其与地方政府的一般预算收入进行比值处理，从而测度出土地财政的具体强度[2]。需要说明的是，本文并没有采用相关的土地出让数据（如土地出让净收益），这是因为该类数据往往会引导地方政府低估了土地资源的成本。特别是广义口径的土地财政收入虽然涵盖了各项收入，但这类数据由于地方差异存在明显的口径不同，以至于统计归集起来的数据并不具有明显的可比特征，数据中极易包含数据噪音，因此没有采用这一类数据进行分析。

3.控制变量。为提高研究精度，本文加入了一系列控制变量，包括了企业年龄、总资产、资本密集度、两职合一、与审计意见等变量（变量的具体算法见表1）。

（三）模型设定与实证策略

为验证地方经济增长目标约束对企业全要素生产率的影响，本文构造如下实证模型以进行检验：

本文的被解释变量是以LP方法计算出的企业全要素生产率;核心解释变量为地方土地财政强度（LF）;在控制变量组别CV中，则包含了前述控制变量;ε为模型随机误差项。方程（1）探讨了土地财政影响企业全要素生产率的整体现象，但这并不足以解读和分析二者之间可能存在的影响机制，因此本文设定了方程（2）—方程（4）进行机制检验。

其中被解释变量为企业的全要素生产率指标（LP-TFP），土地财政强度（LF）作为核心解释变量，Mediator作为中介变量，其余设定同上所述。宏观机制的中介变量本文选取了地区的技术市场成交额（TMT）和基础设施建设（Road，以公路里程作为代理变量）;微观机制的中介变量本文选取了企业的金融杠杆水平（Lever-FIN=（非流动负债+短期借贷+一年内到期的非流动负债+交易性金融债+衍生性金融债）/负债合计），该指标既能体现出“金融化”特征，又能体现出“杠杆”特征，应是较为适宜的选择。在此基础之上，还选择了企业的风险Z值和研发投入强度（R&D，研发投入与主营业务收入之比）。

二、实证结果及经济解释

（一）基准回归

在表2的回归中，本文针对“土地财政—企业全要素生产率”的基准回归进行检验。在回归（1）中，检验了土地财政的滞后1期项对企业全要素生产率的影响。结果发现，L.LF的系数为负值，且在1%的水平上高度显著。这意味着，地方的土地财政强度越高，则越容易导致企业全要素生产率的折损。出现上述现象可总结为如下原因：第一，地方政府对土地财政的依赖，会驱动房地产市场的繁荣，进一步扩展了房地产项目的利润空间，从而吸引了大量企业投身于房地产投资。在企业存在资源边界约束的情况下，房地产项目的投资增加，必然会对其他实体项目资源造成显著挤出，从而降低了企业的全要素生产率。第二，地方政府土地财政收入需要通过市场金融渠道实现融资。投資主体从金融市场获取融资支持，进而投入到房地产项目上，而以技术创新为主实现发展的企业，在金融市场中本身就存在融资弱势地位，大量企业通过金融市场进军房地产业务，势必会挤占企业的外部可用资源。第三，地方政府对土地财政的依赖滋生了大量的寻租空间[3]，在我国监督管理体制机制尚不完善的情况下，这种负面影响更是被进一步放大，从而在很大程度上扭曲经济主体的创新、提效的主观能动性，企业更多关注的是如何同相关政府部门“搭桥牵线”，从房地产项目中摄取超额利润，由此，企业的关注导向会从创新提效转移。第四，地方政府对土地财政的依赖，势必会进一步推高区域的房价水平，对于企业乃至区域的良性发展而言弊大于利。房价的上涨进一步抬升了人们的生活成本，对高素质人才起到了向外的“推力”作用，不利于企业提升自身的核心竞争力和经济效率。较高的房价也会进一步扭曲生产要素的定价机制，扰乱正常的市场交易行为和导向，对企业全要素生产率也会产生显著的抑制作用。

进一步地，在回归（2）—回归（4）中（对土地财政变量进行了滞后2-4期处理），本文考察了土地财政对企业全要素生产率的远期影响。研究发现，土地财政对企业全要素生產率的负面效应可以持续较长的一个时期，在本项研究所考察的最远期（滞后4期）土地财政变量（L.LF）依旧高度显著为负（-0.034）。这说明，土地财政对企业全要素生产率的负向影响在较长的时间序列上有显著的叠加效应。这种高度显著、可叠加的负向影响成倍地放大了土地财政对企业全要素生产率的负面冲击。这也为本文的基准结论“土地财政抑制企业全要素生产率”提供了侧面的佐证。

最后，本文对企业全要素生产率进行了高低的分组处理（以均值为界），以分析不同全要素生产率的企业在面对土地财政影响时的差异。研究发现，L.LF在TFP较高组别中所展现出的回归系数为-0.046，较之于TFP较低组别（-0.018）而言更高。这意味着地方政府对土地财政的依赖，对于那些高效率的企业而言冲击更大。

（二）异质性检验

由于企业自身的属性差异，其面对土地财政的影响时可能会出现不同的反应，这需要进行更细腻的刻画。对此，本文在表3中着重就企业的属性差异（国有企业—非国有企业;战略性新兴产业—非战略性新兴产业）进行了分组检验。研究发现国有企业更容易受到土地财政的干扰，而非国有企业在面临土地财政的影响时，并没有显著降低自身的全要素生产率。本文认为，国有企业在很大程度上同当地的政府有着千丝万缕的联系，甚至可以说，地方政府的土地财政在很大程度上会依靠国有企业来实现（毕竟国有企业有足够的财力和物力进行土地、房产交易）。或者说，国有企业在更大更深的层次上面临着土地财政的冲击，从而展现出了显著的抑制效果。相比之下，非国有企业的经济实力相对不足，其在进行土地、房产买卖时有明显的“自限性”特征，从而在一定程度上隔离了土地财政的不利影响。

战略性新兴企业在面临土地财政强度提升的冲击时，有着更差的生产率表现：L.LF在回归（3）中系数为-0.071且通过了1%的显著性检验，而非战略性新兴产业对此受到的影响并不足够明显。这是因为，战略性新兴产业本身的目标导向就在于通过技术创新形成核心竞争力，并在市场中获取一席之地。但地方土地财政强度的提升，会进一步强化其资源“挤出效应”和制度“扭曲效应”的机制，这会在很大程度上冲击以技术创新为核心的战略性新兴产业的全要素生产率。从另一个角度来看，战略性新兴产业对这类不利因素的敏感程度较之于非战略性新兴产业而言更强，从而在更大程度上抑制企业的技术创新和全要素生产率的提升。

进一步地，本文转向了对企业地区属性差异的研究。在表4中，土地财政对于企业全要素生产率的影响展现出了明显的结构性差异。就东部和中部地区而言，土地财政强度越大，则会对企业的全要素生产率起到明显的抑制作用——回归（1）—（2）中，L.LF的回归系数均为负值且高度显著;而西部地区的土地财政却对企业的全要素生产率起到了显著的助推作用——回归（3）中，L.LF的回归系数为0.075且通过了1%的显著性检验。

出现上述差异与地区的经济禀赋有密切的关系。东部地区的经济发展成熟度较高，经济相对饱和，房地产项目进一步可开发的空间相对有限，如若地方政府进一步依靠土地财政来获取财政资源，其结果只能是房价的进一步上涨，从而挤压了企业生产率的提升空间;同时政府的过度干预可能会扭曲市场中经济个体的决策机制，从而带来了全要素生产率下降的不利局面。相比之下，中部地区尽管也呈现出了显著的负向作用，但其中的机理同东部地区有着明显的差异。就东部地区而言，服务业等第三产业发展程度较好，土地财政强度的增加很有可能导致地价上涨;而中部地区的产业结构更突出地集中在第二产业上，因而在产业土地政策上有明显的差异特征：为了吸纳更多的工业制造业的入驻，地方政府往往偏好采用低地价甚至是零地价的方式来吸引企业。如此中部地区的土地财政收入所能打开的空间并不如东部地区。此时，中部地区增加土地财政强度，只能加强对第三产业的土地财政摄取程度，这将在更大的程度上对中部地区第三产业类企业进行抑制。在当前工业企业转型迟滞的情况下，一旦第三产业的发展遭受障碍，将更为明显地抑制企业的全要素生产率〔回归（2）中L.LF的系数为-0.055，绝对值大于回归（1）的-0.047〕。西部地区与东部、中部有所不同，企业发展质量和地区经济发展欠缺，其土地财政强度的增加反而对企业的全要素生产率起到了促进作用。西部地区“吃财政饭”的历史由来已久，地方政府能够借助土地财政摄取一定的财政资源，能够强化自身的经济调控能力，激发当地经济活力，由此对企业的全要素生产率起到了一定的提升作用。

通过上述分析不难发现，土地财政对企业全要素生产率的抑制作用并非一成不变，它还取决于当地的经济基础等要素禀赋，政府的相关政策需精准导向。

（三）土地财政影响企业全要素生产率的“宏观—微观”机制

为详尽刻画地方政府对土地财政的依赖及其对全要素生产率的作用，本文采用中介效应模型[4]具体分析其中的宏观—微观影响机制。

在表5的实证分析中，本文针对土地财政影响企业全要素生产率的宏观机制进行了检验。研究表明，土地财政强度越高，则会显著地抑制区域的技术市场成交额（系数为-0.954且通过了1%的显著性检验）。作为区域技术创新能力的测度指标，技术市场成交额越高，多意味着企业间的技术交流互动越频繁，充分的技术交流显然能够为企业显著地提升全要素生产率提供保障（LnTMT的回归系数为0.011且通过了1%水平下的统计显著性检验）。但必须注意的是，地方政府对土地财政的依赖程度越高，则会对区域的生产要素产生明显的挤出作用，对技术商品而言也不例外，这种挤出使得企业所面临的技术市场出现萎缩，不利于生产率的提升。由此形成了土地财政抑制技术市场成交额，并最终不利于企业全要素生产率提升。进一步地，分析土地财政对地方基础设施建设的影响。在回归（3）中，L.LF的系数为正值且通过了1%的显著性检验，表明土地财政强度越高，则会进一步强化地方政府基础设施建设的主观动机。而这种基础设施规模的提高似乎并不利于企业全要素生产率的提升，表现在回归（4）中，即是LnRoad指标的高度显著为负。这说明，就当前的经济发展导向来看，简单依靠硬件设施配置的规模增加，已经无法为企业带来更多的生产率提升效果，企业要实现技术创新乃至全要素生差率的提高，需要软硬设施相互匹配。更为严重的是，地方基础设施的建设，会在一定程度上挤出企业的可用资源，甚至会提高企业的融资成本，在融资约束边界明显的情况下，企业的表现显然无法达到最优边界[5]。由此，形成了地方土地财政驱动基础设施建设，而基础设施建设不利于企业全要素生产率提升的负向传导机制路径。

在表6的检验中，本文针对土地财政影响企业全要素生产率的微观机制进行了检验分析。研究表明，土地财政强度越高，则会导致企业金融杠杆水平的显著提升（系數为0.022且通过了5%的显著性检验），即土地财政驱动了企业的金融化和加杠杆行为。这是因为，地方对土地财政强度的提升，会在很大程度上对企业的可用资源造成挤出，企业不得不另辟蹊径寻求资源支持，其中通过“金融化+杠杆”的方式获取资源成为企业的无奈之选。进而企业具有明显的脱实向虚特征，会扰乱企业的正常经营路线，对企业的技术创新乃至全要素生产率的提升带来不良后果（Lever的回归系数为-0.156，且通过了1%的显著性检验）。在当前的经济大背景下，无论是金融化行为抑或是杠杆行为，都有着衍生风险的可能。依循上述逻辑，土地财政程度越高导致的企业金融杠杆提升，似乎也会在一定程度上冲击企业的财务稳定状况。在回归（3）—（4）中发现，土地财政的确在很大程度上降低了企业的财务稳定性（L.LF系数为负且高度显著），而这种财务稳定性又是企业全要素生产率提升的重要保障（Z-score系数为0.046且通过了1%的显著性检验）。由此，形成了“土地财政→（降低）企业财务稳定→（提升）企业全要素生产率”的负向传导机制路径。综上，地方对土地财政强度的提升，会驱动企业强化的金融杠杆行为，有损于自身的财务稳定，有可能会挤出企业的相关资源，从而不利于企业的技术改造和生产率提升。在回归（5）—（6）的检验中，上述猜想得到了进一步地证明：土地财政强度越高，则会在很大程度上对企业的研发投入强度产生显著的挤出效果（L.LF的回归系数为-0.005并呈现出高度显著状态），而企业研发投入强度不但能够提升企业的技术创新能力，而且也是提高生产效率的核心因素（R&D系数为0.285且高度显著）。

三、“为增长而竞争”抑或是“为创新而竞争”？

作为一个具有明显转型特征的国家，中国经济政策与政府意志相互联结相互影响，进而再影响市场主体。就土地财政而言，本身就体现出了明显的政府意志：为了在经济建设中归集更多的财政资源，地方政府会强化对土地财政依赖的偏好。从另一个角度来看，地方政府的意志也会影响到企业的生产导向乃至全要素生产率。因此，在“土地财政—企业全要素生产率”的范式中，嵌入地方政府意志就显得尤为必要，而这恰恰是现有文献探讨不充分之处。本文测度地方政府“为增长而竞争”和“为创新而竞争”的政府意志。采用特定省份所处的地区板块（东中西部）的GDP（发明专利数量）增长率与特定省份的GDP（发明专利申请数）增长率的差值进行测度。若该差值为正，即意味着特定地区板块的经济（创新）绩效较之于特定省份而言更好，反过来也就意味着特定省份的绩效差，因此存在较大的经济增长（创新驱动）压力。本文认为，“为增长而竞争”代表着地方政府行为中的“短视因素”，在这种压力导向下，地方政府更加注重运用财政行为为短期经济目标服务，从而扰乱了企业正常的生产经营决策。地方的土地财政行为在较强的“为增长而竞争”的偏向下，可能会对企业全要素生产率造成不利影响;与之成对比的，是“为创新而竞争”代表着地方政府行为中的“长期视野”，在这种压力导向下，地方政府更加关注如何运用财政行为来服务创新驱动转型战略，从而降低了对企业正常生产创新决策的干预。地方政府“为创新而竞争”的导向，可能会降低土地财政行为对企业全要素生产率的负面影响。当然，上述仅从理论角度进行了推理，针对上述逻辑进行检验，是本文将要关注的重点内容。

在不同的考核压力结构下，表7的实证结果发现土地财政对企业全要素生产率的影响有着明显的差别。具体来看，在地方经济增长压力较大的组别中，土地财政对企业全要素生产率的影响显著为负，这意味着，在“为增长而竞争”的框架下，地方政府会进一步驱动土地财政以获取更多的财政资源，而这会在一定程度上强化了土地财政对市场乃至经济个体的挤出效应。而在经济增长考核压力较小的地区，土地财政变量的负向系数并没有通过显著性检验。这确实也意味着，地方政府对经济增长有较强压力时，更容易对短期的经济绩效产生偏好。在该导向下，土地财政政策更难以同企业的核心竞争能力（全要素生产率）相契合，从而展现出了显著的抑制效果。但必须强调的是，在经济高质量发展理念逐步深入实践时，那种“为增长而竞争”的经济发展导向逐步向“为创新而竞争”转型则成为当前经济发展的重要路径。在较强的创新考核压力导向下，土地财政的负向影响被中和，无法展现出对企业全要素生产率的有效冲击，而地方的创新考核压力较弱时，土地财政回归系数为-0.046，且通过了5%的显著性检验。表7的实证结果充分表明，地方政府意志在“土地财政—企业全要素生产率”之中起到了重要作用。这为我们理解土地财政的影响机制路径提供了全新的思路和经济解释。

四、研究结论与政策建议

本文利用了地方的土地财政数据，结合上市企业2007—2017年的微观数据集，对“土地财政—企业全要素生产率”的关系进行了详尽研究，并将地方政府行为（“为增长而竞争”和“为创新而竞争”）纳入了上述分析框架。实证研究发现：

第一，地方土地财政强度的提升，显著地抑制了企业的全要素生产率提升。在考虑了较长的滞后期特征之后，上述负向相关关系依旧成立。这表明，土地财政对企业全要素生产率的抑制存在时间序列上的动态叠加特征。特别的，土地财政对高效率的企业冲击更为明显，对低效率企业的影响并没有通过统计显著性检验。

第二，企业的内外部属性差异会导致土地财政的影响产生分化。具体来看，国有企业、战略性新兴产业更容易受到土地财政的干扰，从而展现出全要素生产率降低的现象，而非国有企业和非战略性新兴产业在面对土地财政的冲击时反应并不明显;东部和中部地区的土地财政提升，会显著抑制企业的全要素生产率，而西部地区的土地财政反而有一定的增益效果。这也说明，土地财政并非惯性地展现出消极作用，在特定经济禀赋条件下，也能够促进企业的全要素生产率提升。

第三，从宏观角度来看，土地财政抑制了地区的技术创新交流机制，降低了区域内部的技术市场成交额，这种成交额的下降，大多意味着企业无法通过市场交换得到适配自身技术改良的有效技术，从而无法有效提升自身的全要素生产率;土地财政还会驱动地方加大基础设施建设投资的力度，但在当前的经济大环境下，简单依靠硬条件的配置显然无法帮助企业提升自身的生产效率，甚至还有一定的挤出作用，造成全要素生产率的下降。

第四，从微观角度来看，土地财政在一定程度上驱动了企业的脱实向虚行为，这可能归因为土地财政挤出了企业外部的可用资源，迫使企业在金融市场中进行交易投资以获取足够的资源。应当说，这种脱实向虚偏向造成了企业财务稳定性的下降，并对创新投入资源形成了显著的挤出效应，从而导致企业全要素生产率的显著下降。

第五，地方政府激励制度是影响土地财政发挥效力的重要条件。考虑了政府制度性因素后，中国的土地财政对企业全要素生产率的影响产生了明显的差异化特征。只有依循“为创新而竞争”的导向，才能逐步降低 土地财政对企业全要素生产率的不利影响，那种“为增长而竞争”的模式，只能是进一步强化土地财政的负面作用。

综上所述，本文具有如下的政策启示。

第一，从整体上来看，土地财政对企业全要素生产率的确有显著的抑制作用，这需要进一步精细化的制度设计。但针对土地财政的治理，需要坚持差异化的政策制度供给，这是解决土地财政问题的核心原则之一。特别的，应针对企业属性、地区差异制定出具有精准导向的土地财政政策，在企业属性差异或是经济要素禀赋差异下，应避免“大一统”式的土地财政管理体制，从而最小化其负面作用，并最大化土地财政可能存在的增益效果。具体来看，对于国有企业和战略性新兴产业，应当对其进行土地、房地产项目投资的限制，有效约束其投融资行为，尽可能降低土地财政对其的不利干扰;对于东中部地区而言，土地、房地产项目的约束应当落实到位，而对于西部地区而言，在一定程度上应鼓励当地政策发展土地财政，以尽可能激发当地的经济要素活力。

第二，应逐步对当前的财政体制进行调整。确保地方能够有稳定且大规模的收入来源，这有助于减少地方政府在土地财政改革上的阻力。进一步地，将土地财政由预算外的财政资源逐步纳入到预算内的财政资源进行有效管理，确保土地财政收支的合法化和阳光化，提高地方政府使用土地财政的效率，尽可能地降低土地财政存在的负面作用。

第三，优化土地财政的使用结构。对土地财政的使用结构调整，应注重向那些有利于企业技术升级迭代的方向上偏移，避免土地财政对金融资源、财政资源的过度挤出，应建立适当的补偿机制，从而实现财政资源的反馈和回流。具体来看，应对地方政府的土地财政实行适当的“隔离”制度，以避免市场主体为了满足土地、房地产项目从金融市场中抽取过多资源，这能够避免企业正常合理的经营和资源储备不会面临过度冲击，从而为自身的全要素生产率提升打下基础。

第四，调整乃至重构地方政府的激励制度。在经济高质量发展的大背景下，应逐步从以往的以GDP增长为核心的理念逐步转移到如何塑成核心创新竞争力上，从而最大限度地提升自身的生產效率。具体来看，应将创新绩效作为一个正向的考核指标，逐步淡化GDP考核指标。在有条件的地区，甚至可以尝试性地将GDP考核作为一个中性指标（即排除在考核机制之外），从而赋予地方政府行为相应的政治资本（成本），从而对土地财政政策进行有效合理的引导。

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（责任编辑：关立新）