身份、能力与保障：儿童主任政策运行的困境和出路

黄 君

一、问题提出

儿童是社会上脆弱的群体之一，其心智不成熟，需依赖成人社会的抚养和支持才能得到生存发展。特别是留守儿童和困境儿童群体，由于他们的家庭支持系统更加薄弱，使得他们的处境更加艰难，面临更大的风险。为了更好地做好留守儿童和困境儿童的关爱保护工作，防止儿童恶性伤害事件发生①2012年11月16日，毕节市七星关区发生5名流浪儿童为避寒，躲入垃圾箱烤火被闷死的事件，从这一事件以来，媒体对儿童伤害性的事件披露越来越多，引起了政府相关部门的重视，开始陆续出台一系列关爱和保护留守儿童和困境儿童的政策文件。民政部在新一轮的机构改革中设立儿童福利司，统筹儿童福利的工作；省级民政部门设立儿童福利处，专门负责儿童福利工作的开展。这是中国儿童保护工作的重大进步。，国家连续出台了一系列关爱保护留守儿童和困境儿童的政策文件（黄君，2017）。为进一步推动落实《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（国发〔2016〕13号）和《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》（国发〔2016〕36号）的文件精神，健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系建设，2019年4月，民政部等10个部门联合发文①2019年4月，民政部、教育部、公安部、司法部、财政部、人力资源社会保障部、国务院妇儿工委办公室、共青团中央、全国妇联、中国残联10个部门联合发布《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见（民发〔2019〕34号）》的文件，为提升未成年人救助保护机构和儿童福利机构服务能力，加强基层儿童工作队伍建设，鼓励和引导社会力量广泛参与农村留守儿童和困境儿童关爱服务工作指明了方向。，明确提出建立儿童主任队伍，加强基层儿童工作队伍建设。儿童主任作为政府部门儿童工作的专门队伍被正式提出来，目的是确保儿童的服务工作有人做，儿童保护的责任有人承担。从文件的精神和要求可以看出，承担儿童主任角色的人员除具备儿童保护的能力之外，还需具备爱心和责任心。在政策执行中，儿童主任一般由村（居）民委员会的委员、大学生村官或专业的社会工作者担任。作为政策的直接执行者，儿童主任在实践中受到哪些结构性因素的影响？面临哪些困境？本研究通过深入访谈15名儿童主任及相关的工作人员，以期深入了解儿童主任群体面临的困境及其影响因素，为建设一支职业能力强，专业化水平高，能够切实做好儿童保护工作的儿童主任队伍提供可能的方向。

二、文献回顾与分析框架

（一）文献回顾

中国的儿童保护工作者是随着中国的儿童保护体系建设出现的。在中国传统文化观念中，儿童是属于家庭的“私人财产”，儿童照料和保护的责任主体是家庭，不存在现代意义上的儿童保护工作者。抗日战争时期，日本的侵略战争造成重大伤亡，很多为国牺牲的战士遗留下来的子女无人照顾，产生大量苦难儿童。为了拯救战争中的苦难儿童，中国妇女界积极行动，在武汉成立“战时儿童保育会”，并邀请宋美龄统筹领导。“战时儿童保育会”的儿童工作人员主要承担儿童的养育、照料及教育的任务（古为明，2006）。

从新中国成立到现在，中国的儿童保护工作者经历了六个不同的发展阶段：首先，从1949年新中国成立以后到1958年“大跃进”运动爆发，这一时期的儿童观念是培养社会主义的建设者和接班人，这是从国家建设的需要出发为导向的儿童教育（陈乐乐，2019），儿童工作者主要为儿童的教育者，并没有形成现代意义的儿童保护理念。其次，从1958年开始的“大跃进”到1976年的文化大革命时期，儿童成为文革运动的主要力量，儿童的“革命身份”异化了其真实的生活，儿童工作者（当时主要是儿童教育工作者）遭到严厉的抵制和批判（陈乐乐，2019）。第三，从1977年开始到1990年，受到人们对十年文革浩劫的反思和改革开放思潮的影响，中国的现代儿童观念开始出现，儿童保护的意识开始萌芽，现代意义上的儿童保护工作者开始出现（杜雅琼、杜宝贵，2019）。特别是1979年联合国儿童基金会恢复和中国的合作，国际儿童观念开始逐渐影响中国的儿童保护工作者。1981年中国成立妇女儿童工作委员会，1990年2月，中国关心下一代工作委员会成立；1990年8月，中国签署了《儿童权利公约》，这些群团组织的成立及《儿童权利公约》的签署为儿童工作的开展，扩大儿童工作队伍起到了重要的推动作用。第四，从1991年到2011年，随着《中国儿童发展纲要》、《未成年人保护法》等政策法规的制定出台，儿童保护制度不断完善，儿童保护的理念不断深入，儿童保护工作队伍进一步扩大，专职从事儿童保护工作的人员不断增加。第五，从2012年到2019年，受2012年贵州毕节系列儿童伤害事件的影响，国家出台了一系列儿童保护的政策，通过建立儿童保护机构，加强儿童保护工作措施，使得儿童保护工作快速推进，儿童保护工作者的数量不断增加，工作能力不断增强。第六，2019年至今，随着国家部委的机构改革，民政部整合内部儿童服务资源，新成立儿童福利司负统筹领导儿童福利工作开展。这对儿童保护事业及儿童工作者的发展具有重要的意义。儿童主任正是在新成立的儿童福利司的领导下制定出台的儿童保护机制。

儿童主任是儿童保护政策“最后一公里”的实践者，他们直接负责儿童关爱保护服务政策的执行落实。儿童主任队伍的状况直接关系到儿童关爱保护服务政策的实施效果。因此，重视儿童主任队伍建设，是做好儿童关爱保护服务工作的重要基础。现有关于儿童主任的研究相对较少，笔者在学术期刊的检索中尚未发现有专门关于儿童主任的研究文章，仅有3篇是关于儿童工作者研究的论文。这三篇论文分别从儿童工作者的责任意识，儿童工作者的职责，儿童工作者的职业状况进行了研究。研究指出，儿童工作者应该具有现代意识（吴建明，2003），要成为儿童权利的捍卫者（孙云晓，2008），同时呼吁政府相关部门要关注儿童工作者的职业状况，要通过加大投入，弹性管理的方式降低儿童工作者的职业倦怠，促进儿童工作者队伍的发展（赵秀梅，2019）。从文献梳理可以看出，学术界针对儿童主任群体的研究较少，已有的研究还不够深入。

（二）分析框架

政策执行是政策制定者将政策制定的意图付诸实践的重要过程。从20世纪70年代开始，政策执行研究逐渐成为政策研究领域的重要内容，并形成了“自上而下”“自下而上”和整合研究的三种不同的研究路径（朱亚鹏，2013：138）。米德（Meter）和霍恩（Horn）在《政策执行过程：一个概念性框架》一书中提出“自上而下”的政策执行系统理论分析框架，将政策执行结果能否实现政策的预期目标的影响因素分成六个不同的方面。他们认为，政策执行的效果受到政策标准和目的、政策资源、组织间沟通和强制活动、政策执行机构的特征、政治与经济环境以及政策执行者意向或偏好的影响（柴宝勇、周君玉，2020）。这些因素的相互作用决定着政策执行的效果（如图1）。

图1 米德-霍恩政策执行分析框架

从米德（Meter）和霍恩（Horn）的政策执行分析框架可以看出，政策标准和目的、政策资源、政策执行机构特性这三个因素是政策执行分析框架的逻辑分析起点，按照分析框架提出的方向和顺序进行讨论，本文梳理出四条分析逻辑线路，详细梳理分析儿童主任政策运行的困境。米德和霍恩的政策执行分析框架可以看出，政策的标准和目的、政策资源是影响政策执行分析最直接的因素。第一、二、三条的逻辑分析路线都是从政策的直接影响因素出发。首先，政策标准和目的直接影响着涉及政策执行组织之间的沟通和行动，各组织之间的沟通和行动又直接影响着政策执行者的意向和偏好，从而影响政策执行的效果；其次，政策资源影响着各组织之间的沟通行动和政策执行者的意向、偏好，从而影响政策执行的效果；第三，政策资源、经济社会和政治环境同样会影响着政策执行者的意向和偏好，从而影响着政策执行的效果；第四，在米德和霍恩的政策执行分析框架中，执行机构虽然不受到政策标准与目的、政策资源因素的影响，但可以直接通过影响政策执行者的意向和偏好而影响政策的执行效果。本文借助米德（Meter）和霍恩（Horn）的政策执行分析框架的四条逻辑线路，详细分析影响儿童主任政策运行的因素，从动态的角度把握儿童主任政策运行过程中面临的困境及原因，为更好地建设好儿童主任队伍提供可能的出路。

三、儿童主任政策运行概况

儿童主任队伍建设是新时代政府推动留守儿童和困境儿童关爱保护工作，落实国务院关爱保护留守儿童和困境儿童关爱保护文件精神的一项重要举措。儿童主任队伍建设是否完善直接关系到留守儿童和困境儿童的关爱保护服务水平。本文运用定性研究的方法，对J市儿童主任政策运行情况进行深入的调查研究。定性研究是一种深入实地，在自然情景中以收集定性资料为主，通过诠释的途径来理解和揭示社会现象及其内部意义的研究方法（风笑天，2017）。本研究采用定性的研究方法，目的是通过深入访谈了解儿童主任群体在实践中面临的困境及其背后的影响因素。本研究选取了J市的10名儿童主任和3名民政部门负责儿童主任工作的行政人员，2名社工机构的专业儿童主任督导员作为访谈对象。J市是民政部留守儿童和困境儿童关爱保护的试点城市。本研究通过对选取的研究对象一对一地深度访谈，深入了解儿童主任群体目前的工作状况及其面临的困境，深入剖析造成儿童主任群体困境的影响因素，为更好地建设儿童主任队伍提供可行的途径。访谈对象的具体情况详见表1。

表1 访谈对象情况一览表

民政部关于建立儿童主任工作队伍的政策文件出台后，J市民政局按照政策文件的要求迅速开展系列工作。首先，召开全市各地区民政工作会议，传达民政部和省民政厅关于建立儿童主任工作队伍的要求，明确由J市未成年人保护中心牵头，统筹推动儿童主任工作的部署和落实。其次，明确在村一级设立儿童主任工作岗位，推动各县市区在村级全部设立儿童主任工作岗。根据民政部《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》的文件要求，明确村级儿童主任的岗位设置，并将这一岗位设置纳入村级自治的事务工作安排中。第三，明确儿童主任的人选，落实兼职儿童主任名单。根据儿童主任工作政策文件的要求，J市各级县市区在市未成年人保护中心的统筹下，各村明确落实了兼职儿童主任的人选，并将全部儿童主任的名单录入全市儿童主任管理系统。第四，明确儿童主任的工作基本要求。儿童主任工作的基本要求是参照民政部儿童主任的六项工作职责执行，没有具体化为地方的执行标准。此外，各级民政局也相应组织了一些培训，从儿童保护意识培养、儿童主任工作内容、儿童保护方法技巧等方面提升儿童主任的工作意识和工作能力。以上梳理可以看出，J市儿童主任政策运行中已经完成了“定岗”“定人”的工作，即在村级设立儿童主任工作岗位，明确兼职儿童主任的人选。受新冠肺炎疫情的影响，儿童主任的“定责”尚未具体明确。在民政部和省民政厅的大力推动下，儿童主任队伍建设在不断稳步推进，但是从目前儿童主任政策运行的情况来看，儿童主任的政策运行仍然存在着身份模糊、能力缺乏和保障缺失的困境，这些困境影响着设立儿童主任政策目标的达成。

四、儿童主任政策运行面临的三重困境

（一）儿童主任政策主体的多元性和角色的多重性导致身份模糊

身份是任何自我发送符号意义或解释符号意义时必须采用的一个角色，是与对方、与符号文本相关的一个人际或社会角色（戴桂玉，2016）。从米德—霍恩的政策执行分析框架第一条逻辑分析路线可以看出，政策的标准和目的影响着组织间的沟通和行动，并影响政策执行者的偏好，从而影响政策执行的效果。儿童主任政策执行中，对于儿童主任这个政策主体由谁来承担是模糊的，即政策主体的标准是多重、不明确的。这导致儿童主任身份的模糊。身份模糊是儿童主任队伍面临的首要困境。身份模糊主要表现在三个方面，第一，儿童主任角色的承担者不明确。根据民政部等10个部门联合颁发的《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见（民发〔2019〕34号）》文件内容显示，儿童主任可以由村（居）民委员会委员、大学生村官或专业社会工作者等人员承担，且优先安排村（居）民委员会女性委员担任。从文件的精神的可以看出，并没有专门规定由谁来做儿童主任。传统的儿童工作主要由村（居）会的妇联干部承担，村（居）妇女干部统筹负责妇女儿童工作。民政部机构改革后，专门成立了儿童福利司，全面统筹负责儿童福利工作。儿童主任队伍建设的政策文件是儿童福利司成立以来颁布的第一个政策文件内容，但是文件仍然没有明确儿童主任由谁来承担，导致不同地区承担儿童主任身份人员多样化、模糊化。第二，儿童主任的工作是兼职的工作。兼职工作的性质表明，这并不是儿童主任承担的主要工作，兼职工作的开展存在一定的张力，特别是作为兼职的儿童主任，当他们的主要工作与儿童主任的兼职工作相冲突的时候，儿童主任的工作就需要被迫让渡给其他“主要”的工作，这为儿童主任落实相应的政策文件精神带来巨大挑战。第三，身份的模糊导致职责不明确，不清晰。虽然儿童主任的职责要求中明确规定了儿童主任需要做的六大项事情，但是相应的事项中职责不清晰，且不能够很好将事情细化和量化。儿童主任工作职责的不明确导致留守儿童和困境儿童的关爱保护服务工作受到一定的影响。

儿童主任这个政策出来后，我们地方都很重视，按照部里的要求在每个村都要求有一个人来做儿童主任的工作。但是还是很不够，儿童主任的身份本身是不明确的，谁来做儿童主任？这个没有明确，各个地方也不一样，有的是村两委班子成员，有的是原来的妇女干部，有的是社会组织的人员，有的甚至是临时安排的，太乱了，五花八门，什么样的都有。还有儿童主任是兼职工作，兼职兼职嘛，有时间想做的时候兼着做一些，没时间不想做的时候就可能抛在一边了，现在身份不明确以及随之而来的职责不清晰的问题很受影响。（20191109YB）

我也不清楚怎么就是我来做这个工作了。有一次我们村书记通知我到县里开会，说有个学习，让我参加，我就去了，回来跟村长汇报了学习的内容。村长就说以后这个孩子在家的事情的事情就你去弄一下，基本上孩子的事情就是我在做，有时候我忙的时候别人也会做一点。（20191112 YQL）

我是村里的妇女主任，一直做妇女儿童工作的，村书记以前让我去参加县里的培训，我就去了，回来了村里就说以后孩子这块的事情归我，我也不知道具体要做什么，就登记了些信息，哪些是家里困难的，这个情况我们都还熟悉，乡里乡亲的。（20191115 TBG）

（二）专业知识和服务技巧的缺失导致儿童主任能力缺乏

政策资源是影响政策执行效果的重要因素。从米德—霍恩的政策执行分析框架第二条逻辑分析路线可以看出，政策资源可以通过影响涉及政策各主体组织间的沟通和行动、政策执行者的意向和偏好来影响政策执行的效果。儿童主任是政策的重要主体，儿童主任的服务能力直接影响着这一政策目标的达成。当前儿童主任的能力缺乏是儿童主任政策实施中面临的第二重困境。儿童主任队伍的建设要求中提出，需要安排有能力、有爱心、有责任心的人员从事留守儿童和困境儿童的关爱保护服务工作。工作要求是针对留守儿童和困境儿童开展家庭走访、信息更新、强制报告、政策链接、强化家庭监护主体责任及家庭教育等重点内容工作。从现有的儿童主任队伍来看，由于儿童主任队伍能力缺乏，他们很难胜任这些工作要求。儿童主任队伍能力缺乏主要表现在：第一，学历层次低，没有接受过系统的专业训练。根据市未保中心的调查显示①J市未保中心利用给儿童主任培训的机会，对全市儿童主任的现状做过摸底排查，并形成《J市儿童主任现状、问题与对策》的内部调查报告。，目前J市承担儿童主任工作人员的学历大部分是初中和高中学历水平，而且年龄偏大，平均年龄45岁以上。第二，儿童主任普遍缺乏儿童权利意识。受到教育水平和传统文化的影响，现有儿童主任普遍缺乏儿童权利意识，在工作中没有将儿童作为一个独立的个体，服务过程中容易忽视儿童的意见，在涉及到儿童利益事情处理的时候没有遵循儿童利益最大化的原则，容易给儿童造成二次伤害。第三，儿童主任缺乏儿童关爱保护的知识和方法技巧。由于儿童主任没有接受过相应的专业学历教育，儿童关爱保护知识储备不足，儿童关爱保护的方法和技巧缺失，直接影响着儿童政策的落实。民政部等部门建设儿童主任的文件中要求，儿童主任需要做好“强制报告”、“强化家庭监护主体责任”和“家庭教育”等方面的工作。但是什么时候需要强制报告？哪些是属于儿童伤害需要强制报告的内容？这对儿童主任来说是不明确的。家庭监护需要做什么？家庭对孩子的监护负有哪些责任？哪些是需要强化的家庭监护内容？这些内容相对儿童主任群体来说并不清晰。很多农村地区的家长认为，只要让孩子有饭吃，有衣穿，供孩子上学就够了，这就是家长的责任。在家庭教育方面，由于儿童主任本身缺乏儿童成长阶段的特点和心理状况的知识，缺乏跟儿童沟通交流、处理儿童问题事情的技巧，很难达到文件中对儿童主任的要求。第四，儿童主任的资源链接整合能力弱。儿童主任的资源整合能力是做好儿童服务工作重要支撑（陈玲、黄君，2016），民政部的文件要求儿童主任需要做好留守儿童和困境儿童的政策资源链接工作，这就要求儿童主任本身对政策资源要非常熟悉和了解，而且具有非常强的政策资源整合能力，但就目前儿童主任的能力来看，儿童主任不熟悉儿童保护的政策，更无从链接政策资源。因此，儿童主任的能力缺乏是影响他们做好儿童关爱保护工作的重大障碍。

全市的儿童主任群体学历都不高，只有初中或高中（中专）水平，高中（中专）是很不错的咧。你说现在哪个愿意留在农村？没有人愿意留在村里，也没有人愿意做这些农村的工作。但凡有能力能出去的外面打工的，都出去了。不出去打工钱没地方来，孩子生活怎办？所以现在的村干部，留守在家的妇女主任等，学历层次都不高，责任强点的做事情还好些，有些责任心不强的，让人很难受……（20191109YB）

哪个愿意再去管别人的孩子？农村里面孩子的事情都是自己家里的事情，别个（别人）去管会让人觉得很奇怪的事情，是去干涉别人家的私事。他们没得（没有）任何儿童权利意识，没有受过教育，哪里可能有呢。总认为孩子是家里的事情，没有意识的。大人不会从孩子的角度去想问题，不尊重孩子，有些儿童主任自己的孩子都教育不好，管不好，你指望她能做好其他孩子的关爱保护工作，你说怎么可能，这个群体本身没有接受过专业的学历教育，也没有系统了解孩子的特点、政策……（20191109YB）

我做过几次培训和督导，发现他们这个群体真的没法说，什么都不知道，讲的东西也理解不了，你想几次培训就转变他们的观念，让他们掌握方法简直是天方夜谈……（20191110YLL）

我自己也不清楚具体做什么事情，将近半年的时间以来，我们走了几户人家的孩子，都是原先我们知道的，很困难的，把他们的信息要过来，录入信息平台上去，就做这个工作。其他的我们也不知道要做什么，怎么去做……（20191112WMH）

县里组织过两次培训，我都去了的，感觉老师们讲的也挺好的，回来又不知道怎么办？孩子不是家里自己的事情吗？哪个家庭不管自己的孩子呢？现在国家让我们去管别人家的孩子，除非是出了事情的才去，一般都不会去，也不知道去了做什么……（20191113YQ）

（三）政策经费和激励机制缺乏导致儿童主任保障缺失

从米德—霍恩的政策执行分析框架可以看出，政策资源主要是通过影响政策主体间的沟通和行动、政策执行者的意向和偏好来影响政策执行的效果。儿童主任政策的运行涉及多个不同的组织之间的沟通和行动，例如儿童主任政策运行的经费支持，福利保障等。另外，政策执行机构的特性同样会影响到政策执行者的意向和偏好，从而影响者政策执行的效果。如儿童主任政策的运行会受到不同政府部门及村（居）委的影响。儿童主任政策运行中面临的第三重困境是保障缺失，这是儿童主任政策运行中遇到的最核心的问题。儿童主任保障缺失的表现主要有以下三个方面：第一，儿童主任缺乏必要的工作经费和劳动报酬。虽然民政部等10个部门联合颁布的政策文件中提出要做好留守儿童和困境儿童关爱保护服务的经费保障，统筹使用困难群众救助补助资金，通过设立未成年人社会保护支出项目等形式开展活动，提高社会福利事业彩票公益金用于儿童关爱服务的比例等措施提供经费保障。但是文件中并没有明确规定有多少资金的比例是用于留守儿童和困境儿童关爱服务工作，更未明确指出作为从事留守儿童和困境儿童关爱保护工作的儿童主任工作经费和工作报酬是多少。调查显示，儿童主任作为一个新增的事项，地方政府认为是一个负担。有的地区安排有一定的费用，但没有明确的工作报酬，而是通过以奖代补的方式进行的奖励；大部分地区是完全没有任何经费的，只是让相应的人员多了一个称号，多了一项事务。这严重影响儿童主任工作队伍的建设和留守儿童、困境儿童关爱保护服务的开展。第二，儿童主任的激励机制缺乏。除了经费报酬得不到保障外，也没有其他的激励措施。虽然文件中规定，承担儿童主任工作的人员要有责任和爱心，但是如果没有相应的保障机制，责任和爱心终会被耗尽，直接影响到留守儿童、困境儿童关爱保护服务的质量。第三，儿童主任是兼职的身份，当村（居）委中承担儿童主任角色的工作者有其他主职工作要开展的时，村（居）组织会要求其转向其他主职工作的服务开展时，儿童主任为儿童服务的工作可能由此搁置，从而影响儿童保护的效果。

儿童主任这个群体现在面临最核心的问题是保障问题，他（她）们的保障不解决，留守儿童和困境儿童的关爱保护工作就不可能落实下来。你没有工作经费，没有工作报酬，谁愿意去做这个事情？而且这不是他（她）们的主要工作，是兼职来做的。你去考核的时候，他（她）们象征性做一点，不去考核的时候，你知道做了没有？所以保障问题不解决，有义务，有责任要求，但没有保障是不可能做好这个事情的……（20191109YB）

现在的社会，村干部们都很现实，你让他干这个活，他要看看有没有“好处”。儿童主任工作现在最大的问题是做这个事情是没有工作报酬的，就是我额外付出做了很多事情，没有任何酬劳激励，你说能做的好吗？我去培训和督导了解到很多这种状况，培训的时候过来一下，听听课，完后回去根本没有做，你问他们为什么没有做，他们会说一大堆原因，说做不来，做不了。归根到底还是保障没有落实，没有能激励撬动他们去做的措施……（20191110WQW）

我们都是义务在做这个事情，没有任何的回报和报酬。我自己家里也有小孩，看着别人挺可怜的，能不去帮帮看看吗？说实话，事情做起来也不少，光是家访和平台数据的采集就要花很多时间，更别谈其他的了。不是非要工资，最起码是对工作付出的尊重和认可吧，什么都没有确实很难的，没有谁能坚持很久，责任和爱心持久不了，一定要有保障才行。我认识好多其他村里的根本没有做，不想做，做不了……(20191116TFQ)

从以上的分析可以看出，儿童主任身份模糊，能力不足，保障缺失是儿童主任政策运行的三重困境。J市的儿童主任全部是兼职身份，兼职工作的性质表明儿童工作并不是儿童主任唯一的工作，儿童主任同时还身兼任多项其他不同的工作。这一政策执行制度的安排就导致具体事务的执行中存在巨大的张力，特别是当多项不同的事务同时出现的时，哪些事情是优先考虑的？哪些事情需要多花时间和精力去做，这都取决于儿童主任自身对于事情重要性的判断和权衡。儿童主任的学历层次低，缺乏儿童保护的理念，且没有经过专业的训练，导致儿童主任能力不足；兼职儿童主任的身份，酬劳保障缺乏，激励机制缺失等，使得他们并没有足够的动力去提升自己的儿童保护意识和儿童保护能力，只是被动地接受上级安排的一些基本事务。这系列因素导致现实执行过程与建立儿童主任工作队伍的初衷还相差甚远。

五、儿童主任政策运行困境的出路

（一）明确儿童主任的身份和职责

“谁来做儿童主任？建设一支怎样的儿童主任队伍？”是建设好儿童主任队伍面临的首要问题。做好留守儿童和困境儿童的关爱保护服务工作，需要建立一支掌握专业的知识和方法技巧，有责任心和爱心，稳定的儿童工作队伍。因此，明确儿童主任的身份，是做好留守儿童和困境儿童关爱保护服务工作的前提。明确儿童主任的身份和职责，需要从以下三个方面着手：首先，有条件的地区建立一支职业化专业化的专职儿童主任队伍。儿童是社会上最为脆弱的群体，特别是留守儿童和困境儿童更为脆弱，面临更大的风险，亟需政府和社会提供适合他们成长发展的关爱保护服务。专职的儿童主任队伍有助于激发他们主动学习儿童关爱保护服务的知识和技巧的热情，能够详细掌握所在区域留守儿童和困境儿童的情况和特点，能够持续稳定地根据儿童的特征提供相应的关爱保护服务，确保服务的连续性。第二，固定兼职儿童主任的身份角色。如果现阶段无法建立一支专职的儿童主任队伍，则需要固定兼职儿童主任的身份角色，不能轻易更换人选。儿童的身心特点具有特殊性，频繁地更换儿童主任会对所服务的留守儿童与困境儿童群体产生较大的影响，不利于关爱保护工作的开展，不利于儿童的健康成长和发展。第三，儿童主任的职责需要具体明确。明确儿童主任的身份，还需要清晰明确儿童主任的具体工作职责。现有的儿童主任工作职责中主要包括家庭走访、信息更新、强制报告、政策链接、强化家庭监护主体责任及家庭教育等内容，虽然颁布的文件附件中也将儿童主任的工作职责细化成6个不同的小点，但仍然不够具体明确，相应工作责任也不够清晰，影响着儿童主任工作的开展，制约着留守儿童和困境儿童关爱保护的服务效果。

（二）加强培训和督导，提升儿童主任的服务能力和水平

儿童主任需要有责任心和爱心，但是，仅有责任心和爱心并不能做好留守儿童和困境儿童的关爱保护服务工作。儿童主任还需要具备相应的专业知识和方法技巧才能有效回应留守儿童和困境儿童的多重复杂需求。儿童主任的能力提升主要从以下三个方面进行：第一，加大儿童主任知识培训力度，弥补儿童主任儿童保护知识的不足。由于儿童主任的文化程度不高，相应的留守儿童和困境儿童关爱保护知识缺乏，应该重点加强儿童权利的知识培训，内化儿童权利的理念和方法原则，同时注重儿童身心发展的特点，掌握不同阶段儿童存在的主要问题和可能解决的方向；注重儿童保护政策知识培训，了解掌握好相应的政策知识，才能更好地做好资源整合和链接的服务工作。第二，加强儿童主任专业方法和技巧的实务培训，提升儿童主任的服务能力。专业方法和服务技巧是儿童主任做好儿童服务工作的重要基础，是提升服务能力和服务水平的重要支撑。在儿童主任的实践中，由于留守儿童和困境儿童的类型多样复杂，需要注重培养儿童主任与不同类型的儿童沟通技巧，掌握良好的沟通方法和技巧，才能有效与儿童建立信任关系，走进儿童的内心世界，更好地为儿童提供服务（宋艳艳、张超，2018）。同时需要注重培养儿童主任挖掘留守儿童和困境儿童多重需求的方法和技巧，注重回应不同需求的方法和技巧的培训学习，更好地为儿童的成长和发展服务。第三，加强对儿童主任的督导，提高儿童主任的服务水平。儿童主任的工作督导是儿童服务效果的重要保障。儿童主任实施的要求指出，每个乡镇需要配备一名儿童督导员，负责督导辖区内的儿童主任的工作。儿童督导员需要由经验丰富的儿童工作者来承担，而不能由一般乡镇民政干部承担。乡镇的民政干部并不是经验丰富的专业儿童工作者，无法满足儿童主任的督导要求。因此，需要为儿童主任配备专业的儿童工作督导者，促进儿童主任工作更好地开展。

（三）完善儿童主任的制度保障体系

建立完善的儿童主任制度保障体系是建设好儿童主任队伍的核心内容。已有的儿童主任建设指导意见提出，通过统筹困难群众救助补助资金和社会福利事业彩票公益金保障留守儿童和困境儿童关爱服务经费保障。文件中并没有明确提出儿童主任的服务经费和工作酬劳，成为建设好儿童主任队伍面临的重大的障碍。因此，需要从以下几方面完善儿童主任的保障制度体系：首先，明确儿童主任的服务工作经费和工资报酬，并纳入财政支出范畴。政府要将儿童主任的工作经费和工资报酬纳入每年的财政支出预算范畴，切实保障儿童主任工作经费和工资酬劳落到实处。其次，中央政府和地方政府分地区按比例统筹儿童主任的工作经费和工资酬劳。东南沿海经济发达地区，儿童主任所需要的工作经费和工资酬劳由地方政府财政承担，给予充足的保障；中部地区的儿童主任所需要的工作经费和工资酬劳由中央和地方按照适当的比例共同承担；西部经济欠发达地区的儿童主任所需要的工作经费和工资酬劳由中央统筹资源承担。第三，打破部门之间的壁垒，完善政府部门之间联合协作的工作机制。儿童主任的工作涉及多个政府的部门和组织，儿童主任在工作中遇到留守儿童和困境儿童的问题需要各部门组织之间的协调合作才能解决。因此，需要进一步完善政府各部门和组织之间联合协助的工作机制，确保儿童主任工作落到实处。第四，建立职责明确，奖惩分明的责任体系。儿童主任的职责需要进一步细化和明确，同时还要建立清晰的儿童主任服务奖惩制度，激励儿童主任更好地开展工作。

六、结语

儿童主任是留守儿童和困境儿童关爱保护服务政策“最后一公里”的实践者，儿童主任队伍的建设直接影响到儿童关爱保护服务的效果。儿童主任队伍的建设是中国儿童福利事业发展中具有非常重要意义的环节。当前，政府已经出台了系列儿童福利服务的制度政策，构建了具有中国大陆特点的儿童保护政策体系（彭华民，2015；高丽茹、万国威，2016；童小军，2018；乔东平、廉婷婷、苏林伟，2019），民政部在2010年儿童主任试点工作的基础上，联合10个不同的部门在全国全面推进儿童主任队伍建设，儿童保护领域的工作不断往前推进。儿童主任不应该仅仅是留守儿童和困境儿童关爱保护服务的工作者，更应该是所有儿童的服务工作者。儿童主任队伍的建设将为留守儿童和困境儿童一起更好地共享社会发展成果提供了可能的途径。虽然儿童主任试点地区的工作中取得了巨大的成就，其经验被联合国儿童基金会作为中国儿童保护的“创新经验”向其他地区推广。但是，全国范围内的儿童主任队伍的建设才刚开始，试点地区和非试点地区儿童主任建设面临的环境和支持状况有很大的差异，非试点地区的儿童主任队伍建设还面临着身份模糊、能力缺乏、保障缺失的三重困境，无法很好地回应留守儿童和困境儿童多重复杂的关爱保护需求等问题。因此，政府部门需要高度重视儿童主任队伍建设，要建立一支专职专业化的儿童工作队伍，通过提升儿童主任的专业服务能力，完善儿童主任的制度保障体系等措施确保儿童主任有保障、有能力好儿童服务工作，真正促进儿童的健康成长和发展。