疫情危机后中国反贫困政策的建设方略

万国威

2020年既是中国全面打赢脱贫攻坚战的收官之年，也是全面建成小康社会目标的实现之年。经过八年时间的建设，中国贫困人口已经从2012年底的9899万人减少到2019年底的551万人，贫困发生率从10.2%下降至0.6%（习近平，2020），贫困地区农民人均可支配收入年均增速高出全国农村平均水平2.2个百分点（刘永富，2020），这些数据都充分展现出我国各级党政机关攻坚克难打赢脱贫攻坚战的决心。但新年伊始，囿于新冠肺炎的影响，国内国际形势出现了剧变。IMF今年四月发布的预测结果显示，2020年全球发达经济体的GDP将平均衰退4.6%，发展中国家的经济增长率也降至0.4%，而中国的年度经济增长幅度可能仅为1.2%①International Monetary Fund，“World Economic Outlook, April 2020”, https://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2020/04/14/weoapril-2020,2020.04.23.，这种严峻的经济形势变动，给国家如期完成脱贫攻坚战略目标及建立常态化反贫困机制带来了重大的挑战。尽管在党中央和国务院的坚强领导之下，全国各级政府正逐步加大对深度贫困地区脱贫攻坚的支持力度，尽力恢复国内工农业生产秩序和国内国际市场需求，积极完善失业家庭和贫困家庭的兜底保障政策，以保障同时取得疫情防控阻击战和脱贫攻坚战这两场胜利。但未来一个时期内，疫情的不利影响仍然可能持续发酵，这使得我们必须认真评估疫情危机对中国反贫困战略的不利影响，全面总结疫情前后我国反贫困体系中的经验和不足，提前研判下一阶段我国反贫困政策的建设重点和实现路径。

一、疫情危机对我国反贫困政策的不利影响

疫情期间，我国高度重视困难群众的兜底保障工作，党中央和国务院及时采取了多项措施来降低疫情对民生保障事务的负面影响。在疫情爆发伊始召开的中央政治局常委会会议上，习近平总书记明确指出“要抓好涉及决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚的重点任务，不能有缓一缓、等一等的思想”（习近平，2020）。2020年2月23日，在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上，习近平总书记又提出通过“落实分区分级精准复工复产”“加大宏观政策调节力度”“全面强化稳就业举措”“坚决完成脱贫攻坚任务”“推动企业复工复产”“不失时机抓好春季农业生产”“切实保障基本民生”和“稳住外贸外资基本盘”等八项举措来减缓疫情对经济社会发展的冲击（习近平，2020）。而在2020年3月6日召开的决战决胜脱贫攻坚座谈会上，习近平总书记再次强调“要做好对因疫致贫返贫人口的帮扶，密切跟踪受疫情影响的贫困人口情况，及时落实好兜底保障等帮扶措施，确保他们基本生活不受影响”（习近平，2020）。在此基础上，以《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》《关于进一步做好民政服务机构疫情防控工作的通知》《关于进一步做好疫情防控期间困难群众兜底保障工作的通知》等为代表的一系列专项反贫困政策得以快速出台，为我国保障疫情期间贫困家庭的基本生活提供了指导意见，并尽力减少疫情危机向民生领域蔓延提供了重要的政策依托。

但是，由于疫情涉及人数多、影响范围大，从短期来看此次疫情还是会给中国反贫困政策带来三个方面的直接影响：一是市场化增收效率的乏力使得国内已脱贫人口出现增产增收困难。在农业生产领域，由于农资产品供应不足、市场需求不旺盛及交通运输暂时中断，部分地区出现农产品滞销及春耕复耕困难等问题，以养殖业为主的部分家庭在此次疫情危机中损失惨重。在工业生产领域，外向型及小微企业在订单需求不足的前提下出现资金紧张甚至经营困难，各地复工复产能力的不足也使得劳务输出大省面临着巨大的因疫返贫压力。在第三产业领域，部分特色县域经济在疫情期间难以正常营收，对于旅游业、餐饮业、运输业及特色服务业而言影响尤为严重。二是扶贫项目的停滞使得部分未脱贫的深度贫困地区面临脱贫攻坚难题。对于以“三区三州”为代表的深度贫困地区而言，部分脱贫攻坚项目的停滞减少了劳务用工需求，道路桥梁、通讯电力等基础设施的延期也使得其“两不愁、三保障”的最后一里路荆棘坎坷，如以滇黔桂石漠化区饮水安全及彝族住房保障等为代表的部分工程延期就可能直接影响民众的日常生计。原有精准扶贫政策中的电商扶贫、订单式培训、公益性岗位、股权折价资产收益、危房改造、控辍保学、农民工返乡创业、专业社工服务和对口支援等扶贫手段也不同程度的受到了疫情的影响。加之疫情严重地区的脱贫攻坚干部需要积极防控疫情蔓延，针对扶贫户和低保户的精准识别、精准帮扶和动态管理能力明显下降，这都会对部分地区的如期脱贫带来挑战。三是疫情及其并发症使得部分家庭面临着因病或因灾返贫风险。在疫情严重区域，尽管我国投入大量的人力物力财力，对已参加医疗保险的患者及疑似患者实现了免费医疗，但是由疫情并发症而引发的持续医疗费用增长仍然提升了部分兜底保障人口的因病返贫风险。疫情期间因复工复产困难而导致的家庭存款额下降及负债率增长可能也会降低低收入者的抗风险能力，部分有主要劳动力致死致残病例的家庭在面临持续性增收困难的同时也需要承受高龄失能老人、低龄学龄儿童及重病重残家庭人员等特殊人口的监护服务压力。

从中长期来看，疫情爆发对于中国部署下一阶段的反贫困战略及大社会保障格局还具有全局性的不利影响。在不考虑疫情影响的前提下，2020年脱贫攻坚战略目标完成之后的中国反贫困政策将出现七个方面的战略转型，一是从以“两不愁、三保障”为标准的绝对贫困标准向以降低基尼系数为目标的相对贫困标准进行转型，二是从聚焦农村贫困人口治理到聚焦城乡贫困人口统筹治理进行转型，三是从收入/资产贫困识别向支出型贫困识别进行转型，四是从攻坚性扶贫向常态化兜底保障进行转型，五是从以低保为资格的救助关联政策向扁平化专项救助网络的转型，六是从一条贫困线的设计向多条贫困线的设计进行转型，七是以收入保障为主向收入服务保障并重进行转型。这七个转型将成为我国应对未来城乡相对贫困风险加剧及让贫困群众共享改革开放红利的关键举措，但随着疫情的影响，这些政策转型可能需要暂时延缓甚至停滞。从更宏观的大社会保障格局来看，反贫困战略目标的如期实现还能够为少子老龄化社会的到来争取政策布局时间，毕竟在社会救助、社会保险制度陆续建成之后，补缺型社会福利制度已逐渐难以满足经济社会发展要求，而持续的新生儿增长乏力及老龄化的加速到来需要我国至少在10年内布局好相对普惠的育儿和养老服务制度。但随着疫情的发展，尤其是潜在失业风险的加大，以保障就业率、降低社会保险企业负担、完善兜底保障、加快保障性住房建设等为代表的政策将变得更为迫切。考虑到中国社会保障和就业在总体财政支出结构中的比例已经达到了12.12%，广义社会福利的支出规模已达到财政支出总体规模17.85%①财政部，2017 年全国一般公共预算支出决算表. 财政部官方网站, 2020 年4 月19 日，http://yss.mof.gov.cn/qgczjs/index.html.2018.7.12.，通过“蛋糕做大”来实现中国机构及社区养老、公共托育制度的快速财政投资增长难度较大，这使得我国2030年左右的大社会保障格局可能面临着部分制度严重缺失的问题。

二、疫情期间我国反贫困政策的经验与不足

疫情期间，我国反贫困政策之所以能够经受住了巨大灾难的考验，体现出良好的制度韧性，除了与国家综合动员能力和国家治理现代化能力的提高有关以外，还与我国近20年来兜底保障制度的不断完善息息相关。与SARS危机时的反贫困体系相比较，我国已在诸多方面取得了重大进步：其一是城镇低保制度逐步完善。在2003年“应保尽保”目标完成之后，我国在城镇低保领域积极拓展“专项救助”和“分类救助”，前者重点解决低保家庭在医疗、子女教育、住房及冬季取暖（北方）等方面所面临的实际困难，后者重点为有特殊需要的儿童、老年人和残疾人提供专门帮扶。2010年以来，部分省份还在原有低保线的基础上按照1.5倍标准扩展了低收入线，从而在城镇地区形成了针对深度贫困家庭、低保户和贫困边缘户的多层次城镇救助体系。其二是农村低保制度普遍实施。2003年我国在城镇低保建立后开始布局农村低保制度，2007年全国推广建设农村低保后，这一制度迅速普及，最高时曾将5388.0万人口纳入保障范畴②民政部，《2013 年社会服务发展统计公报》，民政部官方网站，2020 年4 月19 日，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201406/201406156561679.shtml.，截至2018年底全国仍然有3519.1万人口属于农村低保救助范围③民政部，《2018 年社会服务发展统计公报》，民政部官方网站，2020 年4 月19 日，http://images3.mca.gov.cn/www2017/file/201908/1565920301578.pdf.。其三是多层次的大扶贫格局基本形成。2013年底开始，我国在各地广泛开展的精准扶贫政策不但将原有扶贫开发领域的产业扶贫、行业扶贫和社会扶贫进行有效整合，将城乡低保、特困救助、医疗救助、教育救助、住房救助、临时救助、养老保险、医疗保险、失业保险、老龄福利、儿童福利、残疾人福利和公益慈善等项目纳入到大扶贫领域，而且还形成了具有中国特色的反贫困新理念，即把消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕视为社会主义的本质要求、执政的重要使命和国家的发展目标（燕继荣，2020）。其四是信息化审核技术的初步应用。依托《社会救助暂行办法》《关于居民家庭经济状况核对信息系统建设的指导意见》等政策，我国自2014年开始在各地普遍实施信息化审核，至今全国除港澳台地区以外已有30个省市区已通过信息化手段开展家计审查工作。大量现代信息技术的使用使得贫困人口的识别和管理更为精准，对于支出型贫困和因病、因教返贫人口的追踪监管也更为及时。

仰赖于上述兜底保障制度的建设，在这场疫情危机中，六个方面的进步是值得肯定的：一是我国多层次反贫困体系的建设大大降低了疫情对于贫困人口的冲击。近20年来，我国以社会保险、社会救助和社会福利为代表的体系化反贫困格局，为疫情期间贫困家庭提供了基础的生计保障，尤其是职工医疗保险、居民医疗保险的广泛覆盖在疫情预防、检测、诊疗、转介和治疗过程中发挥着不可替代的作用。二是我国机构改革的有益成果有力增强了反贫困领域的国家治理能力。2018年以来，我国通过党和国家机构改革及时调整了部门职责，将救灾、医疗保险、医疗救助和老龄工作等民生事务进行了部门重组，将儿童福利、老年服务及社会工作等业务提升了部门层级，在此次疫情期间各部门在疫情预防与控制、救灾物资调配、特殊老龄人口监管、困境儿童监护及专业社会工作支持等领域的沟通变得更为顺畅，反贫困领域的综合协调能力大幅增加。三是社区基层服务体系的健全为疫情期间失业人口的居家隔离创造了条件。近年来在党建工作引领下，社区基层服务不论是在组织发展、信息化建设还是在队伍素质方面都取得了重大进步，在应对疫情危机过程中广大一线社区工作者不但有效保障了大量生活物资的输送与调配，而且在防疫过程中还为失业家庭的居家隔离营造了良好的社会氛围，有力支撑了国家各项居家隔离政策的执行。四是第三方支持力量的广泛参与显著提升了反贫困政策的效率。经过精准扶贫政策的大力推动，以商业物流体系为代表的市场力量和以公益慈善捐助、志愿者服务等为代表的民间力量在此次疫情期间同样发挥了扶弱助困的积极功能，尤其是疫情重灾区的志愿服务有力的补足了政府扶贫过程中的漏洞和短板。五是针对贫困家庭的上门服务着力提升了低收入家庭抗疫的决心。利用社区基层服务网络，此次疫情期间各级政府在低收入人群动态监控、物资配送、便捷医疗、网上授课、心理疏导、老龄监护、未成年人监护和残疾人康复等领域构建了体系化的上门服务，部分地方还充分利用现代信息技术来为失业群体提供专门的就业咨询服务，利用网上信息平台来引导公益慈善和专业社会工作服务的供需对接，这些都大大增强贫困家庭持续抗疫的信心。六是现代信息技术的使用提升了反贫困领域的治理现代化水平。依靠“互联网+”“智慧城市”“云计算平台”“可视化”“移动终端”“区块链”等信息化技术，部分地方政府不但能够准确锁定需要救助的贫困者，为其提供生活费用与医疗费用的支持，而且能通过移动互联网终端获得贫困家庭中特殊困难者的潜在需要，更加人性化地为高龄失能老人、无监护儿童或重病重残人口提供居家服务。

当然，疫情的紧迫性和我国公共治理能力的不足仍然使得反贫困政策表现出了一定的问题，需要在下一阶段的制度改革过程中予以深入反思。首先，部分地区对于保障就业率的意义缺乏清醒认识。疫情期间，以浙江、广东为代表的部分东南沿海省份对复产复工具有较高的敏感性，不但在疫情初期就已通过税收减免、社保降费、租金减免、低息贷款等方式帮助企业度过难关，而且还在防疫物资调配、跨省人员输送、对外法律援助及政务环境改善等环节对本地企业予以支持，但部分中西部省份对于疫情的潜在不利影响仍然缺乏警觉，部分地区甚至在国家明令禁止的前提下出现过变相交通管制、非法阻拦防疫物资车辆甚至是跨省警务人员冲突等事件。其次，多层次兜底保障体系仍然存在漏洞。疫情期间，部分反贫困政策未能实现完全兜底，一是在疫情早期未能充分考虑有主要劳动力被强制隔离家庭的失能老人、幼童及重度残疾人的有效监护问题，二是因社会保障国际合作不畅而形成医疗保险缴费困难的海外劳工面临着医疗费用难以解决的问题，三是部分地区对封城期间在鄂无固定住所人员的临时生活救助和生计保障考虑不周，四是部分社区在物资配送和居家服务过程中存在服务不到位、执法粗暴等问题，五是未考虑到部分贫困家庭在子女教育过程中信息通讯硬件不足和操作能力局限等问题，这些都显示出兜底保障制度在紧急情况下的应对存在改进空间。第三，社会福利和社会救助在反贫困体系中的地位仍然较为边缘。疫情期间，我国贫困家庭中的部分特殊困难人口具有特殊服务需要，但是通过专业社会福利服务来满足其特定需要的措施比较局限，社会福利机构在保障院内稳定的同时未能充分发挥针对弱势人群的院外支持服务。社会救助水平偏低的问题在疫情期间也有体现，接受救助后低收入人口生计仍然难以维系的风险需要尽快在政策上加以控制。第四，生产主义的政策设计使得家庭保障能力的不确定性较强。中国长期坚持的生产主义政策有助于国家节省福利成本并从疫情中快速复苏，但它对家庭自我保障能力的要求较高，当某个家庭在疫情期间具有低储蓄率、高借贷率及高养育压力时，暂时性的增收困难就可能使得该家庭重返贫困，同时家庭主要劳动力暂时或永久失去抚养、赡养或扶养能力也对儿童、老年人、残疾人或重病患者带来了不确定的影响。第五，缺乏全国统筹可能会给疫情重灾区带来严重的医疗保险负担。疫情期间，新冠肺炎患者或疑似患者主要通过医疗保险来解决费用问题，而未以公共卫生资金来平抑地方资金缺口，由于中国在属地管理的前提下未能实现全国医疗保险账户的统筹，因此此次疫情可能会给疫情重灾区带来潜在的医疗保险账户压力，尤其是湖北多地为保障全国经济社会有序运行而形成的巨额医疗保险账户亏空应如何平抑目前仍未可知。第六，大数据治理的有效性仍然未能完全发挥。现代信息技术能够在信息全面性、精准性、即时性、安全性和应用性等方面发挥积极功效，但是从疫情期间全国反贫困信息系统的使用情况来看，仍然处于信息化治理的初步发展阶段，以信息孤岛、存款审核困难、跨区域信息共享不足、管理规范度不高和政策决策欠佳等为代表的问题涌现，仍然需要不断通过完善硬件设备与软件管理来充分激发大数据技术的治理优势。

三、疫情危机后我国反贫困政策的建设方略

此次疫情将对中国反贫困战略带来深刻而长远的影响，它既是灾难和挑战也是新生与机遇，对于中国长期以来在反贫困制度领域甚至是大社会保障格局中取得的成就和问题都有重新的检视，某种程度上有利于下一步转危为机地部署高质量减贫政策。全面小康时代，我国的反贫困战略将逐步从绝对贫困向相对贫困进行靠拢（范和生、武政宇，2020），贫困标准更高、贫困识别更精准、贫困帮扶更均衡、贫困治理更高效将是基本要求，这对国家的贫困治理能力尤其是治理现代化能力都提出了新的希冀。考虑到全球经济下行压力加大、贸易保护主义抬头、发达国家产业回流甚至是因政治计算或种族主义而引起的潜在贸易惩罚措施等境外形势变化可能会给中国经济造成严重冲击，未来五年内，我国反贫困工作仍需锐意进取、砥砺前行，着重从以下六个方面提前部署相应的制度安排。

首先，应当通过优先保障就业率来抑制潜在致贫返贫风险。就业是贫困治理的抓手，保障就业率是就业政策能否有效施行的关键。长期以来，我国高度重视就业保障工作，在经济下行压力较大时期所采取的政策安排也颇为有效。20世纪90年代初期，我国针对国有企业富余职工的“三结合政策”和农村剩余劳动力的劳务输出政策使得改革开放之初的劳动力市场趋于稳定。20世纪90年代中后期，为了应对国有企业下岗潮及亚洲金融危机，我国曾通过推行再就业促进政策、严格就业培训制度、完善失业保险制度和开发社区居民服务岗位来解决“4050”人员面临的巨大就业压力。2008年金融危机期间，我国又采取积极的财政政策、适度宽松的货币政策和基础设施的建设拉动了就业率。基于本次疫情带来的就业压力，我国应当着重在以下六个方面开展工作：一是应奉行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，为已复产复工企业尤其是外向型企业及小微企业广泛提供低息贷款，但应严格监测贷款流向实体经济而非房地产交易及金融市场。二是应延迟或减免部分经营困难企业的社会保险企业缴费，在税收、工商等领域给予承担“稳就业”社会功能的企业和商户更大让利。三是应加强基础设施建设，促进产业升级，尤其是应优先通过5G信息网络建设、新技术平台建设及老旧小区改造等工程拉动就业。四是应保障重要产业上下游的稳定性和可靠性，对发达国家可能转移的产业链提早研判，降低核心产业链的断裂风险。五是应畅通国内大循环，积极拓展国内市场，通过临时补贴和适度低价促销来吸引国内消费者，增加特定产业的市场需求，保证企业复工后能真正复产。六是应强化对城镇潜在失业人口尤其是青年农民工和高校毕业生的数据监测，在就业政策的安排上应当优先保障就业率，适当兼顾就业质量。

其次，应当做好脱贫攻坚和兜底保障之间的制度衔接。兜底保障不仅是解决绝对贫困问题的必要举措，也是解决相对贫困问题的重要安排（李纪恒，2020）。随着精准扶贫政策的如期完成，除了少量深度贫困地区可能仍然存在脱贫过渡期以外（习近平，2020），相对贫困的治理将成为2020年后扶贫工作的主战场，而如何实现开发式扶贫和救助式扶贫、攻坚式扶贫和常态化扶贫之间的有效融合就成为该过渡期内亟需解决的关键难题。精准扶贫时代所倡导的大扶贫格局，虽然有力的解决了制度融合难、部门协调难和多元主体参与难等问题，使得我国兜底保障人口出现了锐减，但在实践中部分地方政府是以有劳动能力者成为扶贫户、无劳动能力者成为低保户的方式来区分两种制度的，这事实上模糊了社会救助和社会救济的边界，只是在两线合一的政策安排下，该策略暂未显示出明显的利益差异及矛盾冲突。但随着脱贫攻坚目标的实现，社会救助救济化的后果会变得显性，原有制度中扶贫户可享受到的帮扶会大幅减少，低保户的帮扶仍得以保留，这可能会导致要么大量受疫情影响的人口短期内重返兜底保障体系而破坏脱贫攻坚成果，要么拒绝他们进入救助体系而承担兜底保障不充分的风险，因而成为未来常态化兜底保障工作的两难抉择。针对此问题，应当着重从如下六个方面做出制度安排：一是应充分做好脱贫攻坚与乡村振兴的制度衔接，将兜底保障视为乡村振兴战略实施过程中的关键一环。二是应充分考虑到特定人口和地区受到疫情影响的现实情况，为全局性脱贫攻坚目标完成后的疫情重灾区同样设置一定的缓冲期。三是在脱贫攻坚任务完成后妥善融合扶贫部门和救助部门，将分散在多部门的救助管理权限适当集中，形成对应大扶贫格局的综合兜底保障部门。四是应增强民生领域的基础设施建设，开发适合贫困人群的服务型公益性岗位，严格保障受疫情影响家庭至少有一人就业。五是应提前预判社会救助救济化而产生的兜底保障人口回流问题，做好脱贫攻坚任务结束后低保等兜底保障政策所覆盖人口有所增长、救助资金有所增加的准备。六是应加强贫困人口的心理建设，尤其是应通过基层社区的专业社会工作购买来解决政府与贫困者的沟通问题，降低贫困者的福利依赖感及社会排斥感。

第三，应当通过社会保障制度权重的调整来完善多层次的兜底保障体系。我国长期以来一直坚持生产主义的社会政策取向，极力避免陷入西方国家的福利陷阱，而将以劳动关系为基础的社会保险放置于社会保障大格局中的核心位置。这一制度设计适应了20世纪80年代市场化改革的需要，尤其是在改革开放初期发挥了降低制度转轨成本和激发个人劳动意愿的双重作用。但随着时间的发展，社会保障制度内部的发展不均衡已然较为突出。根据2018年财政部数据，我国针对离退休人员、城镇职工和城镇居民的养老和医疗保险补贴已经达到了20051.69亿元，相比而言城乡低保、灾害救助、特困人员救助、临时救助、其他生活救助、老年福利、儿童福利、残疾人事业、公益慈善和抚恤的加总费用仅为4540.32亿元①财政部，《2018 年财政收支情况》，财政部官方网站，2020 年 4 月19 日，http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201901/t20190123_3131221.html.，社会保险补贴约为其他各类反贫困措施投资规模的4.42倍。这种巨大的财政分配不均衡使得我国社会政策目标的达成能力下降，一个显著的结果就是享受兜底保障的贫困家庭仍然面临生计困难及基本公共服务脆弱等问题（刘玉安、徐琪新，2020）。针对上述问题，未来应当采取如下六个措施来健全兜底保障政策：一是应充分认识不同制度在反贫困过程中所发挥的作用，在肯定社会保险在降低潜在贫困人口返贫率的同时也应加强对其他反贫手段的重视度。二是要均衡大扶贫格局中的财政支出权重，重视提升社会救助、社会福利领域的财政投资比重及中央财政在国家财政投资中的比重，注重发挥社会工作在疫情防范和脱贫攻坚两场战役中的专业能力。三是应注意扭转社会救助人口人为下降的趋势，应基于物价变动及时提升贫困人口的兜底保障线，避免城乡贫困人口接受救助后仍然过度贫困的问题。四是应推动社会福利制度的改革，加快院内福利向院外福利的转型，为高龄失能老人、学龄前儿童、事实无人抚养儿童及重病重残人员优先提供低费免费的社会福利服务。五是应积极增强重特大灾难救助过程中的经济补偿力度，重视具有利他倾向的疫情灾难控制的事后补偿，规范因不可抗力而需要留居某地人员的临时救助制度。六是应着力强化社会保障的国际合作，做好海外务工人员缴纳医疗保险的双向认可工作，避免因制度对接而形成事实上的参保困难。

第四，应当通过家庭支持型政策来降低低收入家庭的潜在风险。家庭稳固是贫困家庭“真脱贫”“不返贫”的基础，但中国家庭保障能力在疫情期间表现出的极强脆弱性却预示着其返贫压力巨大。尤其是当部分家庭的主要劳动力被强制隔离或致死致残后出现的家庭监护困难问题，成为国家在特殊时期监护能力不足的重要体现。在计划经济时代，国家对于家庭的支持力度非常强劲，通过“国家—单位—个人—家庭”的福利传输链条及保障该链条有效实施的税前列支、全民就业及较低的离婚率，中国家庭事实上的福利供应虽不充裕但很稳固。市场经济后，伴随着福利商品化趋势的增强，我国原有的保障福利传输链条的所有条件均发生了重大变动，尤其是当以劳动关系为基础的社会保险制度成为我国社会保障制度的核心后，原有的家庭支持型政策几乎消弭。家庭支持型政策的减少意味着家庭保障能力的重要性上升，其不但容易诱发家庭之间的不平等转化为家庭成员资源禀赋的不平等，而且会在突发疫情等特殊时刻出现严重的经济收支及监护失衡问题，因此如何正确处理好福利与市场、国家与家庭、政府与社会这三组关系是新时代社会政策亟需思考的重要事项。解决贫困家庭过高风险的问题必须进行六个方面的政策调整：一是应加大对于贫困家庭的福利服务供应，尤其是针对此次疫情期间遭受重大经济损失和人员伤亡的家庭应做好统计、监测、补偿和帮扶工作。二是加强公立养老院的建设和增强私立养老机构的补贴，夯实儿童福利领域中的“两个机构转型”和“一支队伍建设”，增强机构与社区助残服务的广泛性和有效性。三是对于特殊困难家庭应适当增加救助标准，补助应当延伸至低保边缘群体，相应专项救助制度应与低保资格脱钩。四是针对特殊困难家庭成员建立各部门统筹的信息化平台和智能终端平台，利用综合信息系统做好社区管理、养老服务、儿童福利、专业社工和志愿者队伍的统筹。五是应做好贫困家庭帮扶的信息对接工作，鼓励社区内针对特殊老人、残疾人和儿童的就近帮扶志愿服务。六是应大力宣传育儿、养老、助残等家庭文化，严格督促抚养人、赡养人和扶养人履行法定义务，严肃处置故意不履行家庭责任的当事人。

第五，应当以疫情为契机削弱社会保障的碎片化顽疾。我国社会保障制度长期以来存在着制度、城乡和区域碎片化问题，三种碎片化虽然在特定历史时期有利于提升覆盖率并降低改革阻力，但是随着时间的发展已越来越成为制约中国社会保障良性运行的重大隐患。以制度碎片化为例，在2018年的全国财政支出中，机关事业单位离退休人员的补助为7578.95亿元，而同一时期职工养老补助和居民养老补助分别仅为4641.79亿元和2130.78亿元①财政部，《2018 年财政收支情况》，财政部官方网站，2020 年 4 月19 日，http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201901/t20190123_3131221.html.，这种不对称的补贴标准事实上助长了老年贫困的比例。区域碎片化也较为严重，随着东强西弱、南强北弱的经济发展态势不断增强，属地化管理下的福利分配在各地区会变得更加不均衡，经济发达地区超越发展能力的过度福利和中西部地区地方财政限制下的福利不足同时存在。城乡碎片化随着2014年以来我国两类居民保险的合并及城乡低保标准比例减少到了1.44:1②民政部，《2018 年社会服务发展统计公报》，民政部官方网站，2020 年4 月19 日，http://images3.mca.gov.cn/www2017/file/201908/1565920301578.pdf.，其情况有了明显的改观。从削弱社会保障碎片化顽疾的角度去看，应当在下一轮改革过程中坚持如下六个方向：一是应增强中央在社会保障领域的权威性和综合统筹能力，尽快完善养老保险和医疗保险资金的全国统筹。二是应在稳定机关事业单位离退休人员待遇标准的基础上，逐步控制其增长速度和幅度，尽力缩小养老保险替代率和医疗保险报销比例的事实差距。三是应适当降低经济发达地区在社会保障领域的自主权，避免因财政状况良好而出现的过度福利。四是应适度提升落后地区养老保险待遇、医疗保险待遇、社会福利津贴标准、社会福利从业者待遇和社会工作服务购买的力度，在上述方面增加中央财政支持与补贴力度，减少全国范围内的福利差距。五是应继续完善中小城市的市民化待遇和同城待遇，重视城乡在社会福利基础设施建设与服务拓展过程中的福利差距。六是应积极考虑此次疫情期间为全局工作做出重大牺牲的重灾区，对其医疗保险账户、医疗救助账户和临时救助账户进行国家补偿。

第六，应当激活大数据治理体系在反贫困政策执行中的活力。2014 年以来，为了应对“人情保”“关系保”等问题，我国在加强基层问责力度的同时开启了信息审核平台的建设，目前除西藏以外中国大陆各省级机构均实现了信息化比对。实践中，信息审核平台充分利用了多项现代信息技术，不但提升了新增救助申请家庭识别的精准性和即时性，在动态管理、标准制定及便民服务等领域产生了重大突破，而且初步建立了“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的公共管理机制。但是该信息平台由于起步较晚和区域发展不均衡，目前在部分信息化水平较为落后的地区，仍然只能作为手工核对的辅助力量参与到贫困人口的管理过程中，这在疫情期间存在重大安全性和即时性的隐患。从未来的建设方向来看，信息审核平台在扩展为大数据治理平台的过程中应当紧紧把握六个重要方向：一是应以省级党政机构牵头来设置综合的信息管理中心，负责一省之内所有基础信息的收集、传输、管理、分配、保密和考核。二是应完全实现一省之内税务、社保、公积金、工商、住房、车辆及存款等关键信息的互联互通，有条件的地方应当以“一个操作平台、不同权限设置”来部署平台建设。三是应尽快出台《社会救助法》，从法律上赋予兜底保障部门核查低收入家庭财产、收入等信息的权利，尤其是应当优先赋予其查询银行存款信息等金融信息的权利。四是兜底保障部门应明确规定各省关键数据的名称标识、类型格式、测量维度和统计口径等基础内容，鼓励各省在既有平台基础上开发更为友好的跨省信息核对操作页面。五是要高度注重信息的安全性，积极做好主体、过程和结果的三重防护，做好敏感信息接触者的保密培训，以三级等保为基本要求与金融部门对接系统。六是增强主要领导干部对于大数据技术在反贫困领域重要性的认识，提高其在大数据时代科学决策的使命感，增强对于沉淀数据库的挖掘开发，为兜底保障工作提供更好的政策咨询。