“双百社工”在乡村社会治理中何以可为

向 羽 袁小良 张和清

一、研究背景

从2004年党的十六届四中全会首次提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，到2019年党的十九届四中全会提出“加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，社会治理体系的内涵不断丰富完善。社会治理概念的提出，表明党的执政理念由政府自上而下的管理转变为政府自上而下与社会自下而上相结合的治理（徐猛，2014）。社会治理强调多元主体、平等协商、合作共治，在创新社会治理体系中，社会工作发挥基础—服务型治理作用（王思斌，2014a；2014b；2015a；2015b）。社会治理模式正处于转型阶段，推动政府职能转变，培育社会组织，通过购买服务方式改进公共服务模式，是创新社会治理体制的改革举措（李友梅，2017）。简而言之，社会工作是创新社会治理体系的一部分，社会工作参与社会治理主要通过政府购买服务来实现。以广东省为例，截止2017年底，广东省社会工作服务机构为1406家，持证社会工作者8.2万人，累积投入经费76亿元。社会工作已成为提供社会服务、参与社会治理的重要载体，但暴露出区域发展不均衡（张和清、向羽，2013）、服务锦上添花（向羽，2017）等问题。社会舆论批评政府投入了资金却看不到太大成效，市民缴交税款却享受不到太多服务①参见：“不受信任资金不足，社会工作服务各有各不满”，《中国新闻网》，网址：http://www.chinanews.com/sh/2013/08-23/5200704.shtml，通过提供服务参与社会治理的作用存在局限。

另外，党的十九大提出实施乡村振兴战略，健全现代乡村治理体系是乡村振兴战略规划的重要内容。在党和政府关于社会治理的政策论述中，社会工作被视为城乡社会治理体系的一部分②中国共产党第十九次全国代表大会报告关于“加强社区治理体系建设”，“打造共建共治共享的社会治理格局”，“健全乡村治理体系”等论述；2017年以来中央办公厅、国务院办公厅先后印发的《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》、《关于加强和完善城乡社区治理的意见》等文件，强调“健全完善城乡社区治理体系”，明确社会工作是城乡社区治理体系的一部分。。广东省一直是专业社会工作先发地区，将建立共建共治共享的社会治理格局作为重要目标③如，2018年初，习近平总书记曾指示广东要在“营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列”。。2017年，经过1年多的论证研究④2016年，广东省民政厅委托中山大学展开“广东省社会工作十年发展研究”，对全省社会工作发展进行全面深入的调查，为后续推出“双百计划”奠定基础。，广东省民政厅正式推动实施“双百计划”⑤该计划主体内容是在粤东西北15个地市建立200个社工站，每个社会工作站配备3-8名社会工作者。社工服务聚，坚持弱势优先，聚焦贫困人群，强调需求导向，强调本土人才、本土社会工作服务机构的培育与运用。专业上强调“行政归行政，专业归专业”，由广东省民政厅组建的“双百计划”督导团队负责，建立起省项目办—市地区中心—镇街社工站三级专业支持网络。以社区睦邻运动、慈善组织会社和共产党的群众路线等作为理论指引，推行驻村工作模式。，引导社会工作参与乡村社会治理。“双百社工”在乡村社会治理中发挥怎样的作用？与传统治理模式相比其作用有何不同？未来朝向何处发展？

本文运用的研究方法属于个案研究，具体属于斯特克（Stake）（1994）所分类的集合性个案研究（collective case study），研究资料由“双百计划”的4个案例构成。研究者在参与“双百计划”时收集研究资料。2017年6月至2018年12月，研究者作为“双百计划”兼职督导，以每月1次、1次2天的频率参与粤东、粤西部分站点督导工作。一方面指导“双百社工”开展实务工作，另一方面将督导的服务实践撰写为典型案例，同时协助部分站点撰写案例。本研究中部分案例源于此。案例使用已经征得主办单位同意，撰文时对案例进行删节，同时对案例涉及的信息进行匿名处理。

表1 案例情况

二、文献回顾

本研究旨在探讨“双百社工”在乡村社会治理中的作用，文献回顾围绕三个方面展开，包括：理论层面社会工作在社会治理体制创新中的功能与作用；原有乡村社会治理体系面临的挑战及治理困境；现有社会工作参与社会治理的模式及作用局限。

（一）关于社会工作在社会治理中功能与作用的研究

这类研究主要是从应然层面阐述社会工作在社会治理中的功能与作用，可分为三部分。首先，从理念层面阐述社会工作参与社会治理的契合性。社会工作本质与社会治理体制及理念相契合（王思斌，2014a；2016a），结构内涵相通（顾东辉，2014）。契合贫困治理议题，社会工作与精准扶贫具有同构性（王思斌，2016b）、契合性（高飞、向德平，2016）、理念相通（李迎生、徐向文，2016）、价值亲和（侯利文，2016），介入精准扶贫有多项专业优势（王思斌，2015a；2016b；李迎生、徐向文，2016；李迎生、郭燕，2018；侯利文，2016）。其次，从整体层面论述社会工作在社会治理中的作用。在创新社会治理体制中社会工作从事的是基础—服务型治理（王思斌，2014a），对特殊人群服务具有重要作用（李立国，2013），对改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系有作用（李迎生，2014），在社会治理的主体演绎、目标深化、方法诠释方面具有作用（顾东辉，2014），促进社会人性化发展（何芸、卫小将，2016），促进共建共享的社会治理及治理共同体建设（王思斌，2016a；王思斌，2020）。第三，从乡村社会治理具体领域阐述社会工作的功能。社会工作介入农村社会治理促成主体、机制和实践整合（徐选国、杨絮，2016），具有建构关系网络、重构社区规范及营造社区信任的功能（王海洋，2016）。社会工作介入能修正与弥合扶贫政策不足、提升扶贫对象能力（向德平、姚霞，2009），对贫困问题干预提供知识价值和技能支撑（高飞、向德平，2016），链接域外资源、推动多元合力、巩固脱贫成果（李迎生、徐向文，2016），科学识别扶贫对象，建设多类主体伙伴关系，兼顾问题纾解与对象增能（顾东辉，2016），优化精准扶贫政策选择、提升脱贫能力、激发进取精神、整合社会资源（陈成文、姚晓、廖欢，2016）。

（二）关于原有乡村社会治理体系面临的挑战及治理困境的研究

这类研究主要阐述原有乡村社会治理体系面临的挑战，探讨其治理困境，进而说明社会工作有助于弥补治理其不足。首先，当前乡村社会治理面临共同性挑战。乡村共同体衰落、解体、凋零（林孟清，2010；刘祖云、武小龙，2012；黄家亮，2014；田毅鹏，2016），治理共同体式微（范和生、李三辉，2015），农村社会原子化、村落空心化、农民个体化、互助体系解体、公共服务衰落（田毅鹏、吕方，2010；田毅鹏，2016；马良灿，2014），内生发展乏力、精英净流出、公共参与有限（陆益龙，2015），农村社区治理遭遇制度、资源、社会资本、治理理念、社会组织、治理人才缺失问题（钱宁，2014；胡红霞、包雯娟，2018）。其次，原有乡村社会治理主体的作用发挥不足。基层政权是乡村社会治理的重要主体，但面临政权悬浮困境（周飞舟，2006），村级组织官僚化、行政化（欧阳静，2010；范和生、李三辉，2015），乡村社会组织发育不足，乡村精英、农民群众的自治能力孱弱（于建嵘，2015；陆益龙，2015），基层组织服务供给缺位，群众认同率降低（于建嵘，2015）等问题。扶贫政策实践存在目标偏离、精英捕获、瞄不准、不精准等问题（左停、杨雨鑫、钟玲，2015；汪三贵、郭子豪，2015；王雨磊，2017；朱梦冰、李实，2017），还需打通政策执行最后一公里（吴上、孙良顺，2018）。第三，社会工作介入有助于弥补原有治理体系的不足。社会工作介入做到精准识别、帮扶、管理、考核（李迎生，郭燕，2018），精准把握（袁君刚，2017），关注帮扶群体的主体需求、定制增权计划（程萍，2016），提升素质与可持续生计能力（袁君刚，2017；程萍，2016；钱宁、卜文虎，2017）。同时关注社区议题，如社会支持网络（袁君刚，2017）、农村社区组织与文化建设（钱宁、卜文虎，2017）、从外力推动到内力推动（程萍，2016）、以内源式发展指导农村社会工作（钱宁、卜文虎，2017）等。

（三）关于社会工作参与社会治理的模式与作用局限的研究

这类研究主要从创新社会治理机制（政府购买服务）探讨社会工作参与社会治理的模式及作用发挥的局限性。首先，政府购买服务是社会工作参与社会治理的常见模式。创新社会治理体制鼓励和支持社会组织参与社会治理，建立健全政府购买服务机制（李立国，2013），通过购买服务方式改进公共服务模式是创新社会治理体制的改革举措（李友梅，2017）。竞争性购买服务是社会工作参与社会治理的重要机制（杨芳勇，2017），项目制运作是参考路径（姚进忠，2018），通过购买服务导入专业社会组织、培育本土组织是重要途径（徐选国、徐永祥，2016）。其次，购买服务模式下社会工作参与社会治理作用存在局限。社会工作要发挥服务网络治理作用（王思斌，2015），但当前体制下社会工作难以发挥专业优势（费梅萍，2014），服务机构与基层政权的关系多为隔离型与冲突型，少有互惠型（朱健刚、陈安娜，2013），所以社会工作未能与之形成合力。另外，在现行购买服务模式中，社会工作者未得到足够授权和掌握足够的资源，无法解决服务对象的关键问题和迫切需求（Niu，Dong & Heidi Østbø Haugen，2019），消极运用自由裁量权，积极于那些能够成功处理或获得更多关注的服务（黄晓星、熊慧玲，2018），出现选择性服务问题（文军、何威，2016），服务一般居民，多是锦上添花（向羽，2017）。社会工作的功能定位是提供社区服务，专业识别等同于“组织活动”（Niu，Dong & Heidi Østbø Haugen，2019），专业实践集中在人群服务，忽视了社区发展（向羽，2016）。

从文献回顾可知，社会工作在乡村社会治理具有重要作用，当前主要存在着两种社会治理模式，即原有社会治理模式与政府购买服务模式，两者差异如表1所示：

表2 两种社会治理模式对比

在原有社会治理体系中，基层工作者（基层组织）发挥的社会治理作用是提供公共服务，执行社会政策，治理困境是有效性不足，表现组织官僚化，服务供给不足，社会政策执行偏差。在政府购买服务模式下，社会工作者（社会组织）发挥的社会治理作用是提供社区服务，以服务参与治理，治理困境是服务机构单打独斗，掌握资源有限，选择性服务，服务偏好锦上添花，忽视社区发展。本研究探讨“双百社工”在乡村社会治理中的作用，将对前述治理模式治理困境做出回应。

三、“双百社工”在乡村社会治理中的作用

“双百计划”让社会工作专业融入乡村社会治理体系，具体实践可呈现“双百社工”在乡村社会治理中的作用。本研究主要阐述“双百社工”的四种作用。

（一）投入情感—价值，超越政策执行的工具性

原有乡村社会治理体系结构单一，治理主体局限在基层政权及村居两委，社会政策执行存在偏差。在“双百计划”支持下，镇街以雇员形式聘用社会工作者，这既扩大了民政工作队伍，也提升其专业素质。“双百计划”要求社会工作者驻村服务，协力民政政策执行，社会工作者扩充了原有社会治理体系。“双百计划”坚持弱势优先，将目标人群聚焦于民政对象，以社区调查和入户访谈作为前期工作策略，这为准确了解村民状况与需求、建立信任关系提供了便利，容易发现政策执行过程中存在的漏洞，及时查漏补缺，精准输送政策所包含的服务。

DZ案例

社会工作者在社区走访中遇到独自乘凉的林伯。他自幼患有夜盲症，7 年前评定为三级残疾，近年视力已衰退至全盲。社会工作者进驻DZ站后积极学习救助政策内容，社会工作者凭借前期所学，初步评估林伯可申请残疾等级升级，并与村委专干进行核实。确认后，社会工作者拨通林伯女儿的电话，告知林伯可申请残疾等级升级及申请程序。但之后迟迟未见林伯女儿有动静。社会工作者再次联系林女士，她的态度较为敷衍，对残疾评定抱有怀疑，认为自家没有关系无法办理。社会工作者多次沟通解释，林女士终于递交申请，在区残联及村委指引下，林伯在当月底更新残疾等级，每月有350元补贴。另外，由于林伯被评定为重残，按政策可申请低保，社会工作者再次告知信息，这次林女士积极许多，对政府信任感明显提升，第二天便向村委递交申请材料。

在DZ案例中，林伯一家对残疾救助政策不熟悉，对政策执行有认知偏见，这类案例在“双百计划”中较为常见。弱势群众的政策使用能力普遍较弱，原有政策输送模式强调主动申请，这对他们是一大挑战。“双百社工”主动介入，打通政策服务最后一米①服务对象可能对社会政策不了解，或根本无力应对纷繁复杂的官僚程序，这让其状况长期得不到改善，社会工作者角色尤为重要，他们要对福利政策体系很熟悉，坚持与体系打交道以改变案主的贫困处境（Feldman，2019）。。另外，社会工作者驻村工作，他们既了解政策状况，也清楚群众处境，协助政策执行有助于减少误解②因为社会工作者介于政府和民众之间，他们参与社会治理体系，“吃透两头”和利益上相对超脱，对问题有更客观、全面、深刻的认识（王思斌，2014a）。。

在原有治理模式下，社会政策执行强调工具理性，坚持照章办事，注重资格审查，缺乏情感支持，一定程度上甚至会损害对象的尊严。程序化地执行政策只是对福利工作员的要求，并非好社会工作者所为③因为社会工作不仅是一份工作，好的社会工作者不只是例行公事地服务，而是要在服务中与案主建立像朋友一样的关系，有更多非正式互动，展现情感性支持（Kam，2019）。。“双百社工”在协助政策执行时投入情感—价值，纠正了政策执行中过度强化的工具理性。具体而言，协助政策执行时秉持专业理念，如尊重、同理、平等、真诚等，采取主动关怀的态度，用专业友善的方式与弱势群众沟通，重视其应享权益，也注意维护其尊严。例如，在入户探访中，坚持人本主义思想，运用反应式聆听、心理安慰、正向鼓励、陪伴关怀等技巧回应，政策服务输送也体现人文关怀。

从乡村社会治理脉络看，“双百社工”扩展了原有治理体系，成为政策执行的主体之一，打通政策服务最后一米，提升了原有治理体系的有效性。若深入探究，这仅属于形式正义（formal justice），即不涉及政策制度本身“正义与否”的讨论，只关注政策制度是否被公正一致地执行。尽管“双百计划”的实践尚未涉及对社会政策本身的检讨，但相较于形式正义都未能实现的状况，已是一种进步。④坚持形式正义是重要的，尽管政策制度本身可能存在问题，但前后一致地实行它们总比反复无常好一些，否则将导致更大的不正义（罗尔斯，1990：56）。此外，超越工具理性，投入情感—价值的政策执行涉及伦理关怀。尽管可用制度程序来确认人们应得的权利，但若执行者缺乏慈悲之心，将无法确保系统会以人性化的方式发挥作用（Gray，M.& Lovat T，2007）。好的社会政策固然重要，但执行者有伦理关怀才能使其发挥好的作用。

（二）整合政社资源，弥补割裂式分配的不足

在政府购买服务模式下，社会工作发挥“服务治理”的作用，社会工作者为居民提供社区服务。这类服务多针对一般居民，锦上添花的作用明显，但一定程度偏离了专业理念。维护社会正义的理念要求优先服务弱势群体，关注资源分配是否公平合理。“双百计划”与一般购买服务模式不同，它明确聚焦民政对象，关注最迫切的需求。在购买服务模式下，社会工作者掌握的资源不足，而且服务机构与基层政权各自为政，未能形成合力，服务或资源分配是割裂式的。“双百社工”与机构社会工作者不同，他们拥有多重身份。第一，他们受雇于镇街，是基层政府的一员。第二，他们不同于一般政府雇员，属于省民政厅“双百计划”的一员，专业上听从“双百计划”省项目办和市级地区协同中心安排，接受专业督导团队指导。第三，“双百社工站”注册为社会工作与志愿者协会，属于本土社会组织。多重身份固然可能导致角色冲突，但这让社会工作者居于纵横交错、上下贯通的服务网络之中，相较于机构社会工作者更具优势，更可能整合政社两方面资源展开服务。

EC案例

凤女一家是“双百社工”在驻村工作时发现的困难家庭，家中劳动力缺乏，有多名重度残疾人员。社会工作者先协助该家庭申请了低保帮扶和重度残疾补贴，弥补了之前民政救助政策覆盖不足的问题。双百计划公众号发布了这个典型案例，也引起媒体关注。低保救助与残疾补贴并未完全解决这家人所面临的问题。例如，这家居住环境恶劣，房子建于20 世纪70 年代，年久失修，存在较大安全隐患。社会工作者及时向街道办及市民政局汇报实际情况，得到了领导的重视，并率队到现场确定房屋改造方案。同时，MC村委会及社会工作站积极链接社会资源，发挥自身力量为此次工作助力。EC市民政局长到现场指导工作，要求结合多方资源力量，完成房屋改造工作，改善案主家居住环境。之后又协助凤女顺利进入学校接受教育，保证其能健康成长。另外积极联系多方部门，为家中重残人员提供医疗救治和生活帮扶等。

在EC案例中，社会工作者利用既有政策对凤女一家进行帮扶，同时借助“体制内身份”积极向上争取资源，取得民政局、住建部门、教育部门的支持①尽管社会工作者专业一向强调专业自主及组织运作的自独立性。但正如Feldman（2019）所言，不能轻视国家在管理贫困及反贫困中的关键角色，社会工作者应与案主一起努力，确保他们能真正享受国家机构赋予的资源和服务，社会工作者应转介更多的资源和服务来促使案主处境改变。。另外，“双百计划”有跨省、市、区（县）、镇（街）不同层级、区域及领域（如高校、基金会、机构等）的社会网络，这种连结型社会资本（linking social capital）有助于将域外资源与信息带入本地。在EC 案例中，社会工作者得到省民政厅、项目办的大力支持，专业督导团队在背后出谋划策，将其树立为典型案例，引起大众媒体及上级部门的关注，反过来又让社会工作者获得更大更多支持。实际工作中社会工作者角色更接近个案管理者（case manager），一方面整合协调政社资源，另一方面进行多层次、多维度介入，包括情绪疏导、心理辅导、健康确诊、关系协调、居家环境改造、就学就业安置、救助保障政策申办等。在此脉络下，“双百社工”整合分配政社资源，弥补了原有治理机构条块分割，各自为政的不足，精准、有效地回应弱势群体最迫切的需求，做到雪中送炭，这呼应了专业所关心的正义传统。

（三）激活人情关系，形塑本土社区公共性

乡村社会面临共同体衰落，社会原子化，村落空心化，人际关系松弛等问题，原有乡村社会治理体系官僚化、行政化，公共服务供给不足。“双百计划”选择公共服务供给能力薄弱、弱势人群集中、社会问题突出的村落建立社会工作站，并要求社会工作者驻村工作。“双百社工”拓展了原有的乡村社会治理体系，提升服务供给能力。一方面，社会工作者提供各种服务活动满足村民的文娱需求，另一方面，社会工作者以服务活动作为联结媒介，激活村落传统的人情关系。

HS案例

社会工作者驻扎在FD村开展工作，经过走访观察，发现文化站资源丰富，但使用率很低。文化站是三层的独栋楼房，站前面是一个露天广场，空旷平整，是极好的活动场所。站内功能空间很大，各种文化娱乐活动设备齐全。然而，社会工作者驻村前文化站几乎不对村民开放。只有村长才有钥匙，他也忙于生计。他对社会工作者坦言，文化站只有上级检查时才开放，害怕里面的设备丢失损坏不好交代。村民不知道文化站何时及如何使用，其服务功能未能发挥出来。社会工作者驻村后将文化站活化成村民聚会、讨论、活动的场所。社会工作者发现村里曾有一支尚未成形的广场舞队，社会工作者询问了妇女的意愿，重新建立广场舞队。社会工作者链接资源，邀请镇里的志愿者来教妇女跳舞，发起“舞垌妇女之家”妇女小组。社会工作者与妇女一起在文化站练习舞蹈，并寻找积极分子担任舞蹈队长，文化站因此经常开放。文化站前广场没有专门的灯光，照明存在问题。妇女舞蹈队组织起来，社区活动有声有色，社会工作者趁机将“没有灯光”的问题向镇里反映，很快得到回应，安装了灯光。有了露天灯光，文化站晚上也变得热闹，大家相聚于此。村民坐在周边观看广场舞，聊聊家常，小孩结伴在周边玩耍。自“舞垌妇女之家”成立以来，原本漆黑冷清的文化站，每晚都灯火通明，人气鼎盛，连村中的男人都从家里走出来支持自家媳妇排练。

在HS案例中，社会工作者提升了原有治理体系的服务供给能力，通过提供服务活动、组织妇女广场舞队，搞活社区氛围。不少案例显示，在社会工作者进驻之前，村落集体活动缺乏，人情关系淡漠，社会工作者驻村服务是传统村落人情关系再联结，是现代社区公共精神形成的催化剂。首先，社会工作者驻村之后，开展各类人群活动、社区集体活动（如长者生日会、妇女茶花会、儿童兴趣班、端午中秋晚会等）让村庄活跃起来。其次，社会工作者发展村民兴趣团体，如妇女广场舞队伍、老年保健操小组、男人舞狮队等，重建了村民间的连带关系。第三，社会工作者塑造村落集体意识与社区公共性，包括挖掘培育积极分子，盘活村落活动空间，商讨村庄公共问题解决等。在此脉络下，“双百社工”提升了原有治理体系的服务供给能力，行动实践激活了村落的人情关系，让村民间恢复联系纽带，回应了乡村社会原子化、人际关系松弛等问题，发挥社会团结或整合的作用。另外，社会工作者引导村民关注自身、自我服务，也引导村民关注他者、参与村落公共问题讨论与解决，型塑了本土社区的公共性。

（四）活化社区公共空间，巩固社会资本

乡村社会治理需要社区公共精神，但原有乡村社会治理面临共同体衰落的困境，政府购买服务模式下社会工作忽视了社区发展议题。活化社区公共空间是推动社区发展、巩固社会资本、培育社区公共性的重要策略。在“双百计划”中，部分村落公共服务条件差，社区内没有可供村民活动的场所。部分村庄可能有社区活动空间，但公共性与合法性较弱。“双百计划”坚持社区发展理念，动员社区居民、整合社区资源、活化社区空间是“双百社工”的常见策略。

CW案例

2017年6月CW社会工作站成立，8月正式入驻糖厂社区开展工作。在督导的指引下，5位本土社会工作者立足社区需要，将打造社区活动中心作为工作重点。他们盘点糖厂社区废弃房屋，在昔日繁华的溜冰场旁边发现了废弃房屋。这里曾是糖厂的卫生室，后来出租给某位老板作为工作宿舍，合约尚未到期，该老板正在服刑。社会工作者通过糖厂办公室的熟人关系，联络说服老板提前放弃合同，收回卫生室。社会工作者发动社区居民一起清理房间，联系社区商家捐赠空间改造需要的地砖，收集居民建房剩余的砂石。发动社会关系网络捐赠各种物资，如砂石，健身设备，电器，风扇，窗帘等。利用糖厂办公室的社会关系，亲友网络，寻找社区空间改造需要的技术能人，文化达人。向社区居民、周边商家发起空间改造的募款活动，同时进行社区教育。举办社区活动空间征名活动，举办社区空间开放典礼。后续还发动居民继续改造社区空间，如扩大活动空间范围，划分儿童与妇女活动区域，增加公共厕所等行动。

类似CW这样的案例在“双百计划”有很多，社会工作者行动策略相似。首先，带领村民盘点村里闲置场地，利用原有基础活化社区空间。这些场所包括：祠堂、家庙、小学、幼儿园、卫生室、文化站、礼堂、粮仓等。将这类承载着村庄历史的场地作为社区空间，既能变废为宝，节省成本，又能唤起集体意识。其次，通过活化空间进行社区赋权，让村民充分参与，增加空间的公共性与合法性。具体包括，动员村民清理废弃空间，整合村落资源助力改造，发动社区技术能人参与，组织社区募款活动，同时进行社区教育。再如，让村民参与社区空间活化决策，增强其所有权感，共同讨论决定社区空间名称、功能区域划分、持续活化计划、空间管理规则等，让村民成为社区空间的主人。

从乡村社会治理脉络看，社会工作者活化社区公共空间具有三重意义。首先是建成环境维度的意义。利用本地资源活化活动空间重塑了建筑空间的功能属性，让其真正成为民众休闲娱乐的场所，扭转社区空间使用率低、空间闲置废弃的状况。其次是社会价值维度的意义。活化社区空间，让其变成村民交流互动场所，有助维系社会交往、巩固社会资本以及激发社区归属感。公共空间可能产生的公共交往行为是维系不同层次社会关系的重要纽带（Nadai，2000；转引自陈竹、叶珉，2009），公共空间的价值在于能促进不同社会阶层或团体的人们进行交流融合（雅各布斯，2006），社区建筑能赋予人们对在地社区的骄傲感，强化认同，激发社区精神（华兹、肯尼维堤，2002）。第三是公共领域维度的意义。改造社区空间是在创造一种政治参与的平台（陈竹、叶珉，2009）。社区环境改造项目不只是改善环境，更为居民公共参与创造机会，巩固新形成的本土社区公共性，为乡村社会治理持续发展奠定基础。

五、讨论与建议

（一）“双百社工”在乡村社会治理中的作用

前文论述了“双百社工”在乡村社会治理中的四种作用，文章针对这些作用与既有研究展开讨论。首先，“双百社工”在政策执行中投入情感—价值，超越了政策执行的工具理性。一方面让政策输送更精准有效，也让政策输送展现伦理关怀。这回应了原有治理模式关于政策执行目标偏离、瞄不准、不精准的问题（汪三贵、郭子豪，2015；王雨磊，2017；朱梦冰、李实，2017），也呼应了既有研究关于社会工作对扶贫政策实践具有专业优势的论述（王思斌，2016b；李迎生、徐向文，2016；高飞、向德平，2016），强调政策执行中的伦理与人文关怀则让治理作用的内涵更丰富。但“双百社工”参与政策实践是单向度的，尚未对现有社会政策提出批判与反思，政策实践的维度及效果还有改善空间。其次，“双百社工”整合分配政社资源，弥补割裂式资源分配的不足。“双百社工”借助多重身份与政社部门及其他组织形成服务网络，响应社会正义理念，优先服务民政对象，关注资源再分配议题，解决服务对象的迫切性需求。这回应了政府购买服务模式下选择性服务（文军、何威，2016），服务锦上添花（向羽，2017），无法解决迫切需求（Niu，Dong&Heidi Østbø Haugen，2019）等问题，也呼应了网络型服务治理的论述（王思斌，2015b）。但政社合作网络必定面临如何建构良好基层政社关系（费梅苹，2014）的问题，尽管“双百计划”试图在“行政吸纳”与“专业自主”间寻求平衡，强调“行政归行政，专业归专业”，但由于“双百社工”及社会工作组织的能力仍然较弱，被行政化的挑战从未消失。第三，“双百社工”激活村落人情关系，型塑本土社区公共性。“双百社工”通过社区服务、自组织培育，促进村落社会整合，也塑造了社区公共性。这回应了原有社会治理模式中原子化、关系解体（田毅鹏、吕方，2010；田毅鹏，2016），基层组织行政化、服务供给缺位（欧阳静，2010；范和生、李三辉，2015；于建嵘，2015）等挑战，响应了关于社区再组织化（徐选国、徐永祥，2016），农村社区资本（钱宁，2014）等论述。第四，“双百社工”活化社区公共空间，巩固社会资本。活化社区公共空间，巩固社会资本，激发公共精神，回应了村落共同体与公共性衰落问题（林孟清，2010；刘祖云、武小龙，2012；黄家亮，2014；田毅鹏，2016；范和生、李三辉，2015）。社区公共空间活化属于社区发展议题，超越了一般政府购买服务模式只重服务、轻视发展的弊端，为乡村社会治理持续发展奠定基础。总体而言，本研究阐述的四种作用既回应了已有治理模式的困境，也呼应了既有研究的某些论述，丰富了社会工作在乡村社会治理的作用内涵。另外，尽管“双百计划”主张社区发展，强调村落的内源式发展，但不得不承认，当前大部分实践仍属于外力推动，社区内生动力还有待培育。

（二）“双百社工”持续参与乡村社会治理的建议

前文讨论“双百社工”在乡村社会治理中的作用时提及其局限性，包括：政策实践的维度及效果有待改进，“双百社工”被行政化的挑战，社区内生动力的持续培育。本研究针对这些局限，进一步提出“双百社工”持续参与乡村社会治理的建议。

1.双向参与政策实践，扩大乡村社会治理效果

参与社会政策实践是社会工作实务的重要维度，政策实践的维度是双向的，既包括协力政策执行，也包括反馈影响政策。作为个人有支持和发展正义制度的义务，当正义制度存在并适用于我们时，必须服从正义制度并在其中尽一份职责，当正义制度不存在时，必须帮助建立正义制度（罗尔斯，1990）。挑战非正义的政策实践，社会工作者有义务让政策制定者、政治家和社会大众注意到，哪些地方资源不足或哪些地方需要资源再分配，以及哪些政策及实践是不公平或有害的①国际社会工作者联合会（IFSW）与国际社会工作学校联盟（IASSW）2004年共同确认《Ethics in Social Work,Statement of rinciples》，详见https://www.iassw-aiets.org/archive/ethics-in-social-work-statement-of-principles/.。从国际经验看，当社会工作者为基层政府所雇用时，有可能采取内部路径（insider route）参与政策实践（Gal&Weiss-Gal，2015）。“双百社工”、民政干部、专业督导、服务对象应联合起来，以实践经验为基础，以事实为准绳，发挥政策倡导作用（王思斌，2014a），在力所能及的范围助力社会政策的改善与修订。社会工作者不只像传统的社会行政者仅专注“政策执行—反馈”或“服务提供—改善”，更强调对服务实践的反思与批判，强调与服务对象协同行动。社会工作者实践应置于“话语—行动”框架下讨论，服务手法应包括“反思—行动—倡导”等（郑广怀，2018），如此才能扩大乡村社会治理的效果。

2.采取赋权行动策略，培育乡村社会治理主体

“双百社工”持续参与乡村社会治理要探索专业与行政的平衡，增强社会工作者及社会工作专业组织的能力，需要更多的赋权行动。首先，“双百社工”及组织需要被赋权。“双百计划”要推动已注册完成的社会工作与志愿者协会②“双百计划”的重要目标是推动粤东西北地区本土社会工作组织的发展，计划培育200个本土社会工作组织。具体操作则是，以“双百社工”站为基础，“双百社工”为主体，注册“社会工作与志愿服务协会”。广东省民政厅统计，“双百计划”200个社会工作站已经全部完成登记注册，且法人皆由“双百社工”担任。真正独立自主运作，强化运营管理能力，而非依附于镇街或村居展开服务，促进社会工作自己的组织成为乡村社会治理的主体之一。尽管社会工作者直接或间接被国家雇佣，也可运用知识在实践和政治之间建立起持续而动态的联结，在服务使用者、学界和行动者之间建立联盟（Singh&Cowden，2009）。例如，积极推动“项目办—地区中心—社工站”三级网络建设及运作，建立包括督导、社会工作者、基层干部和服务对象在内的服务网络，创造专业实践的空间。其次，基层政权领导需要被赋权。例如，需要知晓如何与社区组织建立伙伴关系，改变立马显示政绩的认知，尊重专业自由裁量权等（黄彦宜，2016）。在“双百计划”中，经过几轮教育培训，省、市、区（县）民政部门对社会工作实践以及如何使用社会工作专业人才有较为清晰的认识，愿意给予专业实践空间。但基层领导还需提升意识，改变观念，以此才能更好发挥专业作用。

3.激发社区内生动力，夯实乡村社会治理基础

社区内生动力是乡村社会治理的基础，“双百社工”要继续坚持社区发展思维，推动村落内源式发展。值得注意的是，由内而外，自下而上，是社区发展的理念，却非实际行动的金科玉律。由下而上与由上而下往往需要相互搭配，理念上强调激发内生动力，但做法上不能排斥外力支持。当社区本身能力不足时，必须借助外力（如政府、专家、督导）提升其能力。必须秉持一种可上可下的思维，在居民参与下，用弹性方式调整介入程度，才能真正培植社区居民的能力，这是赋权“为社区做”（doing for community）到“与社区做”（doing with community）再到“由社区做”（doing by community）的过程（黄源协，2004）。这提醒实践者，村落内源式发展不能排除外力协助，内生动力培育是一个持续、动态的过程，理想状态的自下而上取向未必存在，“双百社工”及所在村居的发展需要政府及专业督导团队持续支持。