行政附带民事诉讼制度反思

陈子宜

关键词：行政附带民事诉讼;行民交叉;关联性;问题反思

行政附带民事诉讼之概述

行民交互类案件在外观上虽大致相同，但实际处理时因其基本性质的不同应适用分别的程序机制，而本文所探讨的附带诉讼，有学者认为，是指人民法院在根据事实处理一案的同时，按照同一事实解决另一相关案件的诉讼，是诉的合并的一种独特形式。因此笔者认为：首先本文所称的行政行为是限定于具体行政行为之语境下的概念;其次在此基础上，行政附带民事诉讼制度是指在行政诉讼过程中，行政诉讼的相对人或利益第三人提起与引出行政诉讼的被诉行政行为相关的民事诉讼，法院对两方诉讼合并审理不另行分开的诉讼制度。

由于我国将行政附带民事诉讼制度纳入立法，故以此为认知前提与讨论框架，从而衍生出该制度背后所蕴含的行政法基础问题。

行政带民事诉讼存在问题反思

行政诉讼法修改后使得审理日趋系统化，提升司法公信力。同时，因该制度初具雏形，尚未完成，仍有大量突出问题不容忽视，亟待完善。

行政附带民事诉訟受案范围狭窄

在行政附带民事诉讼的范围部分整合学界目前就该类诉讼的范围的几种意见。无论是学界所讨论的几种意见或是实务界法律规定，范围或是相对过窄，不够全面，而概括式的规定看似全面，实则不够细致，对实践中日益增长的复杂情况难以适用。

理论界有观点认为，解决该类案件范围的关键在于把握行民争议和其他诉讼请求之间的紧密联系。

笔者认为确定该类诉讼范围的核心在于注重该类附带诉讼成立的本质特征之一，即关联性，其是诉讼成立的基础特征。其次，目前仅就行政诉讼法61条将行政附带民事诉讼限定在几种范围内，这种整体概括方式以形式列举为表象，实则覆盖全范围的列举，学界将其称为“全项列举”，以列举主义之名，行概括主义之实。是否可以定义为：在实务中，排除前述规定中“等”字之内列举的行政行为，法院具体操作时不再“一并审理”其他类型的行政行为相关的民事争议。

而除了前述列举的行政行为外，仍有其他类型的行政行为可能产生相关的民事争议。如行政确认中，对当事人法律关系的确认多数涉及民事关系，当事人不服行政确认行为提起行政诉讼请求撤销该行为并责令对方当事人承担民事责任，这时选择提起行政附带民事诉讼节约成本有利于审理。

以列举式类型化行政行为为取向，以导向诉讼和程序为主线路径，以可能脱离现实的法现象而取之以抽象化概括的手段显然落后于当前社会需求。这种局限性列举方式很大程度上在高速发展的社会中逐渐缺乏对现实规制实践活动和行政实体政策的关注，抽象性概念难以匹配现实行政活动中个别行政行为的特殊性。此种模式因弹性、动态与灵活性不足而在机械与矛盾中草草收尾。

行政附带民事诉讼制度受理案件性质界限模糊

在以行民案件交叉的为前提的大框架内，本文所探讨的该类特性的案件只是其中的一部分，不能以偏概全。根据民事救济和行政救济诉讼基础的不同，对当事人提起行政、民事诉讼的时间先后之区别，依据当事人启动诉讼救济时间的先后区别，分别用民事诉讼中的行政附属审查和行政附带民事制度界定区分两种救济途径。其次，程序的归并附带着诸多限制条件，存在例外情形，如对属于民事救济还是行政救济下的法律定性不明下的边缘地带问题。

笔者认为，考虑受理案件性质应关注两个条件：时间条件和先决问题。其一、何时提起民事诉讼是该类诉讼成立的时间条件，但以提出诉讼的时间先后决定行民交叉案件的性质难免僵化单薄，不是解决程序归并在立法中冲突的完美途径。其二将先决问题纳入考量。先决问题是先决定某一诉讼事件的判决前提问题，问题性质属于其他法庭管辖。除行政诉讼法 61条规定的情形外，仍有其他法律未作规定的情形存在。如民事争议当事人既不对审理行政案件的行政法院一并提起附带民事诉讼，也放弃向有管辖权的审理民事争议的法院提起民事诉讼，仅对被诉行政行为的基础民事关系和相关民事法律适用的抽象行政行为的合法性有异议，根据 61条，该情况原则上不应纳入此类附带诉讼的范围。其次部分民行交叉案件不应适用行附民制度，不能节约司法资源，达到程序效益最大化。因此应注重正确理顺当事人诉权和司法审判权的关系。上述问题的对应处理方案绝非单一的模式，既不能一概以行政诉讼为先决条件，也不能一概要求行政机关必须听从法院的民事判决而改变其原有的决定。当前立法的61条对行民交叉案件的类型未作明确区分，因此本文探讨的附带诉讼案件性质的界限模糊，日后必要细化。

审判组织审理中具体问题操作的局限性

普通法系国家，由于司法权的统一性，法院内部程序未严格区分，普通法院能够对所有争议一起审理，即不用内部区分审判庭。基于我国国情构建的大陆法体系关于法院内部各审判庭的分工不能完全照搬普通法系国家的体系，但有一定的借鉴意义。陈新民教授指出，行政审判庭和民事审判庭同属于一个法院，法院在受理时应确定是否为行政诉讼和民事诉讼，进行内部移送。

笔者的观点是，关于审判组织同样需要考虑先决问题。日本在某些场合也会采取审理本案法院拥有对先决问题的审查权的例外作法。在行附民案件中，一旦行政法院确立案件管辖，即拥有了对民事案件的审查权限，然而行诉司法解释第138条民事案件已转由民诉立案的情形，民事法院是否拥有对关联行政行为合法性的审查权值得思考。笔者认为，因为诸如涉及专业性强有针对性的复杂的民事争议案件，该种具体情况下由于术业有专攻，行政审判庭不宜处理。效率和公正往往矛盾而难以取舍。对于此，实践中有法院将行政庭和民事庭合而为一的方式，设立专门合议庭解决问题，该实践有其进步之处，无论何种模式不应拘泥于固定模式，应当以解决实体争议为标准，根据行民交叉案件的不同情形，对相应法律程序作出适当调整，行政庭与司法庭互相尊重对方的判决，达到司法效益的目的。

行政附带民事诉讼制度之泅渡

调整诉讼范围，节约司法诉讼资源

笔者认为，以立法形式业已固定为出发点，学界以及司法界主要着眼于两个方向对行附民案件的受案范围进行解释从而拓宽其内容。第61条的几种列举无疑是有限的，立法初期有出于对利于司法推行可操作的考量，范围不宜规定过宽，但从长远角度考虑，此种做法会致行政诉讼仅片面强调行政活动的形式，而忽略实质要求——以保障权益为着眼点的行政法诉求。学界和司法实务界对第61条的几种情形的概念和外延进行了拓展，然而对该条所列举事项进行定义，不断地力求扩张行附民案件的同时，以上解释的过程仍未跳出列举结构本身的框架，都是遵循法条本身的概念所展开。因此，通过具体列举将适用范围局限在行政许可等具象类型中，范畴狭窄而固化，在实际操作中会导致特殊情况出现时无从下手。应从两方面考量：其一、当前行政附带民事诉讼列举式范围有限，行政诉讼疑难案件日益繁杂，仅依据列举式规定不能囊括所有类似案件。日后可以综合考量其他类型的行政行为和与其产生关联的民事争议，以概括主义倾向重新定义法条，进一步扩大范围，使行政附带民事诉讼受案范围日趋成熟。其二、行政附带民事诉讼范围存在边界，不应当过于宽泛无边际。由于范围过宽会影响民事案件的审理，与民事审判相碰撞，引起司法混乱，因此从方便法院审理，当事人诉讼主义的角度考虑，结合我国法律规定，同时把握行政附带民事诉讼成立的本质特征，受理案件时强调两种争议之间相关的紧密程度，适当拓宽行政附带民事诉讼的范围。其三、对于司法解释第139条的排除情况，笔者认为司法权与行政权应该互相约束，对于应当由行政机关先行处理的情形，法院不得擅自审查行政行为的合法性。法院应当尊重行政行为适法的情形。

定位行政附带民事诉讼与其他诉讼的边缘性界限

对于上述情况，虽然中国采取单一法院体系，仍可以由法院自行决定分工审理的事宜。明确边缘性界限从法理精神以及立法技术角度出发，由于行政体制的发展是包含一系列动态运动的实际过程，精准明确边缘性界限目前来说难度颇大，但对其界限进行较为清晰的概念化定位具有可行性。学界有观点提出我国立法应填补漏洞，明确应案件性质不同而作出分案裁定时，健全法院内部移送制度、先行受理制度。笔者认为，“司法权的关键性权力在于对纠纷的最后决定权，而非第一手发言权。”司法是权益保护的最后一道屏障，通常情况下，应在穷尽其他救济方式后诉诸司法救济。司法并非一定是解决纠纷的最优机制。须严格区分行政附带民事案件和其他民行交叉案件的界限，依据案件的关联性和审判中的主次性。首先，行诉修订后受案范围扩大，但仍有多数案件没有纳入该类附带诉讼制度的审理，可以在此基础上权衡利弊以概括主义立场进一步调整行政附带民事的适用范围，如以民事争议为主诉，行政问题为附属的诉讼，在民事审判实践中，一些法院完全规避对行政行为合法性的审查，直接依据民事法律对民事争议进行裁判;其次，在前者基础上，将特定纠纷从司法管辖中分流。诸如利用其他程序如扩大复议前置程序的范围审理行民交叉案件，通过行政内部自身救济途径，将案件疏导分流，为后续审理提高诉讼效率，节约司法成本。再次，行政主管机关强化其自身对特定案件纠纷解决的方式，经验主义立场下形成对特定案件的统一政策和规范，进行有效的事后救济，预防与突破今后出现陷入同类问题的藩篱。

确立审判组织间的沟通协调，实现诉讼经济

对行政法中的附带诉讼类案件的审理合并的是审判组织而不是法律适用，笔者认为，现行立法肯定了行政附带民事诉讼制度，将两种争议置于统一审判程序中，对外司法权不冲突的情况下，法院各审判庭之间的内部分工就可以更加灵活，不局限于恒定形式，可以借鉴上文比较各国立法。

同时，对于当前司法解释138条中轉由民庭审理的情形，先不论在行政争议作为审判前提的特殊场合，前述有学者认为民庭有权对行政行为合法性进行审查并不会损害行政行为的公定力，可以参考各国立法，将该行政争议审查移送至本院内部行政庭，对该问题作出裁决继而转回民庭审理。这种方式不失为一种合理的处理模式，由于审理期限、内部庭室人事协调等各方因素的限制，可能陷入各方推诿扯皮，案件久拖不决的僵局。

而对于确立以行附民制度处理的场合，视情况处理。对于独任制而言，由于此类诉讼中行政诉讼作为主诉的主导性作用，确定由同一审判组织审理，行政法官当仁不让。但法院内部审理案件筛选法官时不必过于严格，出于诉讼效益和效率的目的，在行政庭审理的基础上，以行政庭法官审理为主，可以临时抽调法官组成专项合议庭审理案件，或者对于该类案件的审理，可以借鉴法国普通法院和行政法院分开审案的实践经验，组成专门的中间机构审理该类案件，进一步提高诉讼效率，实现程序正义

参考文献

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