值班律师制度困境及完善建议

李玉恒

摘要：值班律师制度作为我国解决刑事案件律师辩护全覆盖问题的一项重要法律制度，自从移植试点后一直被寄予厚望。但由于我国辩护体系的不完善、值班律师诉讼权利缺失、配套保障措施不完善等，值班律师在运行过程中出现水土不服的现象，无法发挥预期作用，运行效果不理想。

关键词：值班律师;法律援助;权利保障;制度完善

在刑事诉讼语境下，值班律师制度一般是指，不区分被迫诉人的经济状况和案件类型等，一律由国家财政出资，指派律师及时、便捷地为被追诉人提供免费法律咨询及其他相关法律帮助的法律援助制度。[1]

值班律师制度起源于英国，设立的目的是为了解决刑事诉讼律师辩护全覆盖的“最初一公里”的问题，旨在解决被追诉人被突发性的讯问或者采取强制措施时，无法在第一时间委托辩护律师或者获得指定辩护律师的帮助。我国值班律师制度实践起始于2006年在河南省焦作市修武县进行的“法律援助值班律师制度”试点工作，后逐步推广至全国，值班律师制度在司法实践中得到认可与推广。新一轮的司法改革要求刑事案件律师辩护全覆盖以及认罪认罚从宽制度的试点以及施行，值班律师制度迎来了新的发展机遇。但值班律师制度承载的巨大作用与值班律师被赋予的律师权利并不相匹配以及值班律师保障制度的不完善导致值班律师在参与认罪认罚从宽案件中无法发挥其预期作用，运行效果不如人意。

一、值班律师制度困境

1.值班律师权利缺位

责任的背后是权利的支撑。值班律师为被追诉人提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对量刑建议提出意见、见证被迫诉人签署认罪认罚具结书等法律帮助的前提是值班律师通过会见被追诉人、阅卷了解案件基本事实与证据。

但是，在法典层面，值班律师既没有会见权，也没有阅卷权，更没有调查核实证据权和申请公安司法机关收集证据的权利。值班律师的诉讼行为（权利）具有浓厚的被动色彩。[2]会见权方面， 《刑事诉讼法》第36条第2款规定：“人民法院、人民检察院、看守所应当告知犯罪嫌疑人、被告人有权约见值班律师，并未犯罪嫌疑人、被告人约见值班律师提供便利。”从条文字面含义来看，值班律师并无主动会见被追诉人的权利，而是由被追诉人主动约见。在约见制度下，值班律师无法根据案件情况择机当面向被追诉人了解案情，值班律师陷入被动的情形。至于阅卷权部分， 《刑事诉讼法》并未赋予值班律师阅卷权，只是规定检察机关应当听取值班律师的意见，为值班律师了解案情提供必要的便利。由此可见，值班律师并无阅卷权，且检察机关为值班律师了解案情提供必要便利的描述过于模糊，值班律师了解案情的程度完全取决于检察机关的配合程度，无法确保值班律师能完整的获悉案件全部情况。

可喜的是，两高三部颁布的规范性文件《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》已经明确值班律师可以会见被追诉人并在检察机关对案件审查起诉之日起，可以查阅案件材料，这为《刑事诉讼法》写入值班律师享有阅卷权与会见权奠定了基础。但值班律师的会见权与阅卷权如何具体化实现以及实现路径，看守所、检察机关和法院等部门的职责仍有待研究和发展，值班律师有效实现上述权利仍然堪忧。

2.值班律师形式化

值班律师形式化主要体现在两个方面：第一，值班律师无法介入对被告人诉讼权利存在重大影响的诉讼环节。例如，在认罪认罚从宽案件中，值班律师需要保障被追诉人认罪认罚的自愿性，但值班律师介入认罪认罚从宽案件的时间点却是被告人认罪认罚之后。值班律师无法在被追诉人第一次讯问或者采取强制措施时介入案件，确保被追述人再充分了解认罪认罚从宽制度后認罪认罚。反而只能在被追诉人认罪认罚之后，通过事后参与的形式，对被追诉人认罪认罚的自愿性进行事后审查。第二，虽然现行法律规定了在某些诉讼环节办案机关需要听取值班律师的意见，但是并未规定不听取值班律师意见的程序性法律后果。形式上看似赋予了值班律师参与权，值班律师貌似参与了整个程序，但由于未规定不听取的值班律师意见的法律后果，是否听取以及听取后是否采纳值班律师的意见完全取决于办案机关，值班律师实质上并没有不容否定的参与权，值班律师参与表现形式化。

3.值班律师配套措施不健全

任何制度的有效运行都离不开配套的保障，值班律师制度也不例外。目前值班律师制度的具体操作模式还处于摸索。

首先，值班律师制度缺乏财政经费保障。相关数据显示，对于部分值班律师而言，一天之中可能会处理几件甚至挤时间的案件，而各地对值班律师的补贴水平相当低，部分地区值班律师一天的补贴是150元。[3]任务量与收入的失衡，会打击值班律师的积极性，可能会造成值班律师在工作中消极怠工，不积极履行职责，导致法律帮助效果不尽人意。 其次，值班律师管理与培训机制不独立。实践中，值班律师与传统法律援助律师由法律援助机构同一部门进行管理。具体表现在以下两个方面：一，值班律师与传统法律援助律师共用同一律师名单库，容易导致值班律师与传统法律援助律师工作内容界限不明，发生混同。[4]二、值班律师与传统法律援助律师共同进行业务培训，内容缺乏针对性，培训难以发挥实质作用。

最后，值班律师考核监督不完善。 《关于开展法律援助值班律师工作的意见》第七条第二款简单规定了法律援助机构向律师协会通报值班律师履责情况的义务，以及律师协会应将此情况纳入年度考核及律师诚信服务记录的义务，但考评缺乏具体、详尽的可操作规定，考核涉及的具体内容不详，考核的评价标准不明确等使得值班律师的工作质量和效果难以得到有效的监督与审查。

二、值班律师制度完善建议

1.充实值班律师的诉讼权利

如前所述《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》已经明确值班律师拥有律师会见权与阅卷权。为落实值班律师的上述权利，仍需亟待解决以下几个问题：一、明确看守所、检察院、法院的职责。虽然《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》明确了可以会见被迫诉人以及阅卷，但只是笼统的规定看守所、检察院、法院应当为值班律师提供便利，并未详细规定会见及阅卷的程序、手续以及其他具体规则。相关部门应当出台相关的规范性文件，明确自己的职责，落实值班律师的会见权以及阅卷权。二、可以试点赋予值班律师在场权，在被追诉人第一次讯问或者采取强制措施时，值班律师参与讯问过程，了解被追诉人认罪意愿，为被追诉人解释认罪认罚制度，并监督侦查机关的讯问过程，确保被迫诉人认罪认罚的自愿性。

2.明确值班律师必须参与的诉讼环节

为了避免值班律师形式化、咨询化，应当明确值班律师必须介入案件的几个时间节点。首先，在被追诉人第一次被讯问或者采取强制措施之时，办案机关应当通知值班律师。值班律师应当告知被害人认罪认罚从宽制度的含义，帮助被追诉人权衡是否自愿认罪认罚，同时值班律师可以参与旁听讯问过程，监督、制约侦查机关。其次，被追诉人选择认罪认罚时，办案机关应当通知值班律师。被追诉人认罪认罚的时间点可能不是第一次被讯问或者采取强制措施之日，若被追诉人在之后的时间点决定认罪认罚，办案机關在收到被迫诉人认罪认罚的意愿后，应当第一时间通知值班律师，由值班律师与办案机关一道对被追诉人认罪认罚的意愿进行确认。最后，检察机关与被告人进行量刑协商、制定量刑建议时，值班律师应当全程参与，提出值班律师的量刑意见并与检察机关进行量刑协商，全程见证量刑协商过程。

3.完善值班律师配套措施

首先，应当加大对值班律师的经费保障。根据我国司法制度改革的规划，刑事案件律师辩护全覆盖的目前的主力将在很长一段时间内仍是值班律师，但值班律师办案经费严重不足，无法负担庞大的值班律师需求量。司法行政机关以及所辖法律援助机构应当将值班律师作为独立的一项制度，设置专门的值班律师办公室对其进行专项的管理以及培训并拨付专项经费保障值班律师制度的有效运行。其次，在未来的值班律师制度建设中，应当改变“临时委派”的模式，建立长效、专职的值班机制，建立专门的值班律师队伍。各地司法局、司法厅通过招投标形式建立值班律师律师事务所名单库，通过购买法律服务的形式与入库的律师事务所签订合同，由该律所负责某一时间段内某一地区的值班业务。律师事务所的报酬可以按照律师事务所处理的案件数量和参与援助的时间来计算金额。最后，完善值班律师考核制度。明确值班律师的考核事项，例如值班律师的工作时间，履职情况记录（值班律师出具的法律文书、会见记录等），办案数量等，除此之外还要明确值班律师考核标准以及未达标的惩戒措施。

三、结论

值班律师制度作为保障刑事案件律师辩护全覆盖的重要措施，在目前委托辩护律师与普通法律援助律师仍有不足的情况承载着巨大的希望。目前，值班律师在运行实践中也暴露出一些问题，应当逐步完善值班律师制度，发挥值班律师制度设计之初的预期效果。

参考文献：

[1]杨波.论认罪认罚案件中值班律师制度的功能定位[J].浙江工商大学学报，2018 （03）：34-43.

[2]汪海燕，三重悖离：认罪认罚从宽程序中值班律师制度的困境[J].法学杂志，2019，40 （12）：12-23.

[3]董红民，麻伟静，构建法律援助值班律师制度实证探析[J].中国司法，2006 （12）：76.

[4]孔超，刘畅，论我国值班律师制度的运行现状与完善路径[J].中国司法，2018 （06）：87-93.