日本促进创新事业发展的法制变革：理论、安排与启示

刘光星

(重庆大学 法学院，重庆 400044)

0 引言

随着第四次工业革命的到来，区块链、人工智能等技术方兴未艾，其不但促进信息技术转型升级，变革经济增长方式，而且大有重构世界经济格局之势。在此背景下，中国制定了《中国制造2025》行动纲领，部署实施制造强国战略。为阻止中国在未来“关键战略技术”领域取得主导地位，近年来美国对华发起了多轮贸易战，对中国实行技术封锁[1]。这对我国自主创新能力提出了较高要求，亟需大力发展创新事业。尽管创新活动有利于提高产业竞争力，但也具有破坏性，会涉及权利与义务的再平衡，因此，离不开法律规制和保障。而我国科创立法自《科学技术进步法》颁布以来，在其形成的体系下获得了较大发展，已从法律角度定位了科创主体在研究开发、生产经营等方面的自主权，规范了科技成果转化活动，加强了知识产权保护力度等，这为我国创新事业可持续发展提供了重要法律保障[2]。但我国科创法制仍不完善：一是前瞻性欠缺。我国科创立法起步较晚、基础相对薄弱、缺乏前瞻性研究，导致法律规定难以适应颠覆性、超前性的创新事业发展需求[3]；二是立法层次较低。我国科创立法多为部门规章、地方性法规，“部门利益竞争”痕迹较明显，监管权协调与监管资源整合难度较大，以致于规则冲突和规制过度难以避免；三是激励性较弱。法律规定中“繁文缛节”并不少见，创新活动通常须经过层层审批、提交各种报表，创新者要不断“跑手续”，创新成本较高。那么，法律究竟应如何既不扼杀创新，又保护消费者和大多数公众的利益[4]？法律如何回应创新事业带来的监管挑战？这些问题是促进我国制造业真正走向高质量发展所无法回避的。2019年中共十九届四中全会作出了重要部署，要求完善科创法治秩序，抓紧修改、废止有悖于激励创新的陈规旧章[5]。

放眼邻邦日本，2012年安倍晋三上台主政时，内部已处于长达十几年的通货紧缩状态，外部又面临技术革新带来的国际竞争条件变化。在“内忧外患”下，一些日本学者从法制变革入手，探索带动产业发展、创造更高经济价值的日本出路。比如，野口悠纪雄[6]指出IT革命为经济活动带来重大变化，法律规范和国家干预权应对技术经济保持歉抑性；高田创[7]总结了英国监管沙盒制度对日本创新事业发展的潜在价值，建议日本尽快推出不分产业的监管沙盒制度；吉村慎吾[8]认为创新是在混沌与秩序之间产生的，日本管制型法律制度不利于科技创新，应当修改法律中各种繁文缛节，积极放宽限制。总之，“法令松绑”为日本学者所力倡，希望改革管制过度的法律规范，使业者创新时有足够弹性及动能，推动新事业实施，增强产业竞争力[9]。这些研究成果对近年来日本科创法制变革起到了积极作用，在激发科技带动效应、扭转日本经济颓势方面取得了一定成效。

日本经验对完善我国科创法制具有重要参考价值。彭辉等[10]梳理了二战后至2013年，日本科技立法的演变历程；向广宇等[11]对20世纪90年代前后日本科技创新法律体系建设经验展开了研究；邱丹逸等(2018)对日本典型的科创法规进行了探讨；戴凡芹[12]对2014年日本《产业竞争力强化法》(産業競争力強化法)和日本监管沙盒制度相关内容进行了初步归纳与总结[9]。国内研究勾勒出日本科创法制体系的形成发展轨迹，意义重大，但研究视阈集中于高新科技发展初期，对最新法制变革的研究相对缺乏。有少数学者的研究触及近年来日本科创法制变革动向，但偏向内容总结和案例介绍，缺乏系统性和理论性。因此，本文拟对近年来日本促进创新事业发展的法制安排进行系统性研究，并从理论层面剖析其应然性和正当性，为我国相关法制变革与完善提供可资借鉴的思路[13]。

1 日本创新事业法令松绑背景与理论基础

1.1 改革背景

二战后不久，日本经济实现了快速恢复与发展。20世纪50-60年代，日本GDP年均增长高达两位数，成为世界第二大经济体。但从20世纪90年代开始，日本进入“失去的20年”，持续出现经济萧条现象，GDP年均增长率仅为0.92%[14]。随着第四次工业革命在全球的兴起，科技创新带来全球产业分工结构性变化，加剧了企业竞争压力，这需要更快捷、低成本的创新网络[15]。日本面临下一个“失去的20年”之危险。

日本经济衰退的根源在于“三个扭曲”：过度规制、过少投资、过度竞争[16]，其中，过度规制是主因。过度规制在二战后日本经济恢复中曾发挥了重要作用，20世纪70年代之前的技术契合于重厚长大型、垂直一体化的生产方式，而日本实行的“1940年体制”并非完全的市场经济，法律管制和政府干预在资源配置方面发挥很大的作用，因此，适合这一时代[6]。但20世纪80年代以后，IT等新兴技术的勃兴对市场化发展产生了强烈需求，以市场为核心的美国和英国的地位重新攀升，而以过度规制为特征的德国和日本经济则走下坡路[6]。所以，野口悠纪雄[6]指出，日本经济不振的根本原因在于日本产业结构和法律规制模式不再适应新时代的要求。虽然日本于1999年出台了《产业活力再生特别措施法》(產業活力再生特別措置法)，但其仍带有明显的过度规制色彩，实施后并未扭转局面，日本经济仍没有多大起色[9]。法律的过度规制加之法律本身无法做到事无巨细，致使日本创新事业者或惧于触碰法律红线而裹足不前，或因为法律灰色地带而陷入冲突、纠纷。因而如何放松管制、松绑法规以激发民间创新活力，成为日本亟需解决的问题。

2012年，安倍晋三在其施政演说中提出了“三支利箭”计划，其中一支就涉及打破日本僵化的法律规制模式，赋予创新事业更多法律规制上的弹性空间。2013年1月，安倍内阁成立了“产业竞争力委员会”，负责解决严重的产业竞争力衰退问题。产业竞争力委员会研究后，提出了《产业竞争力强化法》议案，该法案在获得国会通过后于2014年1月20日开始实施。《产业竞争力强化法》的主要理念是推动规制改革，它创设了两项新制度：“灰色地带消除制度”(グレーゾーン解消制度)和“新事业特例制度”(新事業特例制度)，以架构跨领域、跨部门的新体制，突破过去管制过度而掣肘企业发展的窘境[12]。2018年6月，日本在反思《产业竞争力强化法》多年实施情况的基础上，制定了《生产率提高特别措施法》(生産性向上特別措置法)。该法借鉴英国在金融科技创新方面的法律松绑经验，创设了“项目型规制监管沙盒”(プロジェクト型规制のサンドボックス)。但与英国“金融科技范畴”的监管沙盒制度(regulating sandbox)不同，项目型规制监管沙盒适用于所有行业、所有企业[9]，这对日本构建以科技为基础的新经济社会及提高产业竞争力产生了巨大促进作用。

1.2 理论基础

日本促进创新事业发展的法制变革精神是法令松绑，以期改变过度规制的现状，引导更多企业投入资源，在其既有业务中导入新兴科技，推动科技创新与经济产业融合发展[9]。作为一种监管尝试与规制创新，日本创新事业法令松绑的理论基础有二：一是“破坏性创新”(disruptive innovation)，二是适应性监管(adaptive regulation)，二者一体两面[17]。破坏性创新由克莱顿·克里斯滕森提出，是指立足于目标市场对主流市场的竞争规则进行“颠覆”，随着技术进步、产品组合创新和性能提高，逐渐侵蚀主流市场，最终占据市场优势地位。破坏性创新具有多维性，既可以是技术上的创新，也可以是商业模式上的创新。在数字经济时代，科技创新可以直接影响产品和服务的生产、提供等实体经济活动的生产效率，即技术创新与商业模式创新走向融合发展[18]。在此背景下，破坏性创新事业者更容易获取市场发展空间，进一步打破原有的绩效提高轨道，重新定义行业中的属性标准，直接冲击在位企业垄断地位[19]。破坏性创新在一定程度上有助于提高竞争有效性，所以，日本希望通过法令松绑鼓励破坏性创新事业发展，从而打造以人工智能、物联网、区块链等新兴科技为引领，各产业与科技创新融合发展的“日本Society 5.0”，提升日本的国家竞争力，应对国内外经济与社会条件变化。

创新事业的破坏性创新特性，要求法律对其监管兼顾“破坏性”和“创新性”[17]。一方面，传统“指令与控制”式的法律监管模式对于处在“孵化期”的创新事业而言，往往刚性有余而灵活性不足，容易扼杀创新[20]；另一方面，如果采用自由放任的监管态度，又极易引发创新事业的野蛮生长，会放大和传染其破坏性，甚至酿成重大经济、社会风险[17]。基于此，创新事业活动需要采用适应性监管模式。实践中，去中心化的区块链金融创新冲击日本中心化金融业务；人工智能“智慧医疗”挑战日本传统医事法规；基于大数据技术的“精准营销”正冲击日本个人信息保护规则。诸如此类的创新，无不对法律监管的理念、模式和方法提出了全新要求。

适应性监管要求以较少僵化、不落成规、不再追求统一结果的监管方法，取代传统“指令与控制”型法律监管方法[20]，适应性监管特别适合于法律规定的模糊地带。在这些领域，有效的监管需要国家“有形之手”秉持歉抑性理念，法律监管规则不应在监管实施前就以绝对真理的形式得以确立，相反，监管规则应用效果通过监管实践得以体现，并验证规则有效性，引导人们不断试错、调整、完善监管规则[21]。对于创新活动的适应性监管，是指给予创新者适度宽松的法律监管，减少现行法律对创新者设置的不必要监管壁垒，在风险可控的前提下，允许各行各业、各类主体大胆创新[20]。综观日本近年来创新事业法律规制改革，无论是新创设的灰色地带消除制度、新事业特例制度，还是引入的项目型规制监管沙盒制度，都允许监管当局在其职权范围内豁免从事创新活动的监管要求，以破除不必要的法律壁垒。同时，针对不同创新活动一事一议与反复决策的规则制定，打破一揽子监管规则的僵化性。在监管试错过程中，法律主管部门不断修正规则，将成熟的特例规则一般化，进而推广至全国。由此可见，日本创新事业法律松绑改革是适应性监管理论的实现路径，是这一思路的延续和强化[17]。

2 日本创新事业法令松绑制度安排

灰色地带消除制度、新事业特例制度和项目型规制监管沙盒制度是近年来日本促进创新事业发展之法令松绑中最为根本、最为重要的举措，不同制度之间既有独立的功能面向和路径，又彼此密切联系。有必要从制度规范的角度分析其运行规则，检视其实施绩效，反思其实践不足，并据以总结促进创新事业发展的日本经验，为我国发展以科技为主的创新事业活动提供有益参考。

2.1 《产业竞争力强化法》：创设灰色地带消除制度与新事业特例制度

2.1.1 制度框架

(1)灰色地带消除制度。法律具有滞后性和不完全性，某一创新活动是否受相应法律规制可能比较模糊，这就需要消除创新过程中可能面临的法律灰色地带。例如，随着日本人口老龄化加剧，传统正规医疗体系已经无法满足庞大的医护需求，健康促进、智慧医疗等民间创新医疗产业顺势而起，这些新兴产业与传统医疗领域高度相关，其是否受医疗领域法律规制尚不明确，使得创新事业者面临极大法律风险。鉴于此，日本现行《产业竞争力强化法》第7条确立了灰色地带消除制度：“拟实施新事业活动者，根据主管省令的规定，可以要求主管大臣就拟实施之新事业活动及相关事业活动所涉法律法规进行解释，并确认这些法律法规是否适用于其新事业活动及相关事业活动”。灰色地带消除制度提供了一套法律解释及适用确认规则，使得企业能够在事先明确是否受到相应法律规制的情况下进行创新活动，避免创新过程中与监管机关产生冲突。为了鼓励创新，主管机关可适当作出有利于创新的法律解释。

《产业竞争力强化法》实施于2014年1月20日，同年1月27日就有三位业者针对创新事业活动中存在的法律界限模糊问题提出照会申请。截至2019年3月，日本经济产业省官网已公布了130多个法律照会申请案件，涉及新技术应用、新商业模式等多种类型和领域。创新业者向事业主管机关提出法律适用确认申请后，结果无外乎有二：一是不受相应法律规制，二是受到相应法律规制。如果是前者，则企业可以实施其创新计划；如果是后者，则企业可以申请制定规制特例措施，即适用新事业特例制度。

(2)新事业特例制度。新事业特例制度是指在法律原本要求的安全性前提下，允许企业适用现行法律规定之外的特例规则。换言之，新事业特例制度为企业创新提供了一个安全的“法外空间”。该制度着眼于企业技术创新能力，以确保安全性为前提，以法令松绑为基础，以强化企业竞争力为依归[12]。

新事业特例制度运行的主要步骤如下：①申请。想要实施新事业活动的企业，在现行法律存在适用特例措施空间的情况下，可向相应事业主管机关提出适用法律规制特例措施的申请；②创设。相应事业主管机关与相关法律主管机关研讨后，设置确保安全性的条件，制定相应特例措施；③认定。企业拟定新事业活动相关计划，提交事业主管机关进行审核认定；④实施。通过认定审核后，业者开始实施新事业活动。

新事业特例制度的一个经典应用案例是“搭乘型移动支援机器人道路行驶特例实证”(搭乗型移動支援ロボットの公道実証)[22]。根据日本《道路交通法》和《道路运输车辆法》规定，搭乘型移动支援机器人不得在公共道路上行驶，因为这类机器人通常达不到机动车的动力标准[9]。但随着技术的发展，搭乘型移动支援机器人目前已经能够达到公路行驶的基本要求，并且日本经济振兴总部于2015年2月制定了《新机器人战略》，鼓励机器人技术创新与运用。因此，企业经营者于2015年3月26日提出特例措施申请，事业主管部门和法规主管部门对此展开了研讨。为了促进放松管制与制定规则之平衡的管制改革，事业主管部门和法规主管部门在审查和咨询后决定为其制定特例措施，允许搭乘型移动支援机器人在不超过一定人口集中度的特定区域，以及道路比较狭窄的城区公共道路行驶。这一特例措施有利于促进机器人在各行各业的应用与发展，对于实现日本《新机器人战略》中所述的“世界最佳机器人应用社会”大有裨益。

2.1.2 制度特征

灰色地带消除制度和新事业特例制度具有实践性、便捷性、高效性和示范性等特征。

首先，顺畅制度衔接，提升实践可行性。灰色地带消除制度和新事业特例制度之间并非彼此孤立，相反，在制度设计时衔接问题已被充分考量[12]。当企业经营者通过灰色地带消除制度向主管机关提出是否适用法令的照会确认后，若收到“有法规适用”的通知，就可通过新事业特例制度向事业主管机关提出规制特例措施申请，如图1所示[12]。制度之间的顺畅衔接，一定程度上可以避免“法律具文化”，同时也为企业经营者提供一种“救济”途径。

其次，简化申请程序，营造友好的法治环境。这两项制度都要求通过事业主管机关跨部门询问相关法律主管机关，以确定相关法律是否适用或者如何放宽。其用意是将事业主管机关放在创新事业支援者的位置上，由其代替企业经营者对其它机关进行后续的意见征询，以简化申请流程、节省企业经营者创新成本，并创造一个更加友好的法律征询程序[12]。

再次，强化运行效率，便利业者创新。这两项制度都对运行效率提出了较高要求。例如，灰色地带消除制度要求主管机关受理当事人申请后尽快处理，并将处理结果及时通知当事人。部分环节更是明确了一个月的时间限制。相对较短的回复期限，不仅有利于企业经营者制定创新事业计划，而且不会贻误时机，从而降低企业经营者创新的机会成本。

最后，注重信息公开，发挥案例示范作用。这两项制度的适用申请以及相关主管机关的回答(解释)情况均公布于日本经济产业省官网。如果企业经营者打算从事相近的创新活动，则可以参考相关案件处理情况，或者援引已制定的特例措施，使事业者可在不触碰法律红线的情况下进行创新。

2.1.3 制度局限

2017年11月，日本内阁召开了结构改革彻底推进会议——第四次产业革命会议(第1次)，对灰色地带消除制度与新事业特例制度实施情况进行检讨，发现其主要存在以下问题[23]：①不支持先行先试。这两项制度都要求先进行法律松绑后实施创新活动。但监管者往往不懂新兴技术，也没有先例可循，难以判断新事业活动的风险程度。因此，想要通过主管机关进行法律松绑，创新者必须提供有说服力的证据或数据，否则很难推动法律改革。但由于不能事先实证，创新者很难提供相关数据；②部门间协调性较弱。各主管机关在审核新事业活动计划时，对计划对象、期间和风险管理系统的认定方法并不明确、统一，存在权力寻租和部门利益竞争问题；③激励性有待增强。部分业者可能并不知道其创新计划与哪些法律法规有关系，因害怕违法而无法进行实证之预见，从而降低对创新事业的探索积极性。

灰色地带消除制度与新事业特例制度的宗旨是通过创新者的主动申请推动法律改革，进而为创新事业活动提供宽松、友好的法治环境[9]。但上述问题的存在，一定程度上会掣肘创新事业发展。因而日本经济再生综合事务局提议引入监管沙盒制度，通过试验先行鼓励企业开展创新活动并促进科创法制改革[23]。同时，提议建立跨部门、高层级的主管机构。客观上，为了将创新试验结果与法律变革附增值进行关联，通过先行试错取得法律变革相关数据以及积累社会创新经验，实属必要[9]。

2.2 《生产率提高特别措施法》：推行项目型规制监管沙盒制度

项目型规制监管沙盒是指为推动人工智能、区块链、大数据等新兴技术与新商业模式的应用，在主管机关的许可下，通过先行先试的方法收集实证资料并验证可行性，在此基础上调整现行法律规范的一项制度(具体规定见于《生产率提高特别措施法》第2条、第8-第20条、第31-第35条)[9]。

2.2.1 项目型规制监管沙盒制度架构

项目型规制监管沙盒的适用对象是“新技术等实证计划”。根据《生产率提高特别措施法》第2条第2款规定，新技术等实证计划是指对新技术等实用化之可能性进行试验的计划，包括对此新技术实用化的法律规制课题的分析，以及相关结果的检讨。项目型规制监管沙盒主要涉及三大主体：企业经营者、主管机关、创新事业活动评审委员会。该制度适用于日本所有行业、所有企业，企业经营者范围相对宽泛，在法律存在可调适空间的前提下，拟基于新技术或新商业模式展开创新活动的所有经营者均可提出适用项目型规制监管沙盒的申请。但企业经营者提出新技术等实证计划须取得志愿者的同意，并需获得国家对实证所需资金筹措的支援，例如债务担保。主管机关则包括事业主管机关和法规主管机关，负责确认基本方针和法律法规的适合性等。主管机关根据创新事业活动评审委员会的意见，决定是否许可实证计划执行，实证后评估现行法律法规是否需要修改。创新事业活动评审委员会是项目型规制监管沙盒制度的最高主管机关，专门负责该制度的审核与运行[24]。

如图2所示，在项目型规制监管沙盒的运作中，事业者首先在统一的窗口进行申请前咨询、商量，然后向事业主管机关提出新技术等试验的书面申请。申请书须记载以下事项：试验内容与技术方法、参与者的范围与同意的取得方法、试验期限与地点、关于试验的限制性法令、试验所需规制特例措施、实施试验的必要措施等。主管部门在收到申请书后一个月内向创新事业活动评价委员会报告，听取委员会的意见。收到委员会的汇总报告和意见后，主管部门于一个月内通报认定与否。在试验期间，创新业者须按规定向主管部门报告情况。试验期届满后，法规主管机关根据试验数据与结果对相应法律法规进行评估和改革。

2.2.2 应用实例：利用区块链技术进行临床数据监测[25]

日本一家企业欲将区块链技术运用于医院临床数据监测。在临床研究的监控方面充分利用区块链技术，比常规监测方法成本更低、效益更高、数据准确性更可靠，如果应用在临床试验和特定临床研究中，则可降低研究开发成本等，有望提高日本在医疗领域的国际竞争力、增强社会保障可持续性。但是，这种创新面临法律阻力。根据日本《关于医药品临床试验实施标准的省令指导》规定，临床试验委托人应访问医疗机构以及有关试验实施的其它设施，并直接访问原始资料。作为例外，日本《关于医药品临床试验的实施标准的省令》(GCP“Good Clinical Practice”省令)第21条第2款规定，通过“其它方法可以充分监控实施情况”的，其它访问方法也可以被承认。但运用区块链技术进行临床数据监测，采用的是与以往不同的监测技术和方法，在临床试验中或试验结束后，存在被厚生劳动省或PMDA(日本独立行政法人医药品及医疗器械综合管理机构)指出试验数据无效的风险。尽管PMDA可以接受当事人事先咨询，但在区块链等新技术的引进方面很难进行风险评估，也就很容易扼杀新技术的应用。

图2 项目型规制监管沙盒制度架构

2019年4月12日，企业经营者依据《生产率提高特别措施法》第11条第1款向日本厚生劳动大臣和经济产业大臣提出适用项目型规制监管沙盒制度的申请，要求对区块链临床数据监测应用展开试验。该试验计划是对没有运动习惯的癌症患者的行为变化进行监测，其目的是证明临床数据监测系统引入区块链技术后，即使不通过传统医疗监视器访问原始资料和对报告性资料进行对照，也能保证监测数据的可靠性。在具体方案中，由志愿者通过智能手机应用程序进入专门的区块链系统；志愿者每周参加一定量的运动，并将其运动内容、心理状态等数据直接通过应用程序记录到区块链服务器上；利用区块链不可篡改特性保证数据的可靠性和完整性，从而改变从原始资料到报告资料的传统转记过程。日本经济产业省、厚生劳动省在听取创新事业活动评审委员会的意见后，认定该试验计划符合《生产率提高特别措施法》第11条第4款的规定，于2019年4月22日批准了该计划，试验期间为2019年4月22日至2020年9月30日。

此外，根据日本经济产业省公布的信息，在《生产率提高特别措施法》实施后，还陆续出现银行用户网络欺诈防范措施试验、物联网底层技术试验等多个项目型规制监管沙盒适用案例。随着第四次工业革命的推进，技术驱动产业发展已是大势所趋，项目型规制监管沙盒有望成为带动日本科技发展并加速产业创新的主要推动力之一。

2.2.3 项目型规制监管沙盒制度特征

新技术和新商业模式应用离不开先期的社会实证，但这难免面临法律障碍，而项目型规制监管沙盒制度以促进创新活动与法律监管间平衡为要义。项目型规制监管沙盒制度是在检视灰色地带消除制度和新事业特例制度后，推出的日本版监管沙盒，具有以下特征：

首先，坚持先行先试。项目型规制监管沙盒制度有别于以保证创新者对相关法律规制明晰为宗旨的灰色地带消除制度和新事业特例制度，它坚持试验优先，对于创新事业，主管机关通常抱着“先试试看”的态度，率先由事业者进行实证，再进行后续法律变革及事业化，而不是用现有法律进行严格审查和规制[9]。相对而言，“先实证，后变法”的方式在促进创新上具有更大激励作用，并且试验过程中可收集到第一手资料，便于主管机关利用这些数据进行全国统一的法制改革，能够提高改革的针对性和有效性。

其次，注重风险的事前防控。为了防范实证可能引发的风险，项目型规制监管沙盒要求创新试验计划实施者必须事先向参与者解释说明试验内容、期间及可能产生的风险，并签署知情同意书(在说明试验内容和风险的基础上确认其同意参与)，以此为基础进行风险防控[23]。

再次，所有产业均可适用。监管沙盒是英国首创的法律规制工具，旨在促进金融科技的有效竞争，鼓励企业创新、激发市场活力、保障消费者权益，近年来被新加坡、澳大利亚等国家所借鉴[26]。在国际上监管沙盒属于金融科技范畴，但日本版监管沙盒与之不同，它不仅可以在金融领域适用，而且可以在科技创新、健康、医疗等多个领域适用，这有利于鼓励各行各业加速科技与应用的实证活动。

最后，成立高层级的主管机关。不同于传统多个主管部门的“九龙治水”，日本成立了专门的行政部门——创新事业活动评审委员会，统一负责项目型规制监管沙盒制度的运行。创新事业活动评审委员会委员由日本内阁总理大臣任命，行政级别较高，且跨领域、跨部门，有利于发挥其协调权限，有利于保障评审客观性、透明性。

3 日本创新事业法令松绑经验对我国的启示

第四次工业革命的核心是智能化与信息化，形成一个高度技术和数字化的产品生产与服务模式，将不仅影响我国经济和商业模式，而且将重塑国际产业分工格局。为掌控此次工业革命的话语权，美国从2018年开始对中国企业实行技术封锁和禁运，积极打压中国的科技竞争力[27]。这使我国关键核心技术短板问题显露无遗，急需提高自主创新能力、激发民间创新活力。在依法治国时代，发展创新事业离不开法律保障[28]。但目前我国科创法制存在立法滞后、激励性不足等问题。这根源于立法者的有限理性对未来创新及其风险的把握不足，对被监管者以非线性方法对法律规则的反应等无法作出准确预判。如果严格按照“相同业务，相同规则”的要求，则创新事业可能“一管就死，一放就乱”[20]。所以，克劳斯·施瓦布[4]强调，面对科技创新浪潮，需要建立抗风险能力更强的监管体系与立法体系。在这方面，日本已率先进行改革探索，并取得一些有价值的经验。他山之石可以攻玉，日本经验对我国科创法制改革和完善具有启发意义。

3.1 秉持适应性监管理念，激发创新活力

创新是经济发展的内在驱动力，但创新本身也存在风险[29]。创新风险主要来自两个层面：一是创新产品可能未经充分测试或者评估，在商业竞争压力下这种情况更为突出；二是创新存在监管迟滞和监管真空，表现在监管机构对于新模式、新产品、新技术缺乏了解，风险控制反应过于迟钝，无法作出准确及时的预判[30]。基于风险防控考虑，我国对创新特别是金融科技创新(如区块链虚拟代币)多采取“一刀切”的法律监管模式。姑且不论这种模式容易放大监管者的有限理性，单就创新而论，此模式必然产生抑制效应。在平衡创新风险防控与创新行为激励方面，日本逐步形成了一种适应性监管经验。例如，日本在对《产业竞争力强化法》实施效果进行审视后，认为对于创新应秉持“先试试看”的理念。于是，日本通过《生产率提高特别措施法》确立了监管沙盒制度，要求主管机关在审查创新实证计划时，采用先行先试、保有监管弹性的审查态度，并根据事业者的试验情况对现行法律展开评估与修正[9]。

适应性监管是对传统“指令与控制”型法律监管模式的替代方案[31]。适应性监管通过给予创新活动一定监管豁免，激发事业者创新积极性；通过加强监管对话，使监管者依据试验结果动态反馈对法律进行灵活修正[32]，这对于鼓励事业者勇于尝试创新具有积极意义。在第四次工业革命浪潮和“双创”时代背景下，面对创新事业活动，我国应尝试适应性、试错性监管模式，以解决我国科创立法中前瞻性、激励性不足的问题。具体而言：一是要给予创新活动一定的监管豁免空间，允许在风险可控的环境下大胆创新；二是要通过试错积累数据，测试创新业务是否有助于驱动经济发展，是否有助于增进社会福利等；三是通过对试验效果的动态监测，加强监管对话、交流和学习，进行参与式法律修订、规则制定，使“公民给自己制定法律”[20]。

3.2 坚持底线思维，防范重大风险

创新犹如“达摩克利斯之剑”，带来多大机遇就伴随多大风险，尤其是物联网、云计算、区块链、基因编制技术、人工智能等创新技术带来的风险与挑战，很多都是颠覆性、根本性的，都是大转型、大变革、大挑战。强调对创新事业施以法令松绑，绝不等于创新事业可以脱法而治，相反，守住底线、垂法而治，防范“黑天鹅”事件、警惕“灰犀牛”事件是风险社会法治的永恒主题。创新事业要以驱动经济发展和增进人民福祉为依归，如果不重视风险防控，将会出现成本社会化、收益个人化问题，实际上是牺牲全社会或其他主体利益，甚至是直截了当的监管套利，这显然是不正当的[33]。日本在重视创新的同时也注重风险防控，一方面，新事业特例制度要求事业者在申请适用规制特例措施时必须提供数据，论证新事业活动的风险可控性，并通过事前讨论明晰创新事业者的风险防控措施；另一方面，项目型规制监管沙盒制度要求创新事业者必须提前向志愿者释明试验内容、潜在风险以及相关防控措施等，并在志愿者充分知情的情况下取得其书面同意。在试验过程中，志愿者享有充分后悔权。在试验期间，事业者须定期向主管部门报告情况，以便主管机关监测并防范风险。

我国未来在为创新事业进行法律松绑时，也应坚持底线思维，防范重大风险。在技术层面，可以运用监管科技(Regtech)，实现动态化、精细化监管。监管科技是指将大数据、区块链、人工智能等创新性技术应用于监管，以更有效地进行风险识别、预警和处置。首先，可以基于区块链构建大数据分析、预警系统。区块链是一种防篡改、臃肿式、强信任的数据库存储技术，能够为监管者提供大数据支持。其次，借助云计算、人工智能对数据进行高级分析，智能化解耦和组合交易大数据，研判隐藏其中的风险结点，划定风险预警线。一旦创新事业出现欺诈、舞弊以及金融风险，触发预警线，监管者便会介入，采取针对性解决措施[34]。

3.3 构建不分产业的监管沙盒，鼓励科技广泛应用

创新具有多重面向。按照熊彼特的观点，新科技、新商业模式都是可以促进经济发展的创新[35]。然而在多数人的观念中，创新通常与科技联系在一起。科技创新是创新的主要表现形式，但商业模式创新也是一种不可忽略的创新形式。在某种程度上，商业模式创新的作用不亚于科技创新。比如，在抢占了文字、图片、即时通讯等几乎所有移动入口的腾讯公司眼中，快手、抖音这样的最初仅仅是年轻人热衷的短视频产品只是一种低端产品，但其一下子轻松撕开了腾讯的“马奇诺防线”[33]。当然，商业模式创新与科技创新存在紧密联系，科技创新往往推动商业模式创新。例如，随着互联网技术的发展，淘宝、京东等线上商品交易模式正逐步取代线下物理网点交易模式。

日本在2014年实施的《产业竞争力强化法》，其精神是以不分产业的方式支持新事业活动，从实施效果上看，相关法令松绑的制度设计推动了无人驾驶、智能制造、看护、健康医疗等领域的快速发展[9]。为了顺应第四次工业革命浪潮，推动新产业构造愿景早日实现，日本制定了不分产业的监管沙盒制度。我国若要成功发展以科技为主的创新事业，则针对不同产业议题，不断制定更多法律法规，并非上策[9]。我国可以借鉴日本经验，制定不分产业的监管沙盒制度，使科技创新与商业模式创新、制造业创新与服务业创新均可一体适用，鼓励各行各业加强科技应用与实证活动，因应每个产业的创新需求，克服科创立法的前瞻性不足。

3.4 注重信息公开，提升创新乘法效应

在日本经济产业省主导下，灰色地带消除制度、新事业特例制度和项目型规制监管沙盒制度的相关规定、申请流程、申请内容、主管机关审核结果、实施进度与效果等信息均在官网上主动公示。重视信息公开，除可以防范权力寻租等监管失灵问题外，更重要的是可以带来“乘法效应”[12]。在经济学上，乘法效应是指用很少的成本换取更多效益。提高制度适用透明度的乘法效应具体体现在：一方面，有意采取相同领域类似业务的创新业者，可以参照已有案例进行法律适用，从而避免重复申请，节约创新成本；另一方面，对于法律适用而言，参照适用可以扩大法律规制范围，减少监管成本。

我国若能参考日本经验，对促进创新的法令松绑制度设计及适用情况进行全面信息公开，则可减轻创新事业者的负担，实现产业信息的充分利用，将规制更加扩大并加以活用，从而加速提升法律改革成效[12]。

3.5 推进弹性政府建设，营造好创新软环境

面对法律规制过度的议题，日本于《产业竞争力强化法》和《生产率提高特别措施法》下的解决思路，皆是通过事业经营者对于“改变现状”的发声，以及对于新事业活动的实施需求，带动相关事业主管机关以及法规主管机关，共同检讨法律的实用性及放宽可能。同时，为了简化繁琐的申请流程和手续，日本《产业竞争力强化法》进行规制松绑时，提出了“创新支援者”概念，即政府扮演创新事业支援者的角色，创新事业经营者的法规释明或规制特例措施的申请是一站式的，之后的征询事宜由主管机关负责完成[12]。《生产率提高特别措施法》实施后，日本成立了创新事业活动评审委员会，以加强监管协同、整合监管资源、提高执法效能。

日本法令松绑改革实践中，十分注重主管机关执法的高效性、灵活性、自主性和服务性特征，具有弹性化政府构建倾向[36-37]。就促进创新而言，它要求政府以更加友善的方式对待创新事业者，并要求提高执法的边际效率和效能[12]。目前我国科创立法中留下了较大的部门利益竞争空间，在对创新活动进行规制时存在权力协调、资源调度方面的问题。可以借鉴日本经验，朝弹性政府方向，深化“放管服”改革，降低制度性创新成本；通过精简程序、构建一站式服务、完善信息公开制度等，打造有利于释放创新活力的法治环境[38]。