《沙盒监管》对我国金融创新监管的启示

《沙盒监管》对我国金融创新监管的启示

李爱君

《沙盒监管》是英国金融行为监管局于2015年11月递交给英国财政部的有关开展沙盒监管可行性和实用性的报告。报告由六个主体部分以及四个附录组成，详尽说明了英国引入沙盒监管的原因，沙盒监管的具体实施，以及需立法变革的条款等。《沙盒监管》的宗旨是英国金融行为监管局（FCA）为保护消费者的利益，寻求去除对创新不必要的监管壁垒，促进金融服务的有效竞争，建设性地与创新企业合作而首创的一种金融创新的监管制度。

金融发展史已经充分说明金融的发展就是金融创新的结果，没有金融创新就没有金融业的发展。金融创新是为了满足社会需求的结果，同时金融创新会伴随风险的产生，人类社会为了消解金融创新的风险就采取了对金融业的监管机制，也因此在金融业发展过程中有一个永久的“金融监管与金融创新的关系”探讨的话题。“金融监管与金融创新的关系”问题主要是：首先，在整个金融发展史中，金融监管总是滞后金融创新，因此在金融创新过程中无法有效地发挥金融监管消解金融创新带来的风险；其次，金融监管对金融创新的阻碍作用；再其次，在创新过程中怎样保护参与金融创新的客户的权益（金融消费者的权益）。这些问题一直困扰着人类社会，以至于人类社会不断在遭受金融风险带来的灾难，这也是金融监管产生于金融危机，又在不断地在金融风险事件和危机中变革的原因所在。

我国自2013年以来的互联网金融创新发展过程中也同样面临和亟待要解决这些问题。英国金融行为监管局的《沙盒监管》报告里程碑式的解决了这些问题。

沙盒是一个“安全空间”，在其中企业能够测试创新产品、服务、商业模式及交付机制而不会立即招致从事有关活动而致的所有正常监管后果。

英国金融行为监管局成立了创新中心，该中心运营已有一年了，由金融行为监管局设立的创新项目通过支持正在开发的、能够真正提高消费者体验及成果的产品和服务的小微、大型企业的方式，来推动金融服务的竞争和增长。

下面具体分析《沙盒监管》解决这些问题的具体措施：

解决金融监管滞后于金融创新的问题

为了能够解决金融监管对金融创新的制约问题，又能够控制风险，《沙盒监管》采取了创新企业申请制，并制定了进入《沙盒监管》的标准，为了能够激励企业的金融创新还采取了虚拟沙盒与沙盒保护伞的灵活的方式。

(一)授权式沙盒式的创新监管

进入该沙盒监管需要金融行为监管局授权。第一步，公司使用沙盒的提案：公司向金融行为监管局（FCA）提交测试提案，提出新解决方案以及它将如何满足标准。第二步，金融行为监管局（FCA）评估：金融行为监管局（FCA）审查提案，如果符合资格标准，则接受该提案。案例官员被分配为公司的联系人。第三步，公司和金融行为监管局（FCA）合作并同意测试方法：如果提案被接受，金融行为监管局（FCA）将与公司合作建立最佳沙盒选项，测试参数，测量结果，报告要求和保护措施。第四步，正式交付沙盒选项：金融行为监管局（FCA）允许公司开始进行测试。第五步，测试及监测：公司开始测试，并根据步骤3所达成的一致意见与金融行为监管局（FCA）进行磋商。第六步，公司递交最终报告、金融行为监管局（FCA）审查最终报告：公司递交有关测试结果的最终报告，金融行为监管局（FCA）审查最终报告。第七步，公司决定是否将会提供解决方案：在金融行为监管局（FCA）收到并审查最终报告之后，公司决定是否将在沙盒之外提供解决方案。

(二)虚拟沙盒

创新公司进入虚拟沙盒不需要金融行为监管局的授权。虚拟沙盒可以由行业引入。这将是一个使公司能够在不进入真正市场的情况下测试其解决方案的环境。所有创新者都可以使用虚拟沙盒，无论他们是否被授权。这对于不能构建自己的沙盒的小型初创企业来说可能是最有用的。寻求与老牌公司接触的技术公司也可以受益；被接受到虚拟沙盒中可以鼓励更多的现有老牌公司参与新的解决方案。这种环境还可以使多个企业与其他感兴趣的各方（例如学术界）之间进行合作，以更快速和更可靠的方式开发出创新的解决方案。该模式在《沙盒监管》中建议：“我们认为金融行为监管局（FCA）不需要设置虚拟沙盒；该行业自身就很好地设置了一个有用的虚拟测试环境。但是，我们建议促进感兴趣各方之间的协作，并在开发虚拟沙盒时提供支持。”

(三)沙盒保护伞

私营部门的利益相关者共同行动应当考虑设立一个非盈利的沙盒保护伞公司：该公司能够寻求来自金融行为监管局的授权，并允许创新企业作为试验持续时期内的“指定代表”。金融行为监管局将帮助设立保护伞，并提供持续的支持和建议。该模式《沙盒监管》规定：“ 依据行业规则，非营利性的公司可以以沙盒保护伞的方式成立。未经批准的金融创新者作为被沙盒保护伞公司委派的代理人，在保护伞的庇护之下提供他们的服务。与其他被授权的组织相同，沙盒保护伞公司需要通过批准的方式被授权然后受到金融行为监管机构的监管。沙盒保护伞公司将会监管其委派的代理人。对于金融创新者来说，与第三章规定的严格的审批条款相比，本条款对于目的的实现来说会花费一些周折，但是使用起来更加的快速和简便。金融监管者为了实现自己的权利，不需要再申请授权并且符合授权要求。通过对解决方案的考察，沙盒保护伞公司将会评估是否那些申请成为代理人的公司有能力胜任。这是一种有价值的评估方式。由于并非所有被监管的组织都有合格代理人公司那样的内部组织制度，所以不是所有的金融创新者都会有能力使用沙盒保护伞。例如，这种内部组织制度就不适用于保险公司以及管理投资公司。这些公司就需要通过第三章规定的严格授权条款来加入沙盒。”

英国金融行为监管局通过上述三种金融创新的准入机制解决了监管滞后于金融创新的问题。只要企业想进行金融创新就要通过上述的机制进入了监管的视野。

解决金融监管对金融创新的制约问题

这个问题的解决体现在《沙盒监管》的概述中的介绍：金融行为监管局为了消费者的利益，致力于促进监管金融服务的有效竞争。破坏性创新是有效竞争的重要组成部分，这也是我们开展项目创新的原因。项目创新的目的是支持那些为消费者提供新的产品和服务，挑战现有的商业模式的创新。为了做到这点，我们建设性地与创新企业合作，并寻求去除对创新不必要的监管壁垒；《沙盒监管》中的“沙盒”是一个“安全空间”，在其中企业能够测试创新产品、服务、商业模式及交付机制而不会立即招致从事有关活动而致的所有正常监管后果；修改豁免规则 ：可以对豁免规则进行修改，为沙盒公司引进授权豁免制度。如果公司符合沙盒状况并且金融行为监管机构确认它符合沙盒准则，那么豁免条款将会适用；修改以商业目的制度 ：可以对商业目的制度进行修改，从而规定沙盒公司不被视为从事商业目的的活动，因此它不能成为被监管主体。如果公司符合沙盒状况并且金融行为监管机构认为它符合沙盒准则，那么这一条款将会适用；另外也体现在沙盒保护伞方面的规定。依据行业规则，非营利性的公司可以以沙盒保护伞的方式成立。未经批准的金融创新者作为被沙盒保护伞公司委派的代理人，在保护伞的庇护之下提供他们的服务。与其他被授权的组织相同，沙盒保护伞公司需要通过批准的方式被授权然后受到金融行为监管机构的监管。沙盒保护伞公司将会监管其委派的代理人。

金融创新的消费者保护

在整个《沙盒监管》报告中体现的主要宗旨是保护消费者的权益。在《沙盒监管》报告中的附录4中阐述了消费者保护的方式。如《沙盒监管》中规定：“FCA能够采取很多方法保护参加沙盒测试的消费者。方法一：在临床实验中，沙盒公司仅能够对信息包含在测试范围内的消费者试用新的解决方法。消费者应被告知测试的潜在风险以及可获得的补偿。方法二：商业机构可以寻求适用沙盒关于消费者信息披露、消费者保护、消费者赔偿的建议。FCA将会根据获得我们同意的建议来进行商业活动。方法三：参加沙盒测试的消费者和与其它授权公司产生争执的消费者之间享有同等的权利（例如：消费者可以先向公司投诉，然后向FOS投诉，如果公司投诉失败，还可以向FSCS寻求救济）。方法四：加入沙盒的一个条件是：商业机构必须承担向消费者赔偿所有损失的责任（包括投资损失），并且应当证明其有足够的资产确保赔偿。”

启示：我国自2013年互联网金融创新发展至今一直在探讨摸索能够适应我国互联网金融健康发展的长效金融监管机制。英国金融行为监管局《沙盒监管》报告是值得我们借鉴和学习的。首先，我国对金融创新也应采取《沙盒监管》的理念。其次要制定适合我国的《沙盒监管》制度。我国《沙盒监管》制度制定应从以下几个方面进行：第一，《沙盒监管》主体需要明确。《沙盒监管》的主体应由目前各类机构的监管机构负责。第二，《沙盒监管》的具体模式。模式应从创新的风险程度与创新机构的风险控制能力进行划分为一般沙盒创新、虚拟沙盒创新与沙盒保护伞三种模式。第三，《沙盒监管》的具体制度。《沙盒监管》的各模式的准入制度；沙盒内运行制度；沙盒内运行的期限；沙盒内运行的责任；沙盒内的客户范围等。第四，消费者的保护具体机制。

（作者系中国政法大学互联网金融法律研究院院长，教授、博士生导师）