中国普惠金融体系的治理结构建议

中国普惠金融体系的治理结构建议

焦瑾璞

普惠金融体系是联合国在“2005国际小额信贷年”推出的一个新的概念。在联合国起草的《普惠金融体系蓝皮书》上对普惠金融体系的前景描绘为：每个发展中国家应该通过政策、立法和规章制度的支持，建立一个持续的、可以为人们提供合适产品和服务的金融体系。

普惠金融关乎我国亿万基层百姓的民生经济，通过法律保障其金融权利，符合国家发展目标和百姓现实需求。而在中国经济增速放缓，极易对金融风险抵抗力减弱的背景下，完善普惠金融的治理结构，审慎监管金融风险不容忽视。

普惠金融体系的约束框架分析

普惠金融的服务对象约束

普惠性金融体系框架认同的是将包括穷人在内的金融服务有机地融入微观、中观和宏观三个层面的金融体系，过去被排斥于金融服务之外的大规模客户群体才能获益。最终，这种包容性的体系能够对发展中国家的绝对大多数人，包括过去难以达到的更贫困和更偏远地区的客户开放金融市场。我们可以将金融排除的对象定义为弱势领域。概括地讲，弱势领域是指势力处于相对薄弱地位的领域。从经济角度看，是在资源配置上处于弱势地位的领域；用社会角度看，是由于存在某些障碍或缺乏机会而不能充分享受社会经济发展成果的领域。这些弱势领域的形成，在内因方面是由于其自身的脆弱性、缺乏市场竞争力所致；在外因方面则与权利、发展机遇等方面的不平等有关。弱势领域不仅限于弱势群体，还可以指其他具有弱势特征的事物。本文主要关注弱势地区、弱势产业、弱势企业和弱势群体四类弱势领域。

普惠金融体系的整体约束框架

客户层面：贫困和低收入客户是这一金融体系的中心，他们对金融服务的需求决定着金融体系各个层面的行动。从目标客户来看，主要针对的是社会弱势群体，而且这些群体有对金融服务的需求，并能够实现一定程度上的自主就业，这种需求直接推动了普惠金融体系的构建，这体现了普惠金融体系的平等性。

微观层面：金融体系的脊梁仍然为零售服务的提供者，它直接向穷人和低收入者提供服务。这些微观层面的服务提供者应包括从民间借贷到商业银行及位于其间的各种类型。从其组成部分来看，普惠金融体系必须要建立多层次的金融机构，即适应不同客户需求的金融机构，这个金融体系应该是将开发性、政策性、合作性和商业性金融机构以及小额信贷机构、担保公司、租赁公司等多元性金融机构合理有序搭配而成的，这样的金融体系就是分工合理、有序竞争的完整的金融体系。

中观层面：这一层面包括基础性的金融设施和一系列能使金融服务提供者实现降低交易成本、扩大服务规模和深度、提高技能和促进透明的要求。这涵盖了很多金融服务相关者和活动，例如，审计师、评级机构、专业业务网络、行业协会、征信机构、结算支付系统、信息技术、技术咨询服务、培训等。这些服务实体是可以跨国界的，也可以是地区性的或全球性的。

宏观层面：如果使可持续性的小额信贷蓬勃繁荣发展，就必须有适宜的法规和政策框架。中央银行（金融监管当局）、财政部和其他相关政府机构是主要的宏观层面的参与者。

普惠金融理念的实质是将现行的三元金融体系与规模各异的企业、收入差距较大的人群对资金的需求进行公平与合理的匹配。搭建我国普惠金融的框架应从客户层面、微观层面、中观层面和宏观层面同时入手。

普惠金融体系现有框架的不足

普惠金融包括小额信贷及微型金融，但又超越了这种以零散金融服务机构为主的模式，强调建立一个完整的金融体系，以小额信贷为核心，并提供存款、理财、保险、养老金等全功能金融服务。构建一个人人平等享受金融服务的普惠金融体系具有重大意义，但充满了困难和挑战。经过较长时间的探索，我国要建立完善的分多层次普惠金融体系，要面临着从宏观、中观到微观各个层面的挑战。

宏观层面：法律法规和政策环境不健全。我国有关非政府小额信贷的法律法规和监管措施不健全，小额信贷机构法律定位不明确。尽管针对小额贷款机构，国家出台了一系列政策和文件，但这些政策和文件均未提升到法律层面；为了避免系统性金融风险，中央银行规定小额贷款公司不能吸收公众存款，缺乏制度性融资渠道，由于法律地位又无法享受相关金融优惠政策，后续资金匮乏；而监管方面，国家对小额贷款机构，尤其是非政府的小额贷款机构试行非审慎监管，大部分地区将监管任务交给人民银行县级支行，缺乏相应的专业人才和完善的监管措施，出现监管盲区。

中观层面：金融基础设施和相关服务不完善。普惠金融体系的中观层面包括金融基础设施信用管理服务技术、支持服务网络、支持组织等。虽然经过不断地努力和探索，我国农村金融基础设施建设及相关服务的发展取得了很大进步，但与国外的基础设施和服务相比，与农业、农村和农民的发展需要相比，与建设社会主义新农村和农村城镇化的要求相比，仍然存在很多不完善的地方。首先，我国农村金融结算体系存在支付手段落后、结算网点少、结算手段单一和清算滞后等问题；其次信用体系建设缓慢，由于存量信息不完全、技术水平落后等原因，我国尚未建立起完善的农村个人和中小企业征信体系，金融机构难以全面掌握农户和企业的信用状况，并且农民金融知识匮乏、信用意识较差，金融机构缺乏有效的控制信用风险的手段，导致了大量不良贷款；最后，一个相对成熟的金融体系需要大量金融服务支持其发展，我国技术支持服务系统和网络支持系统等在农村金融中的应用相对较少，一般用来满足稍高端客户的金融需求，审计技术、咨询服务评级机构、专业业务网络等中介服务缺位。

微观层面：供给主体有待多元化，公益性小额信贷被忽视。我国小额信贷的供给主体有政策性银行、农村信用社、村镇银行、小额信贷公司等，形成了小额信贷的供给结构多元化、供给渠道多样化的局面，但像抵押担保、外资银行等参与较少，农村地区和城镇地区的低收入群体金融供给仍然不足，无法满足不同层次金融市场的需求。近几年，我国商业性制度主义小额信贷获得快速发展，而公益性制度主义小额信贷的发展在一定程度上被忽视了。小额信贷应该是一个带有社会发展目标和商业可持续双重价值观的社会产业，过于商业化的发展有忽略其承担的社会责任和社会发展目标的倾向，容易导致人们对小额信贷的误解和健康发展势头的逆转，不可避免地影响我国普惠金融体系的有效构建。

弥补现有框架不足的措施

1.了解各类客户多样性的融资需求

在普惠金融体系构建中，应将重点放在小微企业及低收入人群的融资需求方面。一方面，充分掌握小微企业在发展扩大过程中不同阶段对资金的多样化需求；另一方面，也应了解收入层次较低群众在生活、居住以及教育等方面对资金的需求。

2.拓展商业银行金融服务的覆盖面

目前，我国的商业银行包括大型商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行以及村镇银行。后三类商业银行在组建时带有一定的地域性限制，在此不加赘述。大型商业银行和股份制商业银行随着市场经济的深化改革、信息技术和征信系统的发展与完善，自身也在经营战略和营销模式方面不断地进行市场化调整，开始将目光转向小微金融领域，方式主要分为以下几种：

（1）直接经营小额信贷业务。商业银行可以在银行内部成立专门的微型金融服务部门或者在现有的业务模式中引入新的微贷产品。

（2）加大网点投入力度，提高金融服务覆盖面。主要形式是在我国二线乃至三线城市普开网点，加强自身竞争力。

（3）利用高科技手段开展金融服务。目前，各大商业银行已经通过电话银行、手机银行、网络银行等办法来扩大服务覆盖面。

（4）与其他金融机构合作为小微企业提供金融服务。商业银行可以利用小额贷款公司合作专业营销技术、地域优势和信息优势向其提供批发贷款业务。

3.完善多层次资本市场

我国的资本市场到目前为止已初具规模，一个成熟的多层次资本市场，功能上应有所区别，同时为规模各异的企业提供直接融资平台和股份交易服务。目前我国的资本市场虽已基本建成了多板市场，但相对于不同市场需求的企业特别是小微企业而言，其结构仍较为单一，层次不清，也没有体现出应有的“金字塔形”结构，继续深化对资本市场的改革仍是解决小微企业直接融资、建立普惠金融体系的渠道之一。

（1）提高主板与中小板上市条件的差异性

目前，中小板在上市的股本条件与财务条件方面与主板市场基本等同。从建立中小板的原本意图上讲，主板市场应面对的企业类型为成熟型企业，具有较大的资本规模以及稳定的盈利能力。中小板市场相对于主板市场而言，在企业成熟度和上市条件上应与主板市场有所区别。

（2）尝试建立五板乃至六板市场，打通小微企业直接融资的高速通道

主板市场与中小板的上市条件趋同、创业板的高门槛仍将大部分小微企业拒之门外，2013年成立的新三板市场（代办股份转让系统）在行业上目前仍偏重于高新技术企业，四板市场（区域性股权交易市场）属于场外市场，其股份并非向社会公开发行。五板市场（券商柜台市场）由券商设立，经过评估后的中小企业可通过发行企业债或私募股权的形式招募投资者，并没有通用的上市门槛，可以帮助小企业解决融资难问题。在此基础上，甚至可以酝酿六板市场，主要针对那些发展前景广阔、科技含量高，但未达到三板市场上市条件、市场成熟度不高、企业规模较小以及盈利能力目前较低的小微企业，使其获得资本市场的外部资金，为促进我国经济结构进一步转型创造良好的条件。五板、六板市场的建立可以将更多有发展前景的小微企业纳入其中，促进其主营业务的扩张。

（3）通过纵横有序的转板措施完善企业的市场进出机制

具体而言，主板市场间的横向转板对管理主体更有效地进行管理有促进作用；多板市场的纵向转板一方面可以对不同发展阶段的企业提供特定的融资场所，另一方面可以优化企业的逐步退市机制。

普惠金融体系的治理结构建议

立法保障普惠金融有效运行

普惠金融促进制度的构建，是从一个观念性的政府倾斜到试图建立一种有效的完整的法律制度的过程，我们可以尝试着在宪法中建立关于发展权的宪法性规定。这种发展权可界定为：国家有义务通过法律的构建满足贫困主体获得平等金融服务并谋求发展的权利。我国目前虽然对新式的金融组织进行了一定的规范，如在村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等都有相应的暂行规定或指导意见加以规范，但按照法律渊源的效力层级来看，位阶都很低，有一些规定基本没有法律效力（如对小额贷款公司的指导意见），法律层次低，导致其法律强制执行力很弱，权威性差。所以，当务之急，应该理清现有行政规章和政策规定，并进一步予以完善，提升其立法层次。对于以前制定的规章不适应现实需要的及时修订。

建立激励性税收制度

在经济发展不均衡、资源有限的情况下，因为市场机制不健全，其配置资源的作用有限，这是政府政策，尤其是鼓励国家期望某些领域和产业以及群体优先发展的优惠政策，就应该是首选。这里的优惠政策主要包括税收政策。要实行一视同仁的税收政策优惠，目前在我国同样是从事小额信贷项目的金融机构，因为其身份和地位的不同，可以享受的税收优惠是不同的，比如我国目前对商业银行从事农村的小额信贷项目可以享受到营业税的减免。但是对于同样从事小额信贷项目的小额贷款信贷机构却缺乏这方面的优惠政策，这无疑使本身受制于资金瓶颈的小额信贷机构特别是小额贷款公司因为税收成本的增加而更加步履维艰。因此应该摒弃身份差异，只要相关机构从事了小额信贷项目，就应该对其实行鼓励性的税收优惠政策，以此降低经营成本。

合理运用多样化的金融工具进行管理

优化商业银行对小微企业贷款的管理，通过提前进行续贷审批、设立循环贷款、实行年度审核制度等措施减少企业高息“过桥”融资。鼓励商业银行开展基于风险评估的续贷业务，对达到标准的企业直接进行滚动融资，优化审贷程序，缩短审贷时间。对小微企业贷款实施差别化监管。大力发展相关保险产品，支持小微企业、个体工商户、城乡居民等主体获得短期小额贷款。积极探索农业保险保单质押贷款，开展“保险+信贷”合作。促进更多保险资金直接投向实体经济。进一步完善小微企业融资担保政策，加大财政支持力度。大力发展政府支持的担保机构，引导其提高小微企业担保业务规模，合理确定担保费用。

进一步完善金融机构公司治理，通过提高内部资金转移定价能力、优化资金配置等措施，遏制变相高息揽储等非理性竞争行为，规范市场定价竞争秩序。进一步丰富银行业融资渠道，加强银行同业批发性融资管理，提高银行融资多元化程度和资金来源稳定性。大力推进信贷资产证券化，盘活存量，加快资金周转速度。尽快出台发展互联网金融的配套管理办法，促进公平竞争。进一步打击非法集资活动，维护良好的金融市场秩序。

营造普惠金融创新的配套政策环境

综合运用多种货币政策工具，拓宽涉农信贷资金来源。鼓励有条件的地方安排一定的再贷款额度，专门用于支持银行业金融机构开展普惠金融产品和服务方式创新业务；适当调剂再贴现规模，专门用于支持开展普惠金融产品和服务创新的银行业金融机构办理涉农企业商业汇票再贴现。

做好农村地区支付结算工作，提高农村支付结算服务水平。充分发挥农村信用社在农村支付结算服务中的主导作用。加快推进农村地区支付服务基础设施建设，逐步扩展和延伸支付清算网络在农村地区的辐射范围。大力推广非现金支付工具，减少农村地区现金使用。继续加强和完善支付结算业务代理制，促进城乡支付结算服务的互补发展。

发挥财政性资金对金融资源的杠杆拉动作用。在有条件的试点地区，鼓励地方政府通过增加财政贴息资金、增加担保公司和再担保公司资本金注资或设立风险补偿基金等多种方式，建立涉农贷款等补偿制度。建立和完善考核制度及奖励机制，鼓励县域内各金融机构法人和各金融机构的分支机构将新增存款主要留在当地使用。

建立金融企业社会责任评价制度

金融企业社会责任评估报告的目的在于为全体企业树立一种行业典范，构建金融企业在市场经济背景下的新型商业伦理，打造公众心目中符合和谐社会理想的企业形象。企业的社会责任，最基本的是要遵守法律、依法纳税并保障员工合法权益等，在高层次上是要在社区建设、环境保护、慈善事业、社会公益、弱者保护等方面做出贡献。

（作者系上海黄金交易所理事长、经济学博士）