城镇化进程中的农村征地拆迁纠纷治理

[摘 要]农村征地拆迁乃事关经济社会民生的大事，考验政府的治理能力和水平。权属不清、面积争议、补偿标准不及预期等是征地拆迁中的常见问题，如得不到及时有效解决，将阻碍政府工作目标的实现、破坏社会关系和谐稳定、影响城乡发展建设。寻求农村征地拆迁纠纷化解之策，需同三治结合的乡村治理体系结合起来，激发自治动能，筑牢法治屏障，培育德治根基。

[关键词]三治结合;征地拆迁;纠纷解决

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.25.026

农村征地拆迁是加快推进新型城镇化的关键环节，同当地的经济发展、社会稳定和民生福祉有着密切关联。由于征地拆迁关涉广大老百姓切身经济利益，往往复杂问题多，工作推进难，风险不确定，因此极大地考验政府的治理能力和水平。党的十九大报告指出，要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。自治、法治、德治是乡村治理的内容，同时也是乡村治理的手段与目标。做好农村地区征地拆迁工作不仅应当切实发挥政府的行政力量和行政效率，更需要激活一切可以服务拆迁工作的有利因素，这不仅是破解拆迁难题的金钥匙，也是实现广大农村地区良性治理的题中之义。

1 农村地区征地拆迁中的常见纠纷

1.1 权属不清

明晰农村宅基地使用权及住房所有权是政府开展拆迁工作最为基本的前提。虽然国家大力推进农村宅基地及住房确权登记发证工作，但在部分农村地区，一些权利人在宅基地及住房的权属发生变动时没有及时地进行变更登记，导致宅基地和住房在面临拆迁之时，登记权利人与实际权利人之间因利益纠葛产生纠纷。问题产生的主要原因在于当事人之间进行内部交易时，缺乏对我国不动产制度的了解，以为买卖合同生效就直接产生物权变动的最终效力。根据现行的法律规定，一般情况下，宅基地使用权和房屋所有权的转移只有经过变更登记才生效。也就是说，宅基地和住房的权利人以相关文件、证书登记的为准，由于没有及时变更登记，实际权利人面临十分被动的局面，除非他有充分的证据证明不动产登记簿的记载与真实权利状态不符、其为该不动产物权的真实权利人。

1.2 面积争议

根据《中华人民共和国物权法》第42条，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”政府在支付给被征收权利人相应的补偿费用时，必须事先核定宅基地、房屋及附着物的面积大小。其中，农民违章搭建的住房建筑面积不在核定的面积中，比如，超越层高限制的楼层面积、超出宅基地使用面积大小的建筑面积等。但是，不少搭建违章建筑的农民出于侥幸心理，依然希望能够就这部分面积得到补偿，绝大多数理由是因为面积超标的部分往往同主体房屋紧密连接、难以分割，并且前期投入了建造成本。

1.3 补偿标准不及预期

拆迁补偿标准是决定被征农民能够获得多少拆迁补偿款的重要因素之一。为了尽可能实现合理的补偿，对于不同结构、材质的楼房，以及不同规格的装潢、附属物的补偿标准，政策制定者往往会在综合论证的基础上分门别类地制定。尽管如此，拆遷户们依然顾虑重重，城市棚户区的改造带动了楼市飞涨，无论是选择货币化安置还是实物安置，都可能面临陌生居住环境如何适应、生活成本上升这个问题，因此补偿标准不及心理预期仍是拆迁户们迟迟不愿意签署拆迁协议的重要原因。除此之外，还有一些拆迁户试图抓住拆迁之机，向政府要求高额的补偿款项以发财致富，无论政府在政策范围内给予如何充分的补偿也无法达到他们的预期。

2 征地拆迁纠纷的消极影响

2.1 阻碍政府工作目标的实现

在广大农村地区，基层政府往往会将做好征地拆迁工作列入年度重点工作，并动员政府上下所有人力、物力、财力来开展这项工作。为了按时完成上级下达的指标任务，乡镇政府不得不投入巨大的成本，对“难啃的骨头”展开集中攻坚。而征地拆迁争议悬而未决，将会严重拖延基层政府的工作进度，甚至使得征地拆迁工作被迫暂时搁置，影响上级对本级政府的工作考核。

2.2 破坏社会关系的和谐稳定

征地拆迁问题涉及多方利益主体和利益关系，不仅限于乡镇政府与拆迁户之间，拆迁户的内部家庭成员间的关系也有可能影响着征地拆迁的走向，特别是拆迁对象涉及遗产继承、财产分配的。在实践中，还有一些拆迁户为了实现利益更大化，联合其他拆迁户给政府施加阻力。如果上述利益关系没有得到足够重视和妥善处理，极有可能减损政府公信力，激化群众矛盾，不利于构建和谐稳定的社会关系和社会秩序。

2.3 影响城乡发展建设

土地是人类生产和生活最基本的物质资料，是人类创造财富的源泉。土地利用方式和空间布局的改善，能够为区域发展战略服务，为经济社会高质量发展创造有利条件。征地拆迁目的之一是为既有的已利用土地再度升级优化腾出新的空间。若征地拆迁纠纷长期得不到有效化解，那么后续的土地开发建设很难顺畅实施，预期的用地需求和功能布局就无法顺利实现。

3 农村征地拆迁纠纷化解之策——以“三治结合”为切入点

健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系是实施乡村振兴战略的重要内容和目标。要让征地拆迁不再成为乡村治理的难题，需创新纠纷化解方法，努力将自治、法治、德治的理念践行于农村征地拆迁纠纷化解的过程中。

3.1 激发自治动能

根据我国的法律规定可知，征地拆迁必须也只能在政府主导下进行。农村地区的征地拆迁工作由所在乡镇政府或者街道办事处负责具体牵头、落实。在一般情况下，依靠行政权力和政治威信，基层政府能够有组织、有计划、有效率地推进此项工作。但是，随着公民意识的觉醒、财产观念的增强，在公共利益与个人利益发生冲突时，老百姓们越来越敢于同代表政府的工作人员进行“议价”，他们也开始重新审视和评判政府的行为是否适合、规范。在这个过程中产生的征地拆迁纠纷往往表现不一，成因也是多方面的，全然仰赖政府的行政力量去解决，未必能收获良好效果。自我国1982年修订颁布的《中华人民共和国宪法》正式规定村民委员会是基层群众自治性组织以来，村委会现如今已成为村民实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的平台。除此之外，农村地区的经济社会发展也催生了一批新型经济组织和新型社会组织。这些组织、团体虽然不掌握行政权力，但是在当地的影响力因其功能或行业而不容忽视。征地拆迁过程中遇到的问题，如果政府犯难，是否可以借助这些组织和团体充当中间人的角色，协调沟通和推动解决。当然，这并不意味着村委会或者其他经济、社会组织，有权替代基层政府组织实施征地拆迁。应在警惕越权行为的同时，适度发挥农村自治力量的作用。比如，对于违章建筑，村委会如果能做到早发现、早阻止，就能在一定程度上避免日后征地拆迁过程中的面积争议。

3.2 筑牢法治屏障

法治乃规则之治[1]，鄉村治理语境下的法治，要求参与乡村治理的主体应当按照法律规则办事。在征地拆迁的过程中，老百姓最关心的莫过于自身的合法权益有没有得到保障。这就要求政府在开展征地拆迁工作过程中践行法治理念，规范行使自身职权：首先，做到程序公开透明，按照法律规定及时公告征地拆迁事宜，充分保障老百姓的知情权;其次，政策宣贯、落实方面，对于补偿范围、条件、标准等内容的解释做到准确到位，及时纾解老百姓心中的困惑，依法给予权利人拆迁补偿，不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用;最后，在化解矛盾纠纷时，不得滥用强制手段，损害权利人的合法权益。同时，要坚持不懈抓好农村地区的普法工作，使得法治观念深入人心，做到人人知法、人人守法，减少因对法律政策的不解、误解、曲解而引发征地拆迁纠纷的情况。

3.3 培育德治根基

征地拆迁过程中产生的纠纷，一部分是由于拆迁户的道德认知水平低下导致的，在经济利益面前，物欲膨胀，他们试图通过投机取巧的方式尽可能多地攫取好处，甚至通过不诚信的方式来满足一己私利，这种做法与文明淳朴的乡风严重背离，给政府拆迁工作增加了不少难度。因此，要加强农村地区的道德建设和精神文明建设，以社会主义核心价值观为引领，完善乡村道德激励约束机制[2]，与道德失范现象和行为作斗争，表彰道德楷模和先进典型，努力塑造崇德向善、积极向上乡村道德风尚，提升乡村德治水平，使得农村地区的道德建设对经济社会发展起到正向推动作用，为预防与化解农村征地拆迁纠纷以及其他矛盾纠纷打下基础。

参考文献：

[1]庞凌.作为法治思维的规则思维及其运用[J]. 法学，2015（8）：134.

[2]阳信生.乡村思想道德建设的三大着力点[EB/OL].（2019-1-15）[2020-2-20].http：//ex.cssn.cn/ zx/bwyc/201901/t20190115_4810845.shtml？COLLCC=1201842521&COLLCC=1202265773&1.

[基金项目]浙江省供销合作社联合社2018年度科学研究项目“乡村振兴战略视野下乡村自治、德治、法治的良性互动研究”（项目编号：18SS21）。

[作者简介]章歆翊（1991—），女，浙江绍兴人，硕士，讲师，研究方向：经济法、国际经济法。