美国关于WTO改革的主张、措施及中国的策略选择

宋瑞琛

特朗普政府上任以来，一直将WTO改革作为其贸易政策议程的优先事项(1)参见USTR发布的《2020 Trade Policy Agenda and 2019 Annual Report》，第16页，https://ustr.gov/sites/default/files/2020_Trade_Policy_Agenda_and_2019_Annual_Report.pdf。，将上诉机构职权、非市场经济国家地位、发展中国家待遇、中国履行WTO规则情况视为WTO改革中的主要问题。因此，为实施其主张，一方面，美国不断阻挠上诉机构运行，取消发展中国家成员特殊和差别待遇，引发贸易摩擦等；另一方面，美国也推动WTO诸边谈判，试图使WTO改革朝着有利于美国的方向发展。美国关于WTO改革的主张和措施体现了“美国利益优先”的贸易政策，对多边贸易体制和全球贸易治理形成了巨大挑战。分析美国关于WTO改革的主张和措施，揭示其内在谬论，能够为中国应对美国立场提供思路。

一、美国关于WTO改革的主张和措施

美国关于WTO改革的主张建立在“美国利益优先”贸易政策的基础上，其主张的逻辑是：一是认为WTO规则背离WTO的最初目标，严重损害了美国利益，因此需要改革；二是认为发展中国家利用WTO规则获得了更多好处，破坏了WTO贸易体系的公平性，影响了美国利益的实现。在此逻辑上，美国提出了关于WTO改革的主张并采取了相应措施(见表1)，具体包括以下四个方面：

(一)上诉机构行动违反WTO规则，超越职权，并为成员创设新义务

美国表现出对上诉机构的种种不满。一是指责上诉机构未经案件相关方同意而审理超期，屡次违反《关于争端解决规则与程序的谅解》(Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes，DSU)第17.5条(2)美国指责上诉机构自2014年5月到2017年2月期间，上诉审理期平均长达149天，认为上诉机构常常以超期审理为借口违反WTO规则，参见USTR 发布的《Report on the Appellate Body of the World Trade Organization 》，第30页，https://ustr.gov/sites/default/files/Report_on_the_Appellate_Body_of_the_World_Trade_Organization.pdf。，并违反DSU规定允许上诉机构成员任期届满后继续审理案件。二是指责上诉机构超越审理权限，认为DSU第17.6条仅授权上诉机构审查专家组报告的法律问题和法律解释，但上诉机构错误地将WTO成员的国内法视为法律问题进行审查，侵犯了美国主权(3)参见USTR 发布的《Report on the Appellate Body of the World Trade Organization 》，第30页，https://ustr.gov/sites/default/files/Report_on_the_Appellate_Body_of_the_World_Trade_Organization.pdf。。三是批评上诉机构发表与争端无关的意见，认为上诉机构制定了具有法律约束力的先例，影响了美国及其他成员的权利(4)参见USTR 发布的《Report on the Appellate Body of the World Trade Organization 》，第54页，https://ustr.gov/sites/default/files/Report_on_the_Appellate_Body_of_the_World_Trade_Organization.pdf。；专门起草意见的时间和资源拖延了上诉程序，使与WTO不符的措施得以继续存在，有损美国利益。四是批评上诉机构的裁决和解释在未经美国同意的情况下为成员创设新的义务，阻碍了美国采取行动解决损害美国利益的不公平贸易行为，侵犯了美国的主权(5)参见USTR 发布的《Report on the Appellate Body of the World Trade Organization 》，第49页，https://ustr.gov/sites/default/files/Report_on_the_Appellate_Body_of_the_World_Trade_Organization.pdf。。

为实现以上主张，美国采取的措施是阻挠WTO任命新法官，使上诉机构停摆。上诉机构常设7名法官，每次开庭须有3名法官，任期届满后补充，否则停止运行。2018年9月，法官斯旺森第一届任期届满，美国蓄意阻止了其第二任期，导致上诉机构仅剩3 名法官。2019 年12 月，法官巴提亚和格莱姆第二任期期满，美国再次以上诉机构干涉过多为由，阻挠新法官任命，上诉机构仅剩1名法官。2019年中国、欧盟等11个WTO成员联合提出上诉机构改革方案，美国拒绝接受并动用一票否决权，最终使上诉机构停摆。

(二)“非市场经济国家”和发展中国家利用WTO规则获得了更多好处

美国批评中国等“非市场经济国家”利用WTO规则获得了更多好处，导致美国大量失业，损害了美国利益。因此，认为与发展中国家有关的WTO规则内容已经过时，应该随之更新。美国认为这些问题包括两个方面：第一，美国认为WTO 允许“非市场经济国家”享有特殊待遇而使市场扭曲和贸易失衡成为可能，认为中国等成员的经济实践牺牲了其他成员的利益，与WTO规则不符，而WTO却无力应对这些挑战；第二，美国认为一些发展中国家成员从人均国民总收入和其世界贸易份额(6)2020年2月10日，美国USTR发布公告对反补贴法中的最不发达国家和发展中国家进行重新指定，该公告把在世界贸易中的总份额等于或超过0.5%的国家视为发达国家。来看已经是发达经济体，但却利用特殊和差别待遇享有宽松的过渡期、较高的关税限制和使用禁止性补贴的能力，游离于WTO规则约束之外并保持贸易优势。为解决上述问题，美国采取了以下两个方面的措施：

表1 美国关于WTO改革的主张和措施

首先，在《美国—墨西哥—加拿大协定》(United States-Mexico-Canada Agreement，USMCA)中设置了非市场经济条款。该条款不仅限制了墨西哥和加拿大与“非市场经济国家”签订贸易协定的自由，而且剥夺了“非市场经济国家”适用投资者与东道国争端解决机制(Investor-State Dispute Settlement，ISDS)的权利。(7)非市场经济条款规定，如果一国被美国、墨西哥、加拿大中任何一方国内贸易法认定是非市场经济国家，且均未与三方签订贸易协定，三方中任何一方与该国开始贸易谈判前至少三个月应通报其他方。如果任何一方与非市场经济国家签订贸易协定，则其他方有权在通知后的6个月终止USMCA并采用双边贸易协定取代。在墨西哥与美国的投资争端解决中，来自非市场经济国家的投资企业不能享有USMCA中规定的诉权。如果美国将这一条款推广，其他国家可能被迫在“非市场经济国家”和美国之间作出选择，该条款显示出对“非市场经济国家”的孤立，体现了美国通过该条款捆绑盟友利益，共同遏制竞争对手，否定“非市场经济国家”经济体制的目的。

其次，取消发展中国家优惠待遇。2019年美国终止了对印度和土耳其实施的普遍优惠制。2020年2月，美国又取消了21个国家在反补贴调查中的发展中国家优惠待遇，旨在使这些发展中国家丧失对美国的贸易优势，进而保持美国产业利益，但损害了发展中国家的应有利益。

(三)WTO贸易谈判效率低下，成员缺乏谈判动力

美国认为WTO多边谈判效率低下与成员不履行通报义务和频繁利用争端解决机制有关。首先，批评中国、印度等成员没有履行定期通报的义务，不仅使WTO缺少透明度，而且因缺乏重要信息导致WTO多边谈判进展不足，成员间无法达成新的共识(8)参见美国USTR发布的《2020 Trade Policy Agenda and 2019 Annual Report》，第7页，https://ustr.gov/sites/default/files/2020_Trade_Policy_Agenda_and_2019_Annual_Report.pdf。。其次，批评部分成员通过争端解决机制获益，缺乏贸易谈判动力。美国指责WTO裁决美国多数贸易措施违反WTO规则，使美国在绝大多数案件中败诉，使成员更加愿意通过诉讼途径来追求自身利益，缺乏通过谈判解决问题的动力，破坏了WTO谈判进程(9)参见美国USTR发布的《2020 Trade Policy Agenda and 2019 Annual Report》，第7页，https://ustr.gov/sites/default/files/2020_Trade_Policy_Agenda_and_2019_Annual_Report.pdf。。因此，为解决WTO多边谈判问题，美国采取了以下措施以实现美国利益：

首先，美国积极推动渔业补贴和数字贸易谈判。早在2016年美国与其他12个WTO成员就曾共同宣布过禁止有害渔业补贴的倡议，旨在对其他渔业补贴国家活动进行限制，以维护美国在渔业领域的利益。此外，2019年1月，76个WTO成员发起电子商务诸边谈判；同年4月，美国在《数字贸易协定》中建议以“数字贸易”代替“电子商务”，并提出了详细明确的权利义务；在USCMA中美国也要求纳入跨境数据自由流动、数据储存非强制本地化等内容。这都体现了美国迫切希望加强数字贸易的知识产权保护力度，确保美国数字产业利益和追求数字贸易规则制定权的目标。

其次，2019年美国积极与加拿大、墨西哥、英国、日本、欧盟等展开区域或双边贸易谈判。例如，2019年12月10日，美国与墨西哥、加拿大签订了USMCA，在数字贸易、知识产权、争端解决机制(10)USMCA规定，美国、墨西哥、加拿大两两之间发生投资争端，但争端解决路径不是统一适用，而是各不相同。美国和墨西哥之间适用USMCA 第14 章规定的ISDS 机制；墨西哥和加拿大之间则适用于CPTPP 规定的ISDS 机制；美国与加拿大之间则完全不适用ISDS 机制，投资者只能诉诸东道国法院或者双方同意的其他争端解决途径。等方面重新制定了标准。美国还试图将《美国—肯尼亚贸易协定》打造为与其他非洲国家贸易谈判的范本，2019年还与非洲联盟签订了《美国与非盟贸易联合声明》，旨在扩大美国在整个非洲的贸易利益，并获得非洲贸易规则制定权。

(四)中国是“破坏”WTO规则的主要国家

美国将中国塑造成破坏WTO规则的罪魁祸首，批评中国遵守WTO规则的记录很差。一是指责中国采取禁止性补贴、滥用贸易救济措施等，认为这些措施滥用于中国的反制目的，不符合WTO规则；二是指责中国政府主导国内经济和干预市场，使外国企业处于不公平竞争地位；三是指责中国政府支持中国企业窃取知识产权和商业秘密，强制技术转让，以网络安全为由歧视外国信息技术产品和服务，以增加国内产品和服务的竞争力。

为此，首先美国在《2019年中国执行WTO报告》和《特别301报告》等中恶意抹黑中国，指责中国不遵守WTO规则；大打贸易争端牌，在中美经贸磋商中屡次出尔反尔，继续对中国加征高关税，甚至将《中美第一阶段经贸协议》视为美国在中美贸易争端中的“胜利”。其次，频繁对我国企业展开337调查，严重损害了中国企业利益。2018年美国对中国企业共发起19起337调查，占美国全年案件的比例为38%，为2003年后历史新高。2019年3月31日，美国对特定电子蜡烛产品及其组件启动337调查，在涉及的22家被告企业中有12家是中国企业。再次，多次对中国发起301调查，先后对涉及5500亿美元的中国商品加征高关税。301措施不仅违反了GATT规定的最惠国待遇和美国对约束关税的承诺，而且违反了DSU第23条“不得单方面报复”的规定。美国上述做法，事实上是探索301条款在WTO规则外的适用空间。

二、对美国WTO改革主张的反驳

美国关于WTO改革的主张歪曲事实，对其他成员污名化，将国内法凌驾于国际法之上，具有强烈的霸权主义色彩。因此，揭示美国关于WTO改革主张和措施的本质，反驳其谬论(见表2)，是中国提出应对方案的理论基础。

(一)上诉机构行动符合WTO规则，是维护争端解决机制的重要机构

第一，依据《上诉审查程序规则》第15条规定，“上诉机构人员任期届满后，经上诉机构授权并通知DSB，可以继续审理未完结案件，该人员仍被视为上诉机构人员”(11)上诉机构法官彼得·范登博思教授(Peter Van den Bossche)2009年上任，应于2017年任期届满。但由于需审理其经办的未结案件，直至2019年5月28日彼得·范登博思教授才离任就是依据《上诉审查程序规则》第15条规定。。因此，上诉机构超期审理符合WTO规则。美国指责上诉机构超期审理目的在于重组上诉机构法官以做出有利于美国的裁决。

表2 美国关于WTO改革的主张及对其的反驳

第二，对国内法的审查属于上诉机构审查范围。“WTO 成员的国内法可以作为其是否符合国际义务的证据”(12)DSU中未涉及“国内法”，但《马拉喀什建立世界贸易组织协定》第16.4条规定，“每一成员应保证其法律、法规和行政程序与所附各协定对其规定的义务相一致”，其中“法律、法规和行政程序”即国内法。参见张乃根.论WTO争端解决的国内法审查[J].法学家，2008(3):164.,因此，为了判断成员的国内法是否履行了WTO项下义务，专家组可以审查国内法，专家组对国内法是否与WTO义务一致的法律定性属于上诉机构的审查范围。美国对上诉机构的指责目的在于使国内法脱离WTO规则约束，使美国依据国内法采取的单边措施合法化。

第三，上诉机构未创设先例，符合法理一致原则。学界对上诉机构报告的法律效果早已形成共识：一经DSB通过，专家组和上诉机构的报告仅对争端方具约束力，不构成有法律约束力的先例。从法理一致原则来看，专家组在审查相关案件时采用此前上诉机构报告所形成的法理并无不妥。从实践来看，WTO中将上诉机构报告视为先例而予以否定的成员也寥寥无几。美国否认上诉机构报告的价值，本质上是想从法律层面为专家组背离上诉机构裁决寻求正当性。

(二)美国对“非市场经济国家”和发展中国家的认定不符合WTO的价值

首先， WTO规则中没有“非市场经济国家”概念。因此，是否为“非市场经济国家”与履行WTO项下义务并无直接联系。“非市场经济国家”由谁认定、以何种标准认定没有国际统一标准，任何WTO规则中也均未明确将中国认定为“非市场经济国家”，与之相关的条款仅体现在《中国加入世界贸易组织议定书》第15条(13)《中国加入世界贸易组织议定书》第15条(d)款规定：“一旦中国根据该WTO进口成员的国内法证实其是一个市场经济体，则(a)款的规定即应终止，但截至加入之日，该WTO进口成员的国内法中须包含有关市场经济的标准。无论如何，(a)款(ii)目的规定应在加入之日后15年终止。此外，如中国根据该WTO进口成员的国内法证实一特定产业或部门具备市场经济条件，则(a)款中的非市场经济条款不得再对该产业或部门适用。”。根据第15条规定，该条款已经于2016年12月11日到期，WTO成员在反倾销调查中应无条件取消替代国做法，中国企业应自动获得市场经济国家地位。“非市场经济国家”概念本质上是美国用来限制竞争对手的冷战思维产物。

其次，根据1979年《发展中国家的差别和更优惠待遇、互惠和全面参与》(又称1979年授权条款)规定，WTO成员应给予发展中国家特殊差别待遇和普遍优惠待遇，这既是对发达国家和发展中国家发展不平衡的一致肯定，也是WTO成员的义务。但是WTO规则中并未界定发展中国家，国际社会对发展中国家的认定也尚未形成统一认识。美国仅依据国民平均总收入和世界贸易总额作为衡量发展中国家的标准，忽视了发展中国家的实际国情，片面以“美国标准”指责发展中国家未遵守WTO规则，凸显了美国的规则霸权。

(三)美国是WTO多边谈判进展缓慢的主要因素

自多哈回合谈判开始，多边谈判进展缓慢，主要原因与美国有关：一是多哈回合谈判涉及100多个议题，其中核心分歧就是美欧等国家以削减农产品补贴和关税为要价，要求扩大发展中国家市场。发展中国家积极呼吁和参与谈判，提出具体的谈判路线图，要求尽早解决分歧，但美国等国则将矛头直指发展中国家，回避以往美国未按规定削减农业补贴的事实，使谈判进入停滞阶段。二是美国注重自身利益，对多边谈判缺乏动力。例如，2009年美国因与印度在农产品特别保障机制上的严重分歧，一段时期内对多哈回合谈判不感兴趣且态度消极，美国驻WTO大使在那段时期也一直缺席。

(四)中国是多边贸易体制的积极参与者、坚定维护者和重要贡献者

自2001年入世以来，中国以积极态度履行WTO义务，成为拉动世界经济复苏和增长的重要引擎。在货物贸易领域，截至2010年，中国货物降税承诺全部履行完毕，关税总水平由2001年的15.3%降至9.8%。在服务贸易领域，中国承诺开放9大类的100个分部门，接近发达成员平均承诺开放108个分部门的水平。在知识产权领域，中国已经构建起符合WTO规则和中国国情的知识产权法律体系。在争端解决方面，中国一直坚定地执行DSB的裁决。美国在WTO改革主张中大量点名中国，对中国污名化，不仅歪曲事实，而且反映出美国将中国视为竞争对手，全方位打击中国的战略思维。

三、美国关于WTO改革的主张与措施的影响

(一)美国利益优先的WTO改革主张和措施侵蚀国家间关系的基础

经贸关系一直是国家间关系的基础，美国为实施其WTO改革的主张采取单边措施、挑起贸易争端等对许多国家都产生了负面效应。对中国而言，中国对美贸易全面下滑，2019年中国对美进出口额为5421亿美元，相比2018年下降了14.6%。同时因为美国对华贸易限制，一些在华跨国公司开始缩减在中国的投资规模，有的甚至将投资转向其他地区，对中国参与全球价值链造成影响。对美国而言，为了反制美国的高额关税，欧盟、墨西哥、加拿大、中国也不得不宣布对美国进口产品征收惩罚性关税。贸易争端不仅人为增加了美国企业的贸易成本，而且中美贸易争端中的不确定因素影响了美国企业经营的信心。可见，美国为实现其WTO改革采取的单边措施不仅加剧了国家间的战略竞争，损害了美国的国际信誉，而且使国家间信任水平下降，增加了双边关系中的不稳定因素。

(二)单边主义行为对多边主义形成挑战

美国关于WTO改革的主张和措施具有单边主义色彩，对多边主义形成了巨大挑战。一是针对其他国家挑起贸易争端、加征高关税是一种利己主义，损害的却是其他国家和全球利益，严重削弱了既有多边贸易体制的权威性和约束性；二是片面夸大WTO规则对美国产生的坏处，把主要原因转嫁到其他国家身上，倡导所谓的“公平贸易”的同时却处处以美国利益优先，这种双重标准的做法是单边主义的重要体现；三是将矛头指向发展中国家，指责发展中国家损害美国利益，将国内法置于国际法之上，频繁重谈双边和区域贸易协定，不仅使其他国家通过多边谈判解决国际问题的努力付之东流，而且给本就坎坷的多边主义发展增加了更多变数；四是以维护美国利益为由阻挠WTO运行，强调美国在国际规则中的领导地位，不仅破坏了国际社会所形成的契约精神，弱化了多边主义的价值，而且使多边主义面临领导赤字和动力缺乏，增加了多边主义进程中的不确定性。

(三)逆全球化措施加剧了全球治理体系的难度

美国关于WTO改革的主张和措施本质上强调的是“美国利益优先”优于其他国家利益和国际社会利益，在这样的思路下，美国不断减少在全球贸易治理体系中付出的成本和责任。第一，频繁退群毁约，实则希望脱离规则约束，重构符合自身利益的全球贸易治理体系，这势必会削弱现有全球贸易治理体系的组织化程度和效率。第二，试图通过WTO改革来解决国内问题，不仅加剧了国际贸易规则的碎片化，而且人为提高了其他国家参与全球贸易治理的门槛。第三，围绕美国利益建立全球贸易“朋友圈”，实则想通过歧视性、不公平的贸易规则达到排斥竞争对手和掌握国际贸易规则话语权的目标，不仅为“朋友圈”以外的国家设置了贸易壁垒，而且限制了这些国家在全球贸易治理中发挥作用。第四，美国试图在WTO规则中更多地体现美国意志，不仅会削弱其他国家在全球贸易治理中的影响力，加剧发达国家和发展中国家在全球贸易治理话语、治理决策、利益分配的不平衡问题，而且会破坏通过良性互动解决国际问题的全球治理路径。

四、中国应对美国WTO改革主张和措施的思路

2018年和2019年中国政府在《中国关于世贸组织改革的立场文件》《中国关于世贸组织改革的建议文件》中阐明了关于WTO改革的基本原则、主张、立场和建议。在这两个文件基础上，结合当前美国关于WTO改革的主张和措施，中国可以从以下四个方面着手应对：

(一)解决WTO的生存危机，打破上诉机构停摆僵局

上诉机构停摆给WTO带来迫在眉睫的体制性危机。2020年4月31日，中国、欧盟等17个WTO成员共同建立了多方临时上诉仲裁安排(Multi-Party Interim Appeal Arbitration Arrangement，MPIA)。虽然MPIA临时性地解决了争端解决机制的运作问题，但从长远来看，中国还应致力于贡献管理WTO争端解决机制运作的方案，防止成员对争端解决机制的破坏。方案选项可以包括：一是如果再发生上诉机构停摆，可以向WTO发起成员投票启动上诉机构成员选任。DSU第17条“上诉机构成员空额应补足”的规定为启动投票程序提供了法律依据。维护上诉机构正常运行本也是WTO成员的义务，不应因美国阻挠而不履行。国际法有规定，紧急状态下可以采取特殊措施。因此，在上诉机构停摆的紧急状态下，成员通过投票程序而履行这种义务具有合理性。二是如果投票程序无法启动，中国和其他成员应继续澄清MPIA中未明确的上诉机构日常运行的支持结构、仲裁员日常薪酬、仲裁员选任等问题，掌握规则制定的主动权和话语权，以推动更多成员参与MPIA来处理案件，以维护成员利益。

(二)坚持发展中国家身份和市场经济国家地位

首先，基于美国在发展中国家问题上的立场和策略，中国可以在WTO规则基础上重点从四个方面应对：一是继续坚持发展中国家的身份。我国国民生产总值、产业结构、科技水平等与发达国家仍存在差距，目前任何国际组织均未将中国列入发达国家，世界范围内也并未在发展中国家认定标准上达成一致。因此，中国坚持发展中国家身份较为合理。二是加强与发展中国家的合作，支持其他发展中成员在WTO规则内维护自身利益，尝试与其他发展中成员共同推进发展中国家的认定标准。三是鉴于美国逐渐将一些发展中国家从其普惠制名单中“毕业”，在WTO多边谈判进展缓慢的情况下，中国可以寻求在与美国的双边贸易谈判中为我国对外贸易争取优惠待遇。四是强化对美国执行特殊与差别待遇条款的监督力度。

其次，鉴于WTO规则中没有关于“非市场经济国家”的规定,中国在对待美国相关指责时，可以从两个层面应对：一是在国际层面上，中国可以考虑提请WTO总理事会或部长级会议对相关条款进行修改和澄清；如果美国及其他一些成员仍然对中国适用非市场经济条款，中国应向DSB提起申诉，通过DSB的司法裁决使这些成员修改国内法相关规定。此外，还可以考虑将承认中国市场经济地位作为与美国进行双边贸易谈判的前提。二是在国内层面上，中国应深入研究美国关于“非市场经济国家”的立法和措施，做出正面回应，努力获得更多其他成员对中国市场经济国家地位的官方承认，形成国际效应。

(三)回击美国指责，建议强化对与WTO规则不符的单边措施的监督

美国利用国内法频繁挑起贸易争端，在未经授权情况下对其他国家实行经济制裁，然而WTO现有规则中并未提供及时、有效的救济方式。因此，有必要通过强化纪律遏制单边措施。具体可以从三个方面考虑：一是提议WTO加强多边监督机制，加强成员定期通报相关政策并保持透明，加强成员相关协议实施的日常性审查和监督。二是正面揭示美国单边措施与WTO规则不符，主动表明中国立场；继续加强与美国的磋商，扩大中美在贸易领域的共同利益；在应对美国单边措施时，中国可以依据国际法规则，援引“自卫”“重大违约”“危急情况”等国际法基本原则，采取反制措施，具有合法性。三是考虑向WTO提议允许受影响成员方在紧急情况下快速获得临时救济的权利。利用争端解决机制解决争议是维护多边贸易体制的关键，但某些案件对相关利益方影响巨大且十分紧急，但争端解决机制又有规定的程序要求。因此，在紧急情况下，善意地、对等地采取有针对性的反制措施十分有必要且具有合理性。

(四)设置新议题，重视谈判集团作用以推动多边谈判

WTO的重要价值之一是为多边贸易谈判提供场所。鉴于美国奉行贸易保护主义，对多边谈判缺乏动力，中国可以从三个方面继续推动多边谈判：一是在WTO规则下通过“定向邀请”的方式选择部分成员尤其是发展中成员展开贸易谈判，并保持谈判的开放性，允许其他成员自愿加入，最后在成员充分协商后达成协议。二是设置新议题，增加其他成员对多边谈判的兴趣。贸易与投资密切相关，投资便利化措施在促进贸易和全球经济发展方面具有重要作用。因此，可以在包括美国等成员关注的跨境投资问题上设置议题，扩大中美在相关投资领域的合作，构建中美利益共同体，从而为继续推动多边谈判创造契机。三是重视谈判集团在推动多边谈判中的作用。中国不仅应充分利用“身份认同”与发展中国家一道推动相关议题，而且应该根据自身利益和国际共同利益加入一些谈判集团，以争取与美国等发达国家扩大共识，共同推进多边谈判进程。