美国单方修订发展中成员名单的背景、内容及应对

郎丽华 冯 雪

WTO发展中成员的特殊与差别待遇(SD&T)是GATT/WTO“发展”议题的核心内容，也是长期以来发达成员和发展中成员为了实现双方利益最大化的妥协结果。随着发展中成员在国际经济与贸易的贡献度不断提高，发达成员与发展中成员在特殊与差别待遇的落实程度与实施范围上分歧加剧。发达成员认为WTO发展中成员在享有特殊与差别待遇后未能承担更多的义务，导致发达成员处于不利境遇，并认为“改革待遇”不如“界定身份”，对发展中成员进行再分类是解决失衡的直接方式；发展中成员认为部分特殊与差别待遇条款不具有务实意义，同时，“一刀切”的分类方式违背了多边贸易体制包容的原则，并与发展中成员的实际发展阶段不符。

发展中成员身份是特殊与差别待遇的载体，发展中成员的身份争议也是特殊与差别待遇改革受阻的侧面体现。以美国为首的发达成员和以中国为首的发展中成员在发展中成员的身份认定问题上观念相左。特朗普执政以来，集中对中国等发展中大国的WTO发展中成员身份和双边贸易失衡发难，意在找寻美国在国际政治秩序和全球经贸体系中“失去的十年”。2020年2月10日，美国贸易代表办公室(USTR)发布了根据美国《反补贴税法》，认定WTO发展中成员和最不发达成员的名单，这是继1998年美国公布该名单以来进行的首次修订。美国此举不仅是向中国等国放弃WTO发展中成员身份施压，还在于重塑并巩固美国在WTO的核心话语权。

历史的车轮再一次将中国带到了一个十字路口，无论是内部发展需要还是外部环境压力，我们都应思考中国发展中国家身份背后蕴含的意义，避免囿于表层身份之争，而要深入到待遇层面、发展层面。因此，正确地认识并重视美国此次贸易行动，理性、客观地分析美国名单修订释放的信号，知微见著，对未来中国经济的平稳运行、中美经贸关系的健康发展、多边贸易体制的持续运转具有重要意义。

本文首先对WTO特殊与差别待遇的分歧现状进行总结，为理解美国贸易行动提供必要的背景认识；其次，归纳美国贸易代表办公室指定名单的前后变化与最新特点；再次，分析美国名单修订对中国产生的直接影响与间接影响；最后，为中国应对提出参考性建议。

一、美国贸易行动背后的特殊与差别待遇改革困境

(一)特殊与差别待遇的本质与作用

特殊与差别待遇是WTO发展中成员身份的核心价值体现，也是缩小发达成员和发展中成员之间的差异并促进全球市场开放的制度安排。获得全部或部分特殊与差别待遇，对发展中成员充分利用国际经济资源发展经济起到了积极的作用。根据WTO统计，到2018年，发展中经济体在全球货物贸易和服务贸易中分别占据44%和34%的份额，在贸易增速上超过或与发达经济体持平；其中，发展中经济体在全球货物贸易出口和进口中占比分别达到43.5%和41.1%，在全球服务贸易出口和进口中占比分别达到30.9%和38.2%。目前，WTO的164个正式成员中发达成员有38个，最不发达成员有36个，其余是发展中成员(1)WTO对发达成员和发展中成员没有明确的划分标准，此处发达成员数目参照《世界贸易组织概论》(薛荣久主编，屠新泉、杨凤鸣副主编，清华大学出版社，2019年版)第59页的分类方式，认为发达成员有38个；WTO对最不发达成员的界定参照联合国确定的最不发达国家名单，涉及36个成员。，且发展中成员身份是采用成员自我认定的形式，但允许其他成员对任一成员享受发展中成员条款的决定表示质疑。根据WTO于2018年最新发布的文件，发展中成员享受的特殊与差别待遇条款数目为155条，主要来自16个WTO协定，涵盖六方面内容：增加发展中成员贸易机会的条款；维护发展中成员利益的条款；承诺、行动和政策使用灵活性的条款；过渡期的条款；技术援助的条款和有关最不发达成员的条款(LDCs)。

事实上，发展中成员获得WTO特殊与差别待遇的过程也是不断让渡权益的过程，特殊与差别待遇条款的实施效果存在着“自选择”效应。建立了包容性政治制度或经济制度的发展中成员充分利用了国内外市场环境，实现了自身的飞跃式发展，中国、印度、巴西都是典型的代表；建立了汲取性政治制度或经济制度的国家，未能充分利用特殊与差别待遇，落入贫困陷阱，最不发达的国家群体是其典型代表(2)“包容性、汲取性”政治制度和经济制度概念引自德隆·阿西莫格鲁、詹姆斯·A.罗宾逊著，李增刚译，徐彬校《国家为什么会失败》(湖南科学技术出版社，2015年版)。。因此，发展中成员的福利改善根源于自身的发展意愿和发展能力。特殊与差别待遇为发展中成员提供了灵活和宽松的外部经济环境，构成了一种充分而不必要条件。

(二)特殊与差别待遇改革受阻的原因

多边贸易体制在缩小发展差异的过程中又创造了新的发展差异，发达成员和发展中成员发展增速不同导致的南北“获得感”悬殊是直接体现。根据世界银行数据测算，1960—2018年G7国家贸易出口额的世界比重从50.45%下降到30.75%，R7国家(3)R7国家是指1948年以来占世界货物贸易比重显著提升的7个国家，分别是中国、印度、韩国、土耳其、印度尼西亚、泰国和波兰。这一概念引自Richard Baldwin,“WTO 2.0: Global Governance of Supply-Chain Trade”, CEPR Policy Insight, No.64, 2012:3。贸易出口额的世界比重从5.55%上升到21.83%。无论是经济增速还是贸易增速，同G7国家相比，R7国家的年均增速均为两位数。以美国为首的发达成员对现行多边贸易体制不满，深层原因实则来自本国内部结构失衡和多边贸易获利空间压缩。

一方面，第四次工业革命方兴未艾，各国和各地区都面临着不同程度的产业结构调整，比较优势的互补性和竞争优势的差异性均处于相对变化之中，新兴国家和守成国家的差距在缩小。在新一轮技术推动的产品生命周期进入标准化阶段之前，以美国为首的发达成员出于金融危机、缓解失业和产业安全链的考虑，不仅强调制造业的国际需求回调，还迫切需要采取“行动”巩固原有产业优势，寻求更广阔、低门槛的海外市场。

另一方面，多边贸易发展趋势显示世界经济处于“工业革命”向“服务革命”的过渡阶段。按照联合国贸易与发展会议(UNCTAD)公布的数据计算，2005—2018年间全球服务贸易年均增速约为6.4%，高于货物贸易5.8%的年均增速水平。根据WTO的预测，2040年服务业在全球贸易中的份额将增长到50%。与此同时，服务贸易收益分布不均，发达国家的服务业占比越来越高，美国服务业在GDP占比已达80%，而发展中国家仍以货物贸易为主，这就导致了发达国家在与发展中国家的货物贸易往来中边际收益越来越低。此外，服务贸易壁垒高于货物贸易，且形式更加隐蔽多样，发展中国家的国内市场开放程度尚未达到发达成员需要的输出程度。在多边贸易体制框架中，发展中成员享受的灵活性、过渡期和技术援助的优惠待遇条款侧面为其实施服务贸易壁垒、限制服务贸易进口提供庇护。因此，发达成员认为特殊与差别待遇对开拓国际服务市场构成障碍，迫切希望发展中大国毕业。

二、美国贸易名单体现的变化和特点

倾销和补贴是特朗普政府特别关注的贸易问题。美国商务部数据显示，特朗普执政以来共发起了184项新的反倾销和反补贴调查，是上一届政府同期的两倍之多。发展中成员享受的反补贴待遇显然对美国发展“对等”贸易是一种“掣肘”。鉴于特殊与差别待遇改革在WTO体制框架下悬而未决，美国加快单边行动，以反补贴领域为突破口，率先更新享受美国在该领域给予的特殊与差别待遇的发展中成员名单，实质上是美国主张对WTO发展中成员再认定的缩影。同1998年的版本相比，此次名单变动可以总结为“筛选标准严苛、待遇有升有降、成员有进有出”。

(一)筛选标准

美国贸易代表办公室以2019年2月美国提交WTO的《总理事会决定草案：加强WTO协商功能的程序》内容为基础，根据三种分类方式判定WTO发展中成员性质。第一种是基于人均国民收入，高于12375美元不应再认定为发展中成员。这与世界银行划分高收入国家和地区的标准一致。第二种是基于世界贸易所占份额，高于0.5%则不应被识别为发展中成员。这一比重的确定援引自Hoekman(2004)的研究，Hoekman认为向发展中大国(中国、印度)提供免税待遇在政治上具有难度，而非洲地区和最不发达国家可以享受免税待遇的一个原因是这些国家占世界贸易比例不到0.5%。但是这种分类标准自动屏蔽和有意忽略了总值贸易和增加值贸易的区别，与全球价值链背景下的利益流向相悖。第三种是基于其他因素，表现为区域经济组织的参与。OECD成员及申请成员、G20成员和欧盟成员都不应被识别为发展中成员。从区域组织的典型特征和历史印象来看，OECD和欧盟成员标准似乎更符合主观认知与客观现实，而G20由于成员多元、发展差异性相对面临着更大的冲击。此外，如果某一成员自认为发达成员，或在加入WTO时未宣布为发展中成员，也不应该认为发展中成员。这些分类标准之间是“或”而不是“且”的关系，只要满足任何一个条件，即被识别为发达成员，不再享受美国单方在反补贴方面给予发展中成员的特殊与差别待遇。

(二)待遇变化

根据美国国内法和WTO《补贴与反补贴措施协定》条款，两版名单中均提出了关于WTO成员适用美国的补贴认定标准(见表1)。在2020年的名单中，美国将1998年名单中给予发展中成员的两种待遇合并为一种，删除了最不发达成员可享受的补贴金额微量标准3%的待遇，同其他发展中成员一并适用于“补贴金额微量标准2%”和“进口数量忽略不计标准4%”的待遇。对于非发展中成员，一并适用“补贴金额微量标准1%”和“进口数量忽略不计标准3%”的一般性待遇，不再单独指定享受此类待遇的成员名单(4)美国在1998年版本中对于享受“补贴金额微量标准1%”和“进口数量忽略不计标准3%”待遇的成员名单是单独指定的，包括中国香港、中国澳门、英国、日本、澳大利亚等36个成员。。即对于同时出现在两版名单中的成员而言，最不发达成员待遇降级，发展中成员待遇保留；对于出现在1998年名单而排除在2020年名单外的成员，待遇相当于降级；对于新进入2020年名单的成员，待遇相当于升级。

(三)成员调整

伴随筛选标准和待遇的变化，成员相应调整。其中，最不发达成员除了包含2018年联合国贸发组织确认的成员外，按照1990年美元不变价计算的GNI还新增了8个国家(巴基斯坦、津巴布韦、尼日利亚等)，删除了1998年版本中的印度、印度尼西亚和刚果(布)；发展中成员新增了7个(蒙古、古巴、塔吉克斯坦等)，删除了1998年版本中的18个发展中成员(巴西、南非、泰国等)。需要说明的是，伯利兹和刚果(布)并不符合美国此次分类的任一标准，但依然没有出现在2020年的名单中，也可以理解为美国不满WTO现行体制而操之过急的疏漏之处。

总体而言，美国此次贸易行动对WTO成员既有直接影响又有间接影响，直接影响主要体现在贸易流量的变化和贸易摩擦的加剧，间接影响体现在对现行贸易秩序的冲击。直接影响方面，对印度、印度尼西亚、巴西、阿根廷、马来西亚和南非等贸易比重不断增加的经济体而言，不再享受美国单方面给予的WTO发展中成员在反补贴中的特殊待遇，未来这些国家在对美贸易往来上面临的贸易制裁更加严格，从而会导致贸易流向变化。间接影响方面，按照美国的辨别方法，将有45个国家和地区(见表2)不再属于WTO的发展中成员。根据美国国际贸易委员会(USITC)公布的数据进行测算得出，这些成员在美国2018年进出口贸易份额中占比近50%，其中在出口贸易中占比近43%，在进口贸易中占比近54%。表面上看，美国此次贸易行动似乎“得罪”了众多贸易伙伴，实则不然，在美国具有单边主义的“霸王条款”背后，反映的是美国重新衡量贸易利得，并致力于重新构造本国贸易利益优先的多边秩序意图。对排除在本次名单外的这些经济体而言，美国此举预示着未来在其他国际活动中不再承认其发展中成员身份，这会造成其他发展中成员在维护合法利益和未来经贸谈判中处于不利地位，并会影响其他发达国家跟随和效仿，从而对国际秩序再次形成冲击。

表1 美国排除补贴行为的认定标准

表2 按照美国分类标准划分的45个WTO非发展中成员

三、美国贸易名单修订对中国的潜在影响

(一)潜在的直接影响

中国2001年以发展中成员身份加入WTO，未出现在美国贸易代表办公室在1998年公布的认定名单中，因此在入世前没有享受美国给予的发展中成员在反补贴方面的特殊待遇。入世后，尽管中国争取了发展中成员可享受的“补贴金额微量标准2%”和“进口数量忽略不计标准4%”的待遇，但是由于此待遇属于被动型条款，可以由发达成员自行决定是否给予，对入世以来中美贸易摩擦历史进行回顾，可以发现美国始终没有给予中国在此方面的特殊照顾，仅考虑了中国入世协定书中非市场经济地位的替代国价格可比性。事实上美国在实践中对反补贴行为的认定也是“任意的”，从而美国此次贸易行动对中美双边贸易流量的直接影响可以忽略不计，由此产生的联动效应值得注意。

(二)潜在的间接影响

根据世界银行数据测算，2018年中国在世界出口贸易中比重为12.8%，进口占比为10.8%，同时也是G20成员。按照美国的标准，中国已经构成识别为发达成员的条件。美国此次贸易行动旨在向其他国家和WTO释放否定部分国家发展中成员身份的信号，对中国产生最大的负面影响在于加剧从发展中成员提前毕业的进程，从而失去部分或全部特殊与差别待遇。因此，对中国享受的特殊与差别待遇进行梳理，可以对中国提前脱离发展中成员身份的承受能力和发展成本有更清晰的认知。

关于中国入世条款采取逐条谈判的方式已经形成基本共识，但对特殊与差别待遇条款的获得方式的认识尚未统一。中国入世工作组报告书中提到“虽然经济发展取得了重要成就，但是中国仍然是一个发展中国家，应有权根据《WTO协定》享受给予发展中国家的所有差别和更优惠待遇”。工作组成员鉴于中国经济的巨大规模、快速增长和过渡性质，也相应提出“中国援用发展中国家可使用的过渡期和《WTO协定》中其他特殊规定的需要方面，应采取务实的方式”。石广生(2011)认为“除一般WTO成员所能享受的权利外，我国作为发展中国家还将享受WTO各项协定规定的特殊与差别待遇”。因此，我们认为应忽略特殊与差别待遇“逐条谈判”还是“一揽子接受”的争议，借鉴李双双(2019)的研究思路，将中国享受的特殊与差别待遇进行“名义”和“务实”划分，并得到了同现有研究相比更加细化的结果。如表3所示，中国入世至今，共享受了103条名义条款。剔除中国入世放弃的条款、广泛意义的条款、已经过期的条款、各成员援引率为零的条款、与中国现状不匹配的条款之后，中国最终享受的具有务实意义的条款为27条，这些条款主要来自承诺、行动和政策使用灵活性类别，在农业、服务业和贸易争端领域意义显著。

结合中国享受的务实待遇特点，如果现阶段中国被迫脱离发展中成员梯队，将主要面临来自以下四方面的冲击：

(1)承担的WTO义务超出现有承受能力，不符合现实情况的承诺难以顺利履行，中国维护国际公信力的压力增加。2020年5月8日，WTO最新发布了名为《最不发达国家毕业的贸易影响》研究报告，评估了12个最不发达成员毕业对未来贸易发展的影响。总体而言，最不发达国家毕业不会改变他们之前作出的关税减让承诺，但确实会失去WTO部分规则使用的灵活性，包括市场准入、过渡期、原产地规则等方面，获得此类待遇转而依赖其他成员单方给予，不确定性增加。这份报告对中国具有参考价值，尽管未来中国可以尝试通过谈判保留个别待遇，但难度也将提高。

(2)在未来经贸谈判中缺乏维护本国利益的主动权，制定贸易政策和采取贸易行动方面缺乏灵活性掌控，容易造成贸易政策和产业政策的脱节。特别是农业、服务业面临着更高的市场开放标准，增加经济转型过程的风险。发达成员强调农业具有多功能性和非贸易关切的特征，同时发展中成员的农业劳动生产率较低。因此，农业保护现象在世界各国和地区中普遍存在。美国、欧盟和巴西、印度等在此领域的谈判分歧较大，也是多哈回合启动以来屡屡受挫的因素之一。从这个角度来看，中国在农业方面受到冲击的现实可能性较小，而在服务业方面受到的冲击相对较大。服务业是发达成员的比较优势所在，发达成员在服务业市场开放的问题上具有共同利益。因此，中国服务业市场开放的潜在冲击更高。自2013年陆续设立自贸试验区以来，中国深化改革、扩大开放的趋势显著提高，如果在此基础上再次大幅提高服务业的开放程度，无疑会加剧结构转型过程中的波动。

表3 中国作为WTO发展中成员享受的各类特殊与差别待遇

(3)在国际贸易中遭遇的贸易摩擦和贸易制裁增加，降低产业结构升级的效率。尽管发展中成员在反补贴方面享受的特殊与差别待遇主要源自授予国自行采取的政策，但依然兼顾了发展中成员不断增长的贸易份额需要。如果中国不再享受贸易争端的特殊待遇，首先中国的贸易体量较大，出口至其他发达成员和发展中成员的产品面临的摩擦和制裁频率会有攀升的趋势。其次，其他发展中成员出口至中国的产品增加。由于国内供给侧改革仍在继续，且尚未完全形成具有支付能力的消费市场规模，本土吸收能力有限；同时，鉴于发展中成员的产业结构与贸易结构，对中国结构转型的贡献度较低。

(4)中国在国际组织中推动谈判走向一致和维护自身利益的难度增加。谈判能力缺失是发展中成员相对发达成员的显著区别，中国的脱离会造成发展中成员团体被进一步分化和割裂，发展程度不一的发展中成员依托集体谈判能力争取和维护合法利益的概率降低，在未来多边贸易体制中话语权被削弱。

四、中国的应对策略与建议

美国此次贸易行动的象征意义大于实质意义，不仅意味着美国将在国际经贸活动中对中国发展中成员的身份予以否认，还在于向中国市场开放施压，并引领特殊与差别待遇争议的解决方向，从而再次保持多边贸易体制的核心地位。我们应明确，无论是发达成员胁迫发展中成员毕业的贸易行动，还是发展中成员坚决抵制发达成员提案的贸易立场，都不能从根本上解决发展中成员寻求发展空间和发达成员寻求开放市场的问题。对中国而言，基于动态的发展水平清晰地了解本国贸易发展需要，才是有效解决双边贸易分歧、维护多边贸易体制的方式。

(一)应理性看待特殊与差别待遇对中国的切实意义，坚定维护中国在WTO的合法权益

WTO为中国开拓市场打开了一扇窗，但是窗外世界的相互开放的程度并不对等，相互竞争的强度也并非公平。中国享受的具有务实意义的特殊与差别待遇条款占名义条款的比重约为26%，尽管占比不高，但集中在承诺、行动和政策使用灵活性方面，为中国对外开放创造了政策缓冲和调整空间。这种灵活性保留的政策安排也符合发展中成员在市场开放过程中防范风险、对接国内产业政策和金融政策的需求。中国的毕业问题不是简单的身份转换，更不是任意的待遇出让，中国的毕业时限和毕业方式应以自身的发展程度和规划为参考。目前，无论是主观意愿还是客观尺度，中国发展中成员的性质没有改变，中国应坚定维护作为发展中成员享受的合法权益。同时，发展中成员享受的特殊与差别待遇具有层次性，中国应特别关注对自身发展具有务实意义的中心条款，在条款类别上以灵活性政策安排为中心，在产业领域上以服务业为重点。对于缺乏实际意义的外围条款，可以纳入从个别条款毕业的备忘录。从整体上对需要和不需要的条款、可以让步和不可以让步的条款进行宏观把握。

(二)平衡产业发展，构建共同利益对接点

中国已经成为全球唯一拥有联合国产业分类全部工业门类的国家，在工业制成品领域，中国培育了较强的国际竞争优势。但发达成员目前普遍呼吁制造业回流，特别在新冠肺炎疫情暴发之后，回流的呼声除了夹杂国内结构失衡带来的失业问题，还囊括了安全因素的考虑。因此，中国在货物贸易领域和发达成员对接共同利益的难度有增无减。尽管中国服务业外商直接投资监管限制指数已从2003年的0.74降至2017年的0.39，但仍远高于同期OECD成员0.08的平均水平。虽然这一指数忽略了中国外商投资准入负面清单的积极影响，但依然代表了发达国家希望中国加深服务贸易的开放程度，在更多部门获得国民待遇的需求。因此，如何寻找中国和发达成员的关键利益对接点成为缓和摩擦的润滑剂。2018年中国的工业品平均关税为8.8%，同期美国和日本分别是3.1%和2.5%，对比之下，中国还有下降的空间。所以，降低中国的工业品关税峰值换取维持和扩大发达成员的工业品市场，或是减少中国服务业的非关税壁垒换取发达成员的工业品市场，仍具有可行性。在此过程中，应注意坚持自身的发展节奏，适当保护自我认定的敏感产业部门，包括基础电信业务、水资源利用、土地开发和新闻媒体等。

(三)充分利用双边对话机制，不放弃与发展中成员协同争取发展空间的机会

通过双边谈判或区域谈判向WTO施压，已经成为美国诉求本国利益的惯性方式。与世界范围内重叠增长的双边谈判带来的“意大利面条碗”效应不同，美国频繁发动双边和区域谈判旨在逐一消除发展诉求的障碍，最终多个以美国单边利益为核心的双边谈判和区域谈判体系再次形成和取代现有的多边贸易体系。我们应了解到美国在多边贸易体制改革中寻求的最终目标，双边谈判和诸边谈判只是手段。因此，中国应继续加强同美国、欧盟和日本等发达成员的双边对话，增强发达成员对中国发展模式的理解，稳固国际合作的信任基石，避免将发展模式差异的问题上升至塑造不同国际秩序较量的高度。同时，中国应继续团结可以团结的发展中成员力量，充分吸取发展中成员参与多边贸易谈判的历史经验。一旦发展中成员被分化，争取发展空间就变成了维护生存空间的问题。任何层次的发展中成员组队都难以形成现有发展中成员集体发声的力量，这种力量不仅体现在实现更公平和灵活的利益诉求，还体现在对发达成员的制约上。

(四)积极贡献发展成果，推动多边贸易谈判走向共识

《贸易便利化协定》是中国入世以来全面参与的协定，也是多哈回合以来WTO取得的重要成果。在该协定的拟议过程中，中国既充分利用了发展中成员自我指定条款类别的权利，也积极履行了相关义务。2020年1月15日中国向WTO提交的文件中将该协定的期限从2020年2月22日修订至1月12日，提前完成了实施工作。在接下来的渔业补贴谈判中，各方对中国的期许依然较高。中国应在谈判前做好评估准备，在国内征集意见的基础上形成提案，明确对特殊与差别待遇条款的务实需求。同时，中国应以《贸易便利化协定》的实施节奏为参考，积极做出与自身发展能力相符的承诺，在政策落实过程中重视透明度和可预见性，推进发达成员和发展中成员在保留分歧中达成共识。