完善全球经济治理机制的战略思考

桑百川 鲁雁南

生产力发展促进国际分工日益深化，资本在追逐利润过程中把触角延伸到世界每一个角落，生产力和生产关系的矛盾运动推动着经济全球化，最终形成世界市场。正如一个国家内部自由放任的市场经济存在市场失灵问题一样，依靠世界市场的自发作用也存在世界市场失灵，不能解决全球资源配置效率最优、世界公平和全球经济持续稳定发展三大问题。因此，就离不开对世界市场的干预，全球经济治理应运而生。但是，与政府在干预经济中存在政府失灵相似，同样也存在着全球经济治理失灵。完善全球经济治理机制，是经济全球化时代面对的重要课题。

一、全球经济治理的理论探索

国内外政要在多种场合强调了改进全球治理的必要性。我国领导人多次申明积极参与改进全球治理的立场，2015年10月12日和2016年9月27日，中共中央政治局两次就全球治理问题进行集体学习，强调顺应全球治理体系变革的趋势，统筹国内国际两个大局，推动全球治理体制更加公正合理，更好地维护我国和广大发展中国家的共同利益。联合国秘书长古特雷斯在2019年圣彼得堡国际经济论坛上明确提出全球性问题需要全球治理，建立在国际法基础上的多边机构和架构不可替代。

国内外学者则从多个角度分析了全球经济治理体系失灵的原因。陈伟光、王燕(2017)认为以规则治理为基础的全球经济治理中，制度性话语权之争构成了大国博弈的核心。 Woods(2008)认为部分原因是全球经济治理没能跟上快速发展的全球化和经济增长，为更好管理全球经济关系而创建的国际制度日益失去效率并被边缘化。陈东晓(2017)认为新兴经济体势力的相继崛起，利益攸关方数量显著增加，改变了原来的经济治理体系力量格局。全球经济治理理念和价值观的竞争激烈，甚至存在摩擦冲突的风险也是重要原因(屠新泉、娄承蓉，2017)。在当今全球治理的价值框架之中，人权、民主、正义这一全球治理的价值是没有异议的，但人权、民主、正义的内涵无论是在国内还是在全球治理的框架里，都存在着巨大的认知差距(胡键，2016)。新自由主义的主导地位正不断受到挑战和动摇的同时，以新兴经济体为代表的多元发展道路尚未形成主流(Robert Niblett，2017； Mazarr, Michael J.，2017)。多边贸易体制陷入困境的同时高标准的区域经济合作正在兴起，自贸区谈判的新议题将促成区域间联系的加深与国际联系的转变，全球经济治理机制碎片化趋势风险增加(桑百川、王园园，2015)。以信息技术为代表的新一轮技术革命对全球经济、贸易、投资都产生了重大影响，也带来了例如信息安全、数据跨境流动等当今全球经济治理体系中亟待解决的新问题，迫切需要制定相应的国际规则(隆国强，2017)。当前地缘政治和“非传统安全”问题复杂，国际经济问题与政治安全问题紧密相连，作为美国在亚太地区参与度和话语权象征的TPP协定的地缘影响力在未来一段时间将持续，发达国家在经济低迷时期对全球经济治理中的发展议题重视和投入程度减弱，发展中国家在应对气候变化等新挑战方面难以得到足够支持，最不发达国家等在“可持续发展”过程中处于被边缘化的危险境地，也给全球经济治理带来新的考验(盛斌、王璐瑶，2017)。在全球治理体系中发挥重要作用的一些国家，如美英，正在退出一些全球治理机构或对全球治理有重大影响的地区性组织，全球性公共产品供给短缺并未得到根本改善，竞争影响了世界大国在全球治理中的合作，导致全球治理体系愈加复杂(庞中英，2019)。

对于全球经济治理体系失灵下变革所带来的机遇与挑战，学者们提出了许多改进全球经济治理的对策。徐秀军(2015)认为尽管当前全球经济治理受到了诸多挑战，但全球经济治理正逐步从相对无序的状态朝着以规则为基础的相对有序的方向迈进，现行各种全球经济治理机制的建立、改革和完善均是在应对全球化和各国经济相互渗透带来的风险与挑战的过程中完成的。黄仁伟(2013)认为全球经济治理既是中国积累战略资源的增长点，也是中国的主要挑战来源之一，应通过地区治理改善我国的周边环境，通过地缘经济优势实现地缘政治目标，并将其作为战略方针长期实施。迟福林(2015)认为可以考虑以“一带一路”倡议、亚投行、金砖银行等新兴治理机构为抓手，以双边、多边、区域治理机构为重点，与联合国等现有治理机制共同合作，加快形成有效的全球经济治理体系。张宇燕(2016)认为“一带一路”倡议是中国参与全球治理的顶层设计，与国际规则或机制密切相关，涉及全球治理的不同维度，为全球治理增添了新的正能量。江时学、李智婧(2019)则阐述了全球治理的成效及前景，强调“一带一路”倡议在改进全球治理中的作用。李晓霞(2019)明确提出把体现包容性发展特征和“发展导向”机制原则的“一带一路”倡议作为全球经济治理的“中国方案”、“中国道路”。

综上所述，学术界对于全球治理存在的缺陷、挑战与变革方向的探讨颇丰，从经济学、国际政治、国际关系视角进行的研究更为丰富，但并未形成全球经济治理理论的统一分析框架，尤其是没能在现代经济学理论基础上建立全球经济治理理论范式，基本停留在对策性的“术”的层面。本文尝试打通现代经济学与全球经济治理理论，推展宏观经济学中市场失灵与政府失灵的分析，提出世界市场失灵和全球经济治理失灵问题，并寻求缓解全球经济治理失灵的方向。

二、全球经济治理体系变革的背景

随着资本在全球范围内扩张，国际贸易和投资的触角在世界各地延展，并最终形成世界市场。正如一国内部存在市场失灵一样，形成世界市场后，也存在着世界市场失灵，即存在效率、公平、稳定问题。世界市场机制不健全，跨国公司和金融寡头垄断世界市场，世界市场的公共产品供给不能满足需求，出现环境、公共安全等越来越多的外部性问题，使世界市场无法实现全球资源配置效率最优；发达国家拥有经济上的绝对优势和制定国际经贸规则的主导地位，造成世界市场上不平等的竞争，南北差距拉大，难以实现世界公平；一些国家向在世界市场转嫁金融、经济危机，加剧全球经济波动，冲击世界经济的稳定性。

为了矫正世界市场失灵，弥补世界市场缺陷，全球经济治理应运而生。但是，也如一国内部存在着政府失灵一样，在全球经济治理中存在着全球经济治理失灵。全球经济治理体系和治理机制并没有根本解决世界市场失灵问题。

尽管美国主导建立的布雷顿森林体系三大支柱对全球经济治理发挥了重要功能，国际货币基金组织(IMF)维护了汇率相对稳定，世界银行(IBRD)促进了第二次世界大战后经济复苏，关贸总协定(GATT)致力于削减关税、非关税壁垒，推动了国际贸易发展，但是这一发达国家主导的水平型全球经济治理具有明显缺陷：它主要迎合了发达经济体之间的水平型经济合作诉求，发展中国家在关贸总协定的前7个回合谈判中作用较小，国际货币基金组织为维护贷款者利益提出的种种条件，难以契合受援国实际并保障经济正常发展，世界银行略显边缘化，在战后重建中一直处于马歇尔计划阴影中。

全球经济治理三大平台的自我调整并没有消除其根本缺陷。包括新兴经济体在内的发展中国家仍然无法有效参与全球经济治理决策；过度强调经济自由化，忽视各国具体经济社会条件；多边组织决策体制也正遭受民主赤字困扰，无法真正考虑发展中国家的利益。

2008年金融危机后，以G20诞生为标志，全球经济治理就进入垂直型经济合作阶段或多元化经济治理阶段，也叫南北对话阶段。南北对话阶段全球经济治理的突出特点是成员代表性更广，更多的新兴市场和发展中国家加入到全球经济治理中来但它也面临新的挑战：第一，G20不具备国际法人地位，形成的仅仅是共识，缺少严格的、具有法律约束力的问责机制，缺少决策落实的保障机制，存在着落入一纸空文的隐忧。第二，全球经济治理面临着碎片化的风险。随着以WTO多哈回合谈判为载体的多边贸易进程长期受阻，区域经济合作加速发展，但错综复杂的各种自由贸易协定也形成了“意大利面条碗效应”，使全球经济治理碎片化。第三，多边主义、贸易投资保护主义抬头。美国曾作为全球化主导者，重视领导权和全球制度的建设，然而却要抛弃WTO。美国是经济全球化的受益者，然而美国国内受益不均。精英阶层受益大，中小企业和中下阶层受益小，因此在美国质疑全球化的声音鹊起，单边主义、贸易投资保护主义抬头，多边经贸规则和自由贸易理念面临着严重冲击。

总而言之，至今为止，全球经济治理体系并没有有效克服世界市场失灵问题。少数发达国家和跨国公司垄断世界市场，破坏世界市场机制的功能，阻碍技术扩散，扭曲全球资本流动和世界资源优化配置，制约落后国家的经济社会发展，公共产品尤其是发展中国家和最不发达国家的公共产品供给严重匮乏，污染、环境破坏和资源掠夺性开发等负外部性问题令人忧心；少数发达国家的财富堆积与大多数发展中国家的贫困并存，南北差距巨大的现实没有得到改观；个别国家爆发的金融危机通过世界资本市场、国际投资与贸易等活动迅速传导到其他国家，引发全球性金融危机和世界经济衰退，冲击各国经济持续稳定发展(见表1)。

为缓解世界市场失灵，增进世界市场资源配置效率，促进世界公平，实现世界经济均衡稳定发展，提高全球经济治理能力和治理效能，必须变革并完善全球经济治理体系。

三、出现全球经济治理失灵的原因

(一)全球经济治理体系权威性不够

经济全球化突破了各个国家和民族的边界，形成了统一的世界市场。为了克服世界市场失灵，本来需要一个统一管理和调节全球经济活动的超主权国家的全球政府，但是，民族、国家仍然存在，各国经济发展阶段不同，民族、宗教、历史、政治、文化、传统和价值观等不一，经济利益差别巨大，诉求各不相同，富有权威的超主权的全球政府并没有出现。因此，全球化的市场与主权国家作为世界经济活动的基本单元并存的矛盾，便表现为已有的全球经济治理体系在调控世界市场、克服世界市场失灵中受制于权威性不够，调控能力不足。

(二)全球经济治理机构信息不完全

尽管全球经济治理机构中汇集了一批世界精英，但全球贸易、投资、金融以及生产、分配、消费等经济活动所具有的复杂性，商品、服务、资本、技术、外汇等在全球市场的流动给各国经济社会带来影响的多样性，决定了至今人们对世界市场运行规律的认识仍然不足，全球经济治理机构所掌握的信息并不完全。因此，在干预世界市场运行中的决策难免产生偏差，影响全球经济治理的效果。

表1 世界市场失灵的表现与影响

(三)全球经济治理中利益取向的非中立性

在水平型全球经济治理体系中，发达国家主导着全球经济治理决策，往往体现发达国家的经济利益，忽视发展中国家的合理诉求；在垂直型全球经济治理体系下，发展中国家参与全球经济治理的机会增加，在南北对话中对发达国家控制全球经济治理产生了制约，但并未根本改变发达国家在全球经济治理中的主导地位。无论是水平型全球经济治理，还是垂直型全球经济治理，各个国家通常把本国利益置于首位，并不能总是站在客观公正的立场上进行决策。因此，必然出现全球经济治理决策与矫正世界市场失灵的客观要求之间产生偏差，甚至伴随着发达国家与发展中国家之间、发达国家之间，以及发展中国家之间的利益冲突。

(四)全球经济治理决策的随意性

在全球经济治理的决策机制上，国际货币基金组织、世界银行实行磋商机制和多数表决机制，多数表决机制采取基本投票权+加权表决权的多数通过原则，磋商机制能够更多体现发展中国家的利益，但多数表决机制则更多体现经济实力强大的发达国家的主导意志；世界贸易组织实行每个成员一票的一致性通过表决机制，也难免出现多数意志与个别成员自身诉求的冲突，使决策程序复杂化，达成一致的难度加大；G20现行决策机制是通过协商达成共识，并没有一种正式的投票机制。现有全球经济治理平台能够调动资源规模的有限性与解决世界市场失灵问题的需求之间存在缺口，既无法保证决策的有效性，也不能准确计算干预世界市场的合理力度，制约着全球经济治理的效果。

(五)规则导向的全球经济治理体系难以被普遍接受

长期以来，在美国主导下的全球经济治理体系寻求制度化、规则化、法制化，也取得一定成效，形成了全球经济治理基本的多边规则体系。但是，2008年金融危机以来，美国等发达国家却认为过去相对宽松的国际经贸规则使中国等新兴经济体和发展中国家受益过大，不符合美国利益，谋求建立一套高标准的贸易、投资自由化规则体系。由于缺乏包容性的过高标准的自由经济贸易规则一时无法被广泛接受，便谋求从区域、从双边入手率先建立起高标准的自由化的国际经贸规则体系，再寻机拓展其适应范围，直至成为全球多边规则。但规则导向的全球经济治理的有效性是以治理机构的高度权威性为前提的。在全球经济治理机构权威性不足或下降的条件下，不遵守规则的情况便时有发生，美国退出《巴黎协定》，以“301条款”等国内法处理国际贸易纠纷，不履行国际义务等，便是典型案例。

四、完善全球经济治理体系的对策

完善全球经济治理体系是一个长期的过程。积聚五千年悠久文明和改革开放快速发展经验的中国智慧，有助于推动全球经济治理体系改革，提高全球经济治理能力。针对现存全球经济治理体系的缺陷，未来应在坚持多元化治理进程的同时，塑造以均衡发展为导向的、“面向21世纪”的国际经济新秩序，更有效地缓解世界市场失灵，促进各国经济共同发展，实现世界经济可持续增长，增进世界公平，构建人类命运共同体。

(一)推动规则导向为主转向以规则为基础、以共同发展为导向

与规则导向的全球经济治理强调制度化和法制化、谋求建立高标准的贸易与投资自由化规则体系不同，发展导向的全球经济治理重视规则，也更强调非正式制度安排的作用，尊重各国自主意愿。在共同协商的基础上，寻求各国最大公约数，确立各国可接受的互利共赢价值理念，形成国际社会共识，以能力建设为基点，以推动各国贸易投资和经济社会发展、实现包容性增长为基本目标，注重提高各国尤其是广大发展中国家的经济技术开发能力，以及企业的投资、贸易和全球资源配置能力，注重落后国家人力资源开发，致力于提升社会公众就业竞争力，缩小各国经济发展差距，促进国际社会公平，构建人类命运共同体。发展导向为主的全球经济治理体系并不排斥制度规则建设，而是把正式的制度安排与非正式的制度安排结合起来，在多边、诸边、双边等国际经贸规则中坚持发展优先、互利共赢，注重提升发展中国家和弱势群体的发展能力，实现世界各国经济均衡发展。

(二)提升多边经济治理机构的权威性

坚定推动经济全球化，旗帜鲜明地反对单边主义，维护多边体制在全球经济治理中的中坚作用。继续推动国际货币基金组织、世界银行的改革，不断提高新兴市场和广大发展中国家的决策权，完善决策机制，摆脱少数大国实质性控制多边治理机构决策的局面，减少因少数大国利益取向的非中立性而造成的决策偏差；推动世界贸易组织改革和多边谈判，促进贸易、投资的便利化和自由化，提升多边治理机构在全球经济治理中的权威；积极参与并推动区域经济一体化，促进区域贸易、投资便利化和自由化，弥补多边经济治理机构调动资源和协调能力不足的缺陷，强化区域经济合作国家的发展能力建设，反对排他性的区域经济集团；建立多边的、区域的经济发展帮扶机制，增强竞争力相对脆弱的发展中国家和社会群体分享全球化红利的能力，缓和经济全球化过程中国家之间、国家内部不同阶层之间双重的利益非均衡带来的冲突，减少经济全球化的阻力。

(三)完善世界贸易组织规则和决策机制

在世界贸易组织改革中，推动各成员接受高标准的信息透明度原则，缓解信息不完全带来的国际贸易治理决策偏差；支持开展国有企业规则谈判，完善竞争中性规则；发起国际技术规则谈判，要求发达成员和跨国公司在转让技术上承担更多义务，打破严重的技术垄断，禁止强制性技术转让，保障技术更好造福人类；完善补贴规则，反对完全取消产业政策，以保障各成员利用产业政策推动其经济发展的权力，但要提高补贴政策合规程度，改善产业补贴方式；支持对不发达成员和发展中成员实行特殊与差别待遇，以促进其经济发展，建立发展中成员“毕业”制度；启动数据贸易规则谈判，坚持以保障国家安全为底线，坚持建立数据信息自由交易例外制度，倡导建立数据贸易救济制度；坚持将投资便利化纳入改革议题，推动投资便利化取得实质性进展；完善争端解决机制，探讨改革“一致同意”的决策原则，提高决策效率。

(四)支持G20机制化建设

为避免G20边缘化，或成为“空谈场”，制度化建设势在必行。G20的制度化建设主要包括：确定G20与联合国的法律关系，在联合国框架内完善G20的治理结构，提升G20的全球治理地位；设立秘书处和智库，明确G20作为经济政策协调与促进经济发展的长期治理平台的定位，主要议题集中在全球金融监管与稳定、可持续发展、环境保护、减贫与缩小国家发展差距等领域，缓解世界市场失灵；加强智库与国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织三大全球经济治理支柱的协调，加强与各国议会、政策研究机构、非政府组织(NGO)以及非G20国家的对话和合作，共商确定年度议题，减少因信息不完全而造成的治理决策偏差；建立完善决策执行制度，由三大支柱推动决策协议和共识落实，建立决策落实评估制度、监督约束机制和争端解决机制，强化决策与执行之间的传导机制，提升G20决策的权威性和有效性。

(五)以“一带一路”倡议为平台，构建人类命运共同体

“一带一路”倡议坚持以包容、渐进、公正、互惠的理念推动国际经贸规则制定和完善，充分体现“发展导向”的区域经济合作和全球经济治理原则，与各国发展战略对接，让世界分享中国改革开放和发展的红利，缓解世界市场失灵问题。把“一带一路”相关国家作为整体市场，完善其市场功能，吸引世界更多国家加入亚投行、丝路基金等金融机构，缓解现有国际金融机构不能满足广大发展中国家基础设施和经济建设庞大资金需求的矛盾，克服少数发达国家对国际金融市场垄断问题；实现道路、电力、通信等基础设施互联互通，增加公共产品供给，缓解公共产品供给不足对经济社会发展的约束；促进国际经贸规则的互联互通，降低国际贸易与国际投资的制度成本；加强人文交流，促进文化认同，消除因文化隔阂而产生的国际经济合作障碍；推进国际产能合作，把中国改革开放四十多年来积累的庞大优质产能、先进技术输送给广大发展中国家，带动其技术进步，增强其内在发展能力，缩小各国发展差距，增进国际公平，实现全球经济持续稳定增长，最终达到“一带一路”沿线国家政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通，使“一带一路”成为和平、繁荣、开放、创新、文明之路。