我国警用无人驾驶航空器管理规范及策略研究

王 霞，冯艳梅

(辽宁警察学院鞍山分院，辽宁鞍山114051)

警用无人驾驶航空器是警务模式变革的重大突破，是智能警务的有机载体，是无人化作战平台的内在组成部分。根据中华人民共和国公共安全行业标准«警用无人驾驶航空器系统»〔GA/T1411.1－2017〕的规定，警用无人驾驶航空器指公安机关装备的适合于执行警务任务的没有机载驾驶员操控的航空器，包括自主航空器和遥控驾驶航空器，不包括航空模型、无人驾驶自由气球、系留气球以及特殊警务需求的航空器。近年来，警用无人驾驶航空器的发展呈加速趋势，在活动安保、侦查搜捕、交通管理、紧急救援等多项公安工作中发挥了独特而重要的作用。随着警用无人驾驶航空器的高速发展，如何加强管理的问题也日益迫切。本文对目前警用无人驾驶航空器管理规范从体系到内容进行全面梳理，分析和总结存在的不足之处，进而提出针对性改进对策，以期对完善警用无人驾驶航空器的管理工作提供帮助。

一、对警用无人驾驶航空器管理规范的体系梳理

截至2020年5月31日，我国涉及警用无人驾驶航空器管理的各种规范共有18个。其中，既包括专门针对警用无人驾驶航空器的特别规范，也包括警用无人驾驶航空器使用管理过程中需要执行或参照执行的一般规范；既包括具有对外效力的正式法规，也包括仅限于内部适用的操作性规程。规范的制定机关包括国务院、中央军委、公安部及其所属机构(装备财务局、警用航空管理办公室)以及地方省级公安机关等(市级公安机关制定的规范因适用地域过窄、可借鉴意义不大，故未纳入统计范围)。具体见表1。

在以上规范中，«警用无人驾驶航空器管理暂行规定»(以下简称«管理暂行规定»)作为针对警用无人驾驶航空器管理工作最全面且权威的规范，无疑处于核心和统领地位。其第3条规定，“警用无人驾驶航空器管理包括登记管理、人员管理、使用和维修管理、飞行监控和安全管理等”。笔者以此条规定为出发点，对警用无人驾驶航空器的管理规范构建体系联接如下(图1)。

表1 警用无人驾驶航空器主要管理规范一览表

图1 警用无人驾驶航空器的管理规范构建体系

另外，警用航空器的选购应按照«关于开展警用无人驾驶航空器选型工作的通知»«警用无人驾驶航空器系统»相关规定执行；航空器报废按照«公安机关装备管理办法»执行；航空器外观涂装按照«警用无人驾驶航空器外观制式涂装规范»执行。

除了公安部制定颁布的全国性统一管理规范，目前我国还有两个地方性规范，即浙江省«全省公安机关警用无人驾驶航空器管理暂行规定»(以下简称«浙江规定»)和四川省«四川省公安机关警用无人驾驶航空器管理暂行规定»(以下简称«四川规定»)，均属于本省范围内的全面管理规范。

二、对警用无人驾驶航空器管理规范的内容梳理

警用无人驾驶航空器的管理内容涉及方方面面。笔者以«管理暂行规定»为依据，结合其他规范及实际情况，对警用无人驾驶航空器的管理内容划分为设备管理、人员管理、使用管理、保障管理、数据管理、责任管理等几方面加以梳理。

(一)设备管理方面

航空器设备管理，包括航空器选型、登记、外观识别、保险、维修与改装、存储、报废等方面的管理。

1.选型管理

无人驾驶航空器名目繁多、林林总总，而作为警察执法工具的警用无人驾驶航空器基于其任务的特殊性，显然具有要求的特殊性。为此，2016年公安部装备财务局发布«关于开展警用无人驾驶航空器选型工作的通知»，对申报企业资质条件、评测项目和主要内容、专业管理要求、申报机型及主要性能等作出规范。2017年«警用无人驾驶航空器系统»出台，作为一种行业标准纳入“中华人民共和国公共安全行业标准”中。该标准包括通用技术要求、无人直升机系统、多旋翼无人驾驶航空器系统、固定翼无人驾驶航空器系统四部分。警用无人驾驶航空器的选购必须符合该标准。

2.登记管理

根据«管理暂行规定»，警用无人驾驶航空器正式投入使用前必须进行注册登记，并在完成注册登记后，由省级公安机关颁发警用无人驾驶航空器登记证书。警用无人驾驶航空器实行编码和编号管理，由省级公安机关对航空器进行注册登记时予以确定，并报公安部备案。为了进一步加强警用无人驾驶航空器的登记管理，公安部警用航空管理办公室(以下简称公安部警航办)下发了«警用无人驾驶航空器登记管理办法(试行)»，规定警用无人驾驶航空器登记采用计算机网络登记方式进行，主要包括注册登记、变更登记、转移登记和注销登记。

3.外观识别管理

根据«管理暂行规定»，警用无人驾驶航空器应当按照警用无人驾驶航空器外观制式涂装规范进行喷涂，粘贴可视识别标识，并保持清晰可见(对执行涉密或特殊任务的警用无人驾驶航空器，可不进行外观喷涂或采取临时遮挡措施)。警用无人驾驶航空器可视识别标识包括图形码和编号，图形码包含警用无人驾驶航空器的主要登记信息。2018年6月，公安部警航办制定了«警用无人驾驶航空器外观制式涂装规范»，对警用无人驾驶航空器外观制式的涂装式样、涂装要素、涂装要求、试验方法做了进一步规定。

4.保险管理

«管理暂行规定»规定，完成注册登记的警用无人驾驶航空器应当办理航空保险；«警用无人驾驶航空器登记管理办法(试行»规定，警用无人驾驶航空器取得适航证书后，应当在5个工作日内办理航空保险，并逐级上报。

5.维修与改装管理

«管理暂行规定»规定，警用无人驾驶航空器维修工作应当按照机型维护手册进行，主要包括维修计划、飞行保障、定期检修、日常维护、质量控制、航材保障和信息管理等。警用无人驾驶航空器加改装必须由使用单位组织综合论证、充分试验和技术鉴定，必要时应当进行试飞；加改装工作由警用无人驾驶航空器生产企业或具有维修资质的单位承担。

6.存储管理

«管理暂行规定»要求警用无人驾驶航空器应当按照技术要求存储，其电池应作为易燃易爆品进行管理。

7.报废管理

«管理暂行规定»要求警用无人驾驶航空器的报废按照«公安机关装备管理办法»执行；注销编号申请逐级报省级公安机关审批，并报公安部备案。«公安机关装备管理办法»规定，具有下列情形之一的，装备应当报废:(1)达到规定使用年限，且无延期、修复和使用价值的；(2)未达到使用年限，但已不具有使用、修复价值的；(3)超出存储年限并影响使用、存储安全的；(4)国家强制报废的。装备报废应当按照申请、审批、处置、残值入账和注销等程序执行。

(二)人员管理方面

警用无人驾驶航空器的专业人员分为飞行机组人员、维修人员和勤务人员。飞行机组人员通常包括指挥员、驾驶员、任务规划员、任务载荷操作员和链路监控员；人员管理应当包括培训管理、资质认定、队伍建设等方面的内容。在目前的管理规范中，针对驾驶员的培训与执照问题管理规范相对完备，而对其他人员的管理尚缺乏有针对性的规定。

1.驾驶员培训管理

驾驶员培训包括基础培训、高级培训、机型培训、特殊培训四类。公安部警航办编制了«警用无人驾驶航空器驾驶员基础训练大纲»和«警用无人驾驶航空器驾驶员培训考试规范»。基础训练大纲从培训目标、地面理论教学大纲、固定翼无人机基础飞行训练大纲、多旋翼无人机基础飞行训练大纲、结业考核等多个方面对驾驶员基础训练作出了规定，并制定了飞行动作评分标准；培训考试规范对警用无人驾驶航空器培训考试问题做了规范，包括考试的申请和组织、考试工作人员、理论考试的实施、飞行考试的实施、考试资料的管理等。

2.驾驶员执照管理

«管理暂行规定»将警用无人驾驶航空器驾驶执照分为 A、B、C三类，其中A类、B类执照适用于固定翼、旋翼警用无人驾驶航空器，C类执照适用于警用无人直升机。B类执照持有者，可操作最大起飞重量7千克(含)以下的警用无人驾驶航空器；A类执照持有者除具有B类执照操作权限，还可操作最大起飞重量大于7千克的警用无人驾驶航空器，也可担任警用无人驾驶航空器飞行教员。经基础培训并考试合格的警用无人驾驶航空器操作人员可申请B类执照；经高级培训并考试合格者，可申请A类执照；经警用无人直升机培训并考试合格者，可申请C类执照。

为进一步加强警用无人驾驶航空器驾驶员管理，提高业务能力，确保飞行安全，公安部警航办制定了«警用无人驾驶航空器驾驶员培训及执照管理办法(试行)»，对驾驶员的条件进行了明确，并对驾驶执照进行了分类细化(A类执照分为A1和A2执照，B类执照分为 B1和 B2执照)。

(三)使用管理方面

使用管理，包括航空器使用的审批管理、飞行管制管理、飞行任务和安全管理等内容。

1.使用审批管理

根据«管理暂行规定»，动用最大起飞重量小于7千克(含)的警用无人驾驶航空器、在机组人员目视视距范围内执行任务，由使用单位负责人审批；动用最大起飞重量大于7千克的警用无人驾驶航空器或在机组人员目视视距范围外执行飞行任务，应当参照«警用航空器使用管理暂行办法»执行。即:(1)应急警务飞行任务、重要警务飞行任务由警用航空器管理部门所在公安机关主要领导批准；一般警务飞行任务由警用航空器管理部门所在公安机关分管领导批准。(2)年度警务训练飞行计划由警用航空器所在公安机关分管领导批准，并报公安部警用航空管理办公室备案；专项飞行训练计划由本级机关警用航空器管理部门批准；飞行日训练计划由警务航空队主要领导批准，并报所在警用航空器管理部门备案。(3)上级公安机关使用下级公安机关警用航空器，由使用的上级公安机关分管领导批准，按照隶属关系下达任务。(4)下级公安机关使用上级公安机关警用航空器，由使用机关逐级提出书面申请，由警用航空器所在公安机关主要领导批准。(5)凡需要使用没有隶属关系的公安机关的警用航空器，在本省、自治区、直辖市范围内的，双方公安机关协商后报省级警用航空器管理部门，由公安厅、局分管领导批准；跨省、自治区、直辖市的，由省级公安机关之间协商后，报公安部警航办审核后，由公安部分管领导批准。(6)非公安机关需要使用警用航空器，由县(团)级以上单位向警用航空器所在公安机关提出书面申请，由警用航空器所在公安机关主要领导批准。

2.飞行管制管理

根据«管理暂行规定»，动用警用无人驾驶航空器获批准后，其飞行活动按照现行航空管制有关规定执行。现行航空管制有关规定，主要是指«中华人民共和国飞行基本规则»和«中华人民共和国无线电管理条例»。«飞行基本规则»是规范国境内飞行活动的基本规则，对空域管理、飞行管制、航路和航线飞行、飞行间隔、飞行指挥、飞行中特殊情况的处置、通信、导航、雷达、气象和航行情报保障、法律责任等做了基本规定。凡辖有航空器的单位、个人和与飞行有关的人员及其飞行活动，必须遵守该规则。«无线电管理条例»是关于无线电管理、维护空中电波秩序、有效开发、利用无线电频谱资源的基本规定。凡在我国境内使用无线电频率，设置、使用无线电台(站)，研制、生产、进口、销售和维修无线电发射设备以及使用辐射无线电波的非无线电设备，都应当遵守该条例。

3.飞行任务和安全管理

对于最大起飞重量小于7千克(含)且在机组人员目视视距范围内执行任务的警用无人驾驶航空器，其飞行任务与安全的问题目前并没有明确规定，应当由航空器使用者及使用单位负责。对于最大起飞重量大于7千克的警用无人驾驶航空器或在机组人员目视视距范围外执行飞行任务，应当参照«警用航空器使用管理暂行办法»执行，即应当遵守下列原则:(1)周密计划，充分准备。下达飞行任务时应当明确任务性质、作业地点、协同关系、保障条件和具体要求；警务航空队应当周密制定飞行计划，做好飞行准备，保证接到指令后能在规定时限内升空执行任务。(2)统筹安排，保障重点。警用航空飞行是公安机关的执勤内容，使用警用航空器时，应当突出重点、合理使用，分清轻重缓急，优先保证应急和重要任务。(3)主动配合，密切协同。警用航空器管理部门和使用单位应当增强全局观念，积极主动、团结协作，确保警务任务顺利实施。(4)尊重科学，保证安全。警用航空器管理部门应当了解掌握警务飞行的特点和要求，防止安排力不胜任的任务；飞行人员要严格遵守操作规范和安全规定，确保飞行安全。

(四)保障管理方面

保障工作包括航空器器材保障、航空燃油保障、场务保障等。根据«管理暂行规定»，保障工作分别参照«警用航空器材工作规定(试行»«警用航空油料工作规定(试行)»«警用航空起降场勤务工作规定(试行)»执行；具体工作中，应当按照及时、适度、合理原则进行。

(五)数据管理方面

数据管理指如何采集航空器数据以及采集来的数据如何使用、存储等方面的管理。关于航空器数据管理，全国性的规范目前没有具体规定，只在«浙江规定»中有所体现。«浙江规定»第25条规定，飞行相关数据应当准确记录，飞行结束后应当进行飞行评估；第26条规定，执行任务收集的数据资料信息应当妥善保存，非因工作需要不得外传。

(六)责任管理方面

责任管理，指在航空器使用过程中，发生违纪违法行为或航空事故应当如何进行责任处理。«警用无人驾驶航空器驾驶员培训及执照管理办法(试行)»第18条规定，警用无人驾驶航空器驾驶执照持有者如发生严重违反纪律、规章，造成重大影响或严重后果的，应当吊销其驾驶执照；自吊销之日起，三年内不得再次申请驾驶执照。

«四川规定»从纪律责任、行政责任、刑事责任等角度，对不按照规定建立和落实警用无人驾驶航空器管理制度以及不按照规定管理、使用、维护警用无人驾驶航空器等行为进行了规定；«浙江规定»对违反警用无人驾驶航空器管理规定的行为，设定了责令改正、视情况予以通报、追究当事人和相关单位及负责人的责任等规定。

三、当前警用无人驾驶航空器管理规范存在的问题

通过对目前警用无人驾驶航空器的管理规范从体系到内容的全面梳理，不仅可以对管理规范的现状进行清晰把握，也可以发现目前警用无人驾驶航空器管理规范存在的问题。

(一)管理规范体系初步构建，但尚不完整

从总体上看，尽管警用无人驾驶航空器是一个新鲜事物，但近些年无论公安部主管部门还是地方公安机关都在积极加强管理，密集制定了许多专门规范，初步构建起以«管理暂行规定»为主体，以«警用无人驾驶航空器登记管理办法(试行)»«警用无人驾驶航空器驾驶员培训及执照管理办法(试行)»«警用无人驾驶航空器系统»«警用无人驾驶航空器外观制式涂装规范»等规范和地方性规范为补充的规范体系框架。当然，该体系结构尚不完整，表现为许多管理工作尚没有单独规定，均需要按照或参照其他一般性规范执行(见管理规范体系图)，可能会因为规范指引的不直接、不明确而导致实践执行中遇到问题；目前地方性规范数量过少(只有浙江、四川两省制定了专门规范)，说明规范体系的“末梢”还不够丰富。因此，应当积极鼓励地方公安机关结合本省实际情况制定地方规范，为警用无人驾驶航空器规范体系的进一步健全提供有力补充。

(二)核心管理工作规范相对完备，但仍有欠缺

驾驶员管理和设备管理是警用无人驾驶航空器管理工作的基础与核心，是全部管理工作的切入点。我国现有管理规范相对完备，在驾驶员管理方面除«管理暂行规定»外，有«警用无人驾驶航空器驾驶员培训及执照管理办法(试行)»«警用无人驾驶航空器驾驶员培训考试规范(试行)»«警用无人驾驶航空器驾驶员基础训练大纲»«警用无人驾驶航空器驾驶员培训机构能力规则»等；在设备管理方面，除«管理暂行规定»外，有«关于开展警用无人驾驶航空器选型工作的通知»«警用无人驾驶航空器系统»«警用无人驾驶航空器登记管理办法(试行)»«警用无人驾驶航空器外观制式涂装规范»等。

虽然我国警用无人驾驶航空器核心管理工作规范比较完备，但在具体工作规范方面仍然存在一定问题:人员管理方面，除驾驶员以外的其他人员管理规范还比较欠缺；设备管理方面，除选购、登记之外，在设备保险、维修与改装等方面的规定比较笼统。以上问题会对推动警用无人驾驶航空器专业人员队伍建设、发展以及促进航空器的安全与创新使用造成不利影响，亟需通过规范的进一步完善细化加以解决。

(三)边缘管理工作规范比较薄弱，需补充加强

除驾驶员管理和设备管理外，警用无人驾驶航空器的管理工作还包括其他许多内容，如飞行任务与安全管理、数据管理、责任管理、后勤保障管理等。这些工作虽然在整个管理工作中相对“边缘”，但随着警用无人驾驶航空器应用规模的不断扩张，其重要性越来越凸显。目前这方面的规范还比较薄弱。如数据管理方面，除«浙江规定»对数据管理略有提及外，其他规范此项内容基本处于空白；责任管理方面，«警用无人驾驶航空器驾驶员培训及执照管理办法(试行)»的规定过于简单，而«浙江规定»和«四川规定»内容相对丰富但并不严密。这种状况相对于越来越广泛、复杂的无人驾驶航空器警务应用而言，显然无法在规范性方面提供足够的支撑与指导，因此亟需有针对性地予以补充和加强。

四、健全警用无人驾驶航空器管理规范的对策

综合分析警用无人驾驶航空器管理规范现状和存在的问题，可以为今后加强警用无人驾驶航空器管理规范建设和完善管理工作指明方向、确定重点。

(一)依托警务管理工作实际需要，健全完善特别规范

这里的特别规范，指专门针对警用无人驾驶航空器进行规定的规范。通过梳理、分析可以发现，警用无人驾驶航空器的特别规范中尚有许多内容缺失，无法满足实际管理工作的需求。人员管理方面，虽然驾驶员管理制度相对完善，但飞行指挥员、任务规划员、任务载荷操作员、链路监控员以及维修人员、勤务人员等其他人员的培训及资质认定等问题却缺乏相应规定；就驾驶员管理本身而言，关于驾驶员的奖惩、退出、训历档案等方面的管理制度并不健全，驾驶员高级培训大纲也尚未出台。因此，除了需要在驾驶员高级培训大纲、驾驶员奖惩退出机制等方面做进一步探索外，更亟需对包括飞行指挥员、任务规划员、任务载荷操作员、链路监控员以及维修人员、勤务人员等在内的其他人员的培训及资质认定等问题做出相应的具体规定，以推动专业队伍健康发展；数据管理方面，应当根据不同的任务类型，对航空器在收集、使用、储存数据方面做出相应规范，探索建立航空器收集数据与公安数据平台的衔接、融入机制，促进数据保密工作和数据能够最大化发挥效用；责任管理方面，应当在吸取地方实践经验的基础上，制定全国性的统一规范，既加强责任要求，也强化责任保护(如对免责情形加以规定)，以实现对全国公安机关的普遍性指导。

(二)调整一般规范中有关警用无人驾驶航空器的规定

这里的一般规范，是指并非专门针对警用无人驾驶航空器进行规定，但警用无人驾驶航空器使用管理过程中需要按照或参照执行的其他规范。通过梳理、分析可以发现，按照或参照执行的规范中，对无人驾驶航空器来说有的比较明确可直接执行，如航空器的报废可以按照«公安机关装备管理办法»执行。但有的规范比较模糊，执行起来可能遇到困难。如飞行任务审批与安全管理问题，«管理暂行规定»要求参照«警用航空器使用管理暂行办法»执行，但在参照执行时，由于该办法本身属于原则性规定，且主要是针对有人驾驶航空器所作的规定，应用于无人驾驶航空器缺乏针对性，导致参照执行比较困难；动用最大起飞重量大于7千克的警用无人驾驶航空器或在机组人员目视视距范围外执行飞行任务，«警用航空器使用管理暂行办法»要求根据不同任务层层报批，而警用无人驾驶航空器的执飞任务往往具有时间紧迫、突发性强的特点(如紧急搜捕、应急救援等)，需要第一时间迅速做出反应、迅速部署执行，层层审批难免会贻误战机，对无人驾驶航空器的优势发挥产生限制。因此，需要在«警用航空器使用管理暂行办法»重新调整时，对无人驾驶警用航空器的现实需求兼顾考虑。

(三)结合警用科技发展，统筹规划警用航空器规范总体体系

警用航空器包括“有人驾驶”和“无人驾驶”两类。从警用航空器的发展历史来看，是先出现有人驾驶，后出现无人驾驶。之前公安部及其他管理部门针对有人驾驶航空器出台了许多规范，但随着警用无人驾驶航空器管理规范的陆续出台，警用航空规范出现了有人驾驶规范和无人驾驶规范并存的情况，在某些时候可能会为具体工作带来困惑。«警用航空气象工作规定(试行)»是针对有人驾驶航空器出台的，但在目前尚未就无人驾驶航空器从事警用航空气象工作作出专门规定的情况下，无人驾驶航空器是否应该或可以参照上述规范适用并不明确；«警用航空工作制度(试行)»中，对计划制度、会议制度、备勤值班制度、请示报告制度、总结制度、飞行安全整顿制度、登记统计制度、资料建设与管理制度、检查考核制度、工作研究制度作出了比较全面的规定，对无人驾驶航空器工作来说具有一定的借鉴意义，但无人驾驶警用航空器是否可以参照上述规定适用，也是缺乏具体依据。因此，结合警用航空科技发展现状，需要考虑对警用航空器管理规范体系从总体上进行统筹与规划，以明晰相互之间的关系，避免在实际工作中造成混乱和产生不必要的立法重复。

无人驾驶航空器作为新兴高科技产品，近些年在各个领域均有广泛应用，与此同时“黑飞”“滥飞”现象也时有发生，造成诸多安全隐患，国家正在从总体上强化监管。因此，警用无人驾驶航空器在进行本领域规范完善时，必须注意与国家总体规范之间的协调性问题。