用超乎常规的财政政策促进湖北经济增长

刘穷志

湖北经济因新冠肺炎疫情而严重衰退，形势严峻。“十四五”期间，湖北若要回到全国前列，必须有超乎常规的政策。判断及建议如下：

1. 财政刺激政策乘数效应并不高。经济衰退时期财政政策乘数效应变小，过度刺激效率低。凯恩斯在大危机时提出财政刺激政策主张，但乘数效应有限，因而财政刺激政策有饮鸩止渴之说。政府财政投资乘数=1/（1-Δc/Δy），经济衰退使人们不敢消费，新增收入中用于消费的较少，政府投资乘数在经济衰退期间变小。当现期新增消费比前期消费还要少时，政府投资乘数小于1，即投资额比拉动额还要大，政府资源浪费。大规模财政刺激政策在经济衰退时的效果显然是比较差的。

2. 消费救助仅适用于低收入群体。政府财力只允许救助低收入群体。2020年1月至5月，湖北省地方一般公共预算收入下降42.4%。普惠性发放现金当然可以极大改进社会福利，但政府财力限制了这种可能性，具有托底功能的保障低收入者基本消费成为现实选择。

消费乘数不高使公共消费政策不能成为主要政策选择。根据现有文献，公共消费的乘数在-0.5至2.15之间，在私人消费不足的情况下，公共消费政策只能是短期、报复性的，不适用于对冲新冠肺炎疫情的中期性甚至长期性影响。

疫情缩小了居民收入不平等，但性质是劣性的，消费救助政策是好政策。不同于诸多学者认为的疫情使贫富差距拉大，本文认为，企业倒闭使高收入者收入剧减甚至清零，低收入者失业领消费救济，收入差距反而缩小了，但这种收入差距缩小显然不是帕累托改进，不过，对低收入者的消费救助却是一个次优的现实选择。

3. 不对所有企业都给予扶持。僵尸企业应该被淘汰。僵尸企业是中国经济长期以来的痼疾，生产技术落后，产品没有太多社会需求，耗费了大量的财政补贴，应该顺应疫情之情形，允许他们倒下。

政府融资平台（城投公司）应该转型。政府融资平台在基建方面确实有其历史贡献，但累积的政府债务风险与日俱增，成为中国最大的隐性债务制造者。应该借疫情之机，彻底促其与政府脱钩，实现公司化转型。

主张税收优惠扶持，不主张补贴扶持。税收优惠鼓励的是能盈利的企业，而财政补贴是救助不盈利的企业。减税政策是普惠性的，有利于营造社会公平竞争环境，而财政补贴针对的特定群体企业，不利于公平竞争。

政府购买乘数大于税收乘数，但公共消费不大，只能采取适度策略。在理论上政府购买乘数比税收乘数大，历史上西方国家正是看到了政府购买这一强大经济刺激功能，购买军事武器产品发动二战，拉动本国经济，走出大危机。但中国是爱好和平的国家，建设保障性住房、基本养老设施、基本医疗设施和基础教育设施是可行的，但政府购买数量有限。

4. 新基建运用PPP模式。新基建离开PPP是难以强劲推进的。新基建耗资巨大，单凭政府力量是远远不够的，必须引入社会资本，以PPP模式开展。新基建投资乘数肯定是有的，但与传统产业链衔接不够紧密，乘数效应不一定强，这就更需要借助PPP模式推进。PPP模式是政府向企业借款，可以由现行的经济领域和社会领域推进到科技领域。

基础设施REITs实操难度大，制度设计需要优化。如果说PPP是政府向企业借款，那么基础设施REITs则是政府通过资本市场向私人借款，但是实操难度较大。从供给看，基础设施REITs提供的是公共产品，是不允许暴利的，否则引起公众反对;从需求看，私人购买基础设施REITs产品的条件是其利润率价格高于理财产品利息率价格（比如4%），这对公益性产品定价要求过高。美国基础设施REITs的核心是加杠杆和税收优惠，税收优惠政策是基础设施REITs存在的基础，而中国目前底层资产质量谈不上好、收益率低，更需要税收优惠政策支持，但中国证监会、国家发改委联合发布的基础设施REITs试点工作的通知缺少了财政部门的参与，税收优惠政策缺失。

5. 政府过度借债积累系统性风险。今年国家赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债。今年拟安排地方政府专项债券3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元。湖北债务安排位于前列。

如果说PPP和基础设施REITs是向现在借钱，那么债务则是向未来借钱，由后人交税偿还。现行中国政府发债最大软约束是跨代预算软约束，向后人借钱不需要后人同意，而是由当代人说了算，从而显著积累系统性财政风险。

（作者系武汉大学经济与管理学院教授，博士生導师，珞珈特聘教授，教育部高等学校财政类专业教学指导委员会委员。）