基于合作治理视角的长株潭城际轨道交通优化策略

刘锦芳

摘要：长株潭城际铁路是长株潭城市群一体化的标志性工程，但作为联接三城的交通动脉，城铁的设计深深地打上了三城政府博弈的烙印，各相关主体在成本投入、收益分享等方面存在利益冲突，直接影响了站点规划、配套设施建设、城铁站的公交线路衔接等方面工作。目前，长株潭城铁存在站点网络效应欠佳、通勤成本高、公交换乘不便等问题。鉴于此，根据合作治理理论，应从起始条件、政府作用、制度设计、合作过程四个方面，探索长株潭城铁的优化策略，构建合作治理框架，以提升长株潭城铁的运营效率。

关键词：长株潭城际铁路;合作治理;政府作用

中图分类号：F2     文獻标志码：A      文章编号：1009-3605（2020）05-0076-08

一、引言

（一）研究意义

城市群的形成与发展，内在动力来自于产业、人口聚集所带来的规模优势和集聚效应。要推动长株潭城市群产业集聚、人口集中，需打造便捷的交通网络，实现人口、物资的快速流转，减少通行时间、降低通行成本，轨道交通是达成该目标的重要途径。长株潭城际铁路是长株潭城市群一体化的标志性工程。但作为联接三城的交通动脉，城铁的设计深深地打上了三城政府博弈的烙印。城铁共24站，长沙15站、株洲5站、湘潭4站，长沙站点数量多于株洲、湘潭，且站点的密度大、间距小，布局优于株洲和湘潭。可以说，城铁对长沙来说相当于多了一条地下轻轨，而株洲、湘潭段的城铁站点少、间距大，未能起到明显改善交通的作用。

长株潭城铁横跨长沙、株洲、湘潭三市，其相关利益主体包括湖南省政府、铁道部、长株潭两型办、三市政府、长株潭城际铁路公司、三市公交公司、长沙轨道交通公司等。由于城铁具有非排他性，能产生外部溢出效应，所以它具有公共物品属性。在城铁规划、建设、运营、维护诸多环节，各相关主体在成本投入、收益分享等方面存在利益冲突，影响到站点规划、配套设施建设、城铁站的公交线路衔接等，导致运营车次、时间、票价、车辆配备等诸多方面未能满足三城居民出行需求，致使城铁开通之后，处于“叫好不叫座”的状态，空座率居高不下。

长株潭城铁运营效率低下、公交换乘不便、车次间隔时间过长等问题，单靠政府部门或市场主体均难以独自解决，需各利益相关主体通力协作、共同应对。鉴于此，笔者根据合作治理理论，对长株潭城铁多层次、多中心的网络结构予以剖析，构建合作治理框架，提出优化策略，以提高城铁运营效率，改善长株潭城市群轨道交通的供给效果，从而促进城市群内市场主体自发流动、分工协作，推动专业化生产布局，提升城市群生产效率。

（二）国内外相关研究述评

一是关于城市群如何有效提供公共物品及合作治理机制的相关研究。王佃利等（2015）研究如何确保城市群有效提供公共物品，提出应从环境条件、制度设计、组织架构、操作策略和结果评估等环节建立区域合作治理机制。[1]丛屹和王焱（2014）认为京津冀的合作治理，关键在于坚持顶层设计与地方协同相一致。[2]耿云（2015）则运用跨域合作治理研究的显学――新区域主义理论，审视京津冀区域治理现实，认为应打造决策—协调—执行相衔接的综合治理机制，并加强法制保障建设。[3]唐任伍等（2016）运用合作治理研究如何医治“逆城市化”之殇。[4]李迁等（2019）从行动准则、组织程序和联合行动机制三个方面构建港珠澳大桥决策治理体系。[5]

二是针对长株潭城市群合作治理机制的研究。主要有多中心网络治理机制的研究（张御春等，2015）[6]，基于生态位理论的协调发展机制研究（秦立春、傅晓华，2013）[7]，以及长株潭公交一体化研究（蔡岚、丰云，2014）[8]。陈群元（2009）构建了泛长株潭城市群协调发展的总体模式、基础设施协调模式、产业发展协调模式和生态环境协调模式。[9]李长波（2013）分析阐述株洲交通枢纽规划思路，提出了城际轨道交通、铁路、高速公路布局方案，以及道路、公共交通、绿道等城市间网络对接方案。[10]陈永胜（2015）分析了长株潭城际轨道交通与区域旅游协调发展存在的问题，并从差异化旅游、创建协调机制、完善区域内旅游交通、区域内旅游产品升级等四个方面就二者协调发展进行了探讨。[11]

综上所述，现有的合作治理研究主要集中在城市群区域合作的理论分析，京津冀等国家级城市群的协调发展，以及长株潭公交一体化研究，尚未涉及轨道交通的合作治理问题。而已有的关于长株潭城市群轨道交通的研究，主要从城市间轨道交通协调发展，以及轨道交通对区域经济、旅游产业等方面的影响展开分析，未能运用合作治理框架，深入探讨长株潭城际铁路存在的问题及根源，设计组合优化策略。因此，本文运用Ansell合作治理理论，从起始条件、政府作用、制度设计、合作过程四个方面研究具体改进措施，以期提升长株潭城铁的运营效率。

二、合作治理框架构建

合作治理是指一个或多个公共部门与非政府部门一起参与，正式的、以共识为导向的、商议的旨在制定或执行公共政策或管理公共事物或资产的治理安排。[12]其包括四个主要因素，起始条件、制度设计、合作过程和政府作用（如图1所示）。

因素一： 起始条件。研究表明，适宜的初始条件有助于合作，但不利的初始条件则会阻碍合作。起始条件具体包括：不同利益相关者的资源或能力的平衡度;利益相关者参与合作的动机;利益相关者之间合作或冲突的历史。

首先，各方资源或能力是否平衡。在合作过程中，如果参与各方具有对等的资源、能力，那么能实现相互制衡，确保公平合作，否则合作过程容易被强势参与者所主导。且利益相关者是否具备分析讨论所需的专门知识和技能，以及是否有时间、精力来参与合作，会影响合作治理的参与度和成效。

其次，参与动机。其影响因素包括：（1）预期结果的可见性。当参与者能对合作产出有具体、明确的预见，其参与动机会增强。当认识到自己仅仅是作为咨询性、形式上的参与者，其参与动机会减弱。（2）合作平台的唯一性。当参与者发现合作并非实现目标的唯一途径，可能存在更便捷、更有效的方式实现其目的，他们会拒绝参与合作治理。（3）参与者相互依赖的程度。如果利益相关者感知其目标必须依赖其他利益相关者的合作才能实现时，参与动机也会增强。

再次，对立或合作的历史。如果参与者在过去合作过程中，存在欺诈、违背承诺的行为，可能导致利益相关者之间的信任度降低，使得合作难以达成。反之，既有成功合作的历史可以建立社会资本和高信任度，从而产生合作的良性循环。

因素二：政府作用。政府在合作中起着至关重要的作用。其在参与召集、规则制定、违规惩处，以及信任建立、对话协商、实现互利共赢等方面发挥着不可或缺的作用。政府所必须具备的技能是：（1）促进广泛和积极的参与;（2）确保全方位影响和控制;（3）促进合作的动机;（4）扩大合作的范围。

因素三：制度设计。这里的制度设计是指对合作程序合法性至關重要的基本协议和规则。合理的制度设计首先应能将所有利益相关者包容进合作治理的范畴之中，即具有广泛的包容性。其次，应有明确的规则和透明的程序。清晰且一贯适用的规则可使相关者觉得合作过程是公平、公正和公开的。

因素四：协商对话的合作过程。通过直接对话，达成共识，进而探寻共赢机会，直接对话不仅仅是谈判的方法，更是建立信任、互相尊重、共同理解以及信守承诺的合作过程的关键。

长株潭城际铁路跨越三市，具有公共物品的属性，其规划设计、建设运营的优化需长沙、株洲、湘潭三个城市协同处理，因此可运用合作治理框架分析。根据ANSELL合作治理框架，设计合理制度，促进三方协商对话，发挥省政府的协调作用，从而提升城铁的运营效率。

三、长株潭城铁营运存在的问题分析

长株潭城际铁路全长104.36公里，共设24站，设计目标时速为200公里，2017年底全线通车后，长株潭三市之间的交通时间缩短至60分钟以内。

目前，城际铁路仍按铁道部门的要求进行规划设计、运营维护，已不能适应现代城际通勤的市场需求，致使空座率居高不下。长株潭城铁由于相关利益主体的矛盾冲突，还存在站点规划不合理、公交换乘不便等问题。

（一）城铁站点设置不合理，未形成网络效应

长株潭三城的一体化融合，需要城市轨道交通的无缝衔接，而三个城市地方政府在轨道交通建设上均为自身利益谋划，最终的城际铁路方案为三城斗争妥协的结果，城际铁路在长沙站点多达15个，而在株洲、湘潭较少，分别为5个和4个，难以实现轨道交通出行的便捷性。长沙地铁尚能与城际铁路配合，形成网络效应，株洲、湘潭两市由于自身城市体量较小，未修建地铁以配合城际铁路形成网络效应。株洲火车站由于整体改建，城铁站尚未交付使用，株洲地区居民只有前往远离市区且公交换乘不便的大丰站等站点搭乘城铁，这大大减少株洲地区搭乘城铁的便捷性，也减少了城铁客流量。

长株潭城铁在株洲、湘潭布局的站点较少，搭乘并不方便，以株洲为例，除株洲城铁站（尚未通车）位于原株洲火车站旁、经停公交车多、交通便利之外，其余站点均位于较为偏远的地区，尤其是株洲南站和九郎山站，更是位于城市的边缘地带，市民较少会前往这些站点搭乘城铁，而株洲的河西城区，有大量的人口和商业网点，却未设站点。株洲站因为尚未改建完成，未能投入运营，这造成众多株洲市民仍会选择原有的高铁、普铁、大巴等出行方式。

（二）城际交通存在通勤成本较高的问题

长株潭城铁通勤的时间成本、金钱耗费较高，其发车班次、运行时长、票价相对已有的交通方式并无优势。例如株洲大丰站到长沙站的发车班次为一天13趟车，约60-90分钟一趟车，全程需耗时45分钟，票价18元，而大丰站位置较为偏远，从市区乘公交需1个小时。目前乘普铁从株洲到长沙需耗时39分钟，票价11元，一天有32趟车，高峰时段几分钟就有一趟车;乘高铁需耗时19分钟，票价24.5元，一天也有32趟车，早、中、晚的高峰时段，几分钟就有一趟车;乘大巴耗时1小时，票价25元，每15分钟一趟车。综合比较，城际铁路并无优势。

（三）公交换乘不便导致出行的“最后5公里之痛”

由于大部分居民居住地与地铁口、城际铁路车站距离较远，需依靠公交换乘，即便在地铁建设迅速推进、公交线路较为完善的长沙市，居民至地铁站和城铁站的出行“最后5公里”也很不便。相当一部分居民，要么是到地铁口无公交车，要么是有公交车前往，但车次太少，居民只好选择打车前往地铁站，如长沙暮云社区的居民就是这样。昂贵的成本，短期还可忍受，长期上下班打车在经济上就难以承受。在湘潭、株洲，这一情况更为明显，如果在株洲河西地区乘公交车前往城际列车站点，需转车，时间在1小时以上。

城铁的竞争优势在于其在长沙、株洲、湘潭的城区设置了24个站点，与地铁系统接驳，形成轨道交通网络，但其网络效应的发挥，取决于长株潭城铁能否加密发车班次，降低乘车的通勤成本，而这有赖于有效的合作治理优化策略。

四、合作治理优化策略分析

长株潭城铁涉及多个利益相关主体，主要包括政府机构、交通运输企业和公众。其中政府机构包括：国务院、国家发改委、湖南省政府、铁道部、三市政府、长株潭两型试验区管委会、湖南省发改委、三市发改局、湖南省交通局、三市交通局、湖南省建设厅、三市建设局等部门。交通运输企业包括：长株潭城际铁路公司、武广铁路公司、三市的公交公司、长沙地铁公司、长途客运公司以及出租车公司、滴滴网约车公司等。公众则为三市需乘坐城际列车出行的民众。这些利益相关主体是多层级、多中心的网络关系，首先在层级上，有中央、省、市三个层级;其次在地理布局上，有长沙、株洲、湘潭三个城市，呈现一主两副三中心的位置分布;最后，利益相关主体之间的联系呈现网络状结构，相互间的信息传递、沟通协作并非固定、单向，而是双向、多渠道的。因此，我们根据Ansell合作治理理论，从起始条件、政府作用、制度设计、合作过程四个方面研究优化策略。

（一）起始条件

1.构建平等对话平台。长沙、株洲、湘潭三市在城铁规划、运营中是否有平等的话语权，决定合作的深度和广度。由于长沙一城独大，在城铁规划和运营方案的制定中拥有强势地位，在最初的城铁站点规划中，株洲仅设两个站点，后经株洲争取，才增加了三个站。因此，在城铁规划和运营方案制定过程中，应持公平、公正的态度，由省政府、铁道部、两型办统一协调，统筹考虑，构建三市平等对话平台，使三方都能提出自己的真实想法，沟通协商后达成一致，推动城铁建设、运营的健康发展。

2.依托“听证会”，提高公众参与度。作为重要的利益相关方，三市的市民群体，在长株潭城铁规划、建设、运营方案设计中基本没有参与，公众参与度低一方面是因为没有公开、正式的渠道可以发表观点;另一方面是提出了意见，被重视、采纳的可能性低。因此，对出行的便捷度和成本费用最为关注的市民群体反而成为沉默的大多数。

鉴于此，需在规划、建设、运营方案正式确定之前，首先在网上发布备选的初步方案，再邀请社会公众参加“听证会”，在会上听取公众的意见，对方案予以修正。且应以虚心接纳的态度，让公众畅所欲言，确保“听证会”发挥协调各方利益、完善最终方案的作用，而不是流于形式。

（二）政府作用

1.发挥政府的协调、引导作用

长株潭城铁设计、建设、营运的政府部门可分为三个层级：第一层级为国家层面的国务院、国家发改委，他们对城铁的建设规划拥有审批权，发挥指导作用;第二层级为省级层面，主要是湖南省政府、铁道部，他们对城铁的建设、运营予以协调，体现协调功能;第三层级为市级层面，主要为长沙、株洲、湘潭三市政府以及长株潭两型办，履行执行职责。三市政府一方面通过“三市市长协调会”进行沟通、协商;另一方面，三市政府职能部门按照国务院、省政府和铁道部的精神，落实、执行相关政策要求，并对城铁公司、公交公司等市场运营主体进行指挥、安排，提供补贴，引导、督促其开展建设经营活动，协调解决各种问题，保障工程建设的顺利实施，以及保证城铁项目运营的盈亏平衡。

2.依靠政府投资，开展城铁建设和运营

长株潭城际铁路的建设投资巨大，项目投资估算总额为233.2亿元，由铁道部和湖南省合资建设。总投资中项目资本金占50%，其中铁道部、湖南省各出资50%。铁道部出资由铁路建设专项资金安排，湖南省出资由自筹资金安排，其余资金使用银行贷款。铁道部负责组织建设，湖南省负责征地拆迁工作，其征地拆迁费用列入项目总概算。

由于城铁投资额高，回收期长，企业难以承受，而城铁对地区经济增长具有拉动作用，是长株潭三城融合的标志性工程，所以须依靠政府投资。

城铁是城市之间的“地铁”，运营初期一般难以实现盈亏平衡，在采取有效措施提升客流达到盈亏平衡点之后，才具备“自我造血”能力。所以需地方政府对城铁运营予以补贴，并解决各种实际困难，促使其早日实现盈亏平衡，长株潭城铁应由长沙、株洲、湘潭三市根据“谁受益，谁出资”的原则，分担补贴成本，即由各自区间的票价收入确定各自应承担的补贴比例。

（三）制度设计

构建由正式制度和非正式规则组合的合作规则体系，确保规则清晰，过程透明，让参与的利益相关者感受到合作过程的公平、公正、合理，自己的建议被重视，进而主动参与、支持长株潭城铁的合作治理活动。

正式制度包括：三市市长联席会议制度以及三地政府和铁道部共同制定的《长株潭城际铁路建设、运营、维护和管理合作协议》等。非正式规则和平台包括：“长株潭城铁发展论坛”以及湖南省国资委牵头召开的城铁运营协调工作会等。通过扩大合作参与群体，保证协作规则的清晰、透明，让长株潭城铁的利益相关主体依据合理的程序开展协作，提高城铁运营效率。

（四）合作过程

长株潭城铁各方合作主要是在政府推动下展开的，例如，为实现长株潭城铁盈亏平衡，政府部门组织专家根据巴黎、东京、广深等城铁的成功经验，对长株潭城铁展开实地调研，得出《2019年长株潭城铁运营评价报告》，指出长沙火车站与长沙城际站之间缺乏自由互通的便捷通道，株洲城际站未能启用，部分城铁站公交线路接驳不足，以及发车间隔时间较长，均为影响客流的重要因素。同时，发现城铁在长沙市内站点数占城鐵站点总数的62.5%，而长沙市内OD客流量（起终点间的交通出行量）只占总客流的11%。建议开行长沙西站-暮云站长沙市内区间线，实现长沙段内高峰期5-10分钟一班的站站停运营形式，发挥城铁在长沙市内的准地铁作用。湖南省国资委组织三市政府部门、长株潭城铁公司、长沙轨道交通公司、三市公交公司等召开协调工作会，要求争取在2020年底株洲城铁站投入使用，改善公交线路对城铁站的覆盖，增购四编组的城铁列车，加密发车班次，以及研究长沙市内城铁准地铁化运营模式。

通过协商会议，让参与者的利益诉求得到直接表达，在真实表达利益诉求的过程中，以面对面的对话协商，求同存异，解决实际问题，保证城铁运营效率，提高城铁客流吸引力，实现盈亏平衡。因此需按照“建立信任→对合作的承诺→共同理解→阶段性成果”这一合作过程，循环往复，不断强化，提高合作效果。

五、结论

城市群的出现是进入城市化后期的标志，城市群的融合发展关键在于交通一体化，而城际铁路则是城市群交通一体化至关重要的环节。长株潭城铁投资规模大，运营成本高，对长株潭地区经济、文化和社会发展将产生重要影响，由于涉及众多利益相关主体，需构建合作治理框架，从起始条件、政府推动、制度设计和合作过程全面分析，研究优化策略，才能协调各方利益，调动其积极性，实现长株潭城铁的高效运营。

自长株潭城铁正式开通运营以来，推出了e卡通，乘客可以在手机上下载安装e卡通APP，用手机扫码过闸进站，到达后再扫码过闸出站，车费直接通过手机支付，实现与地铁同样便捷的进站、出站流程，节省了购票、候车的等待时间，成功地让城铁由高铁向地铁角色转换迈进。这是在省政府、铁道部推动支持下，城铁公司为提升客流、实现盈亏平衡做出的改进，符合本文分析的合作治理模式，即政府推动。依据相关制度，多个主体展开合作，并取得阶段性成果，进而建立信任，开展更高层次的合作是长株潭城铁营运的必然趋势。可以预见，按照合作治理理念，在政府推动下，各方通力协作，长株潭城铁将实现多赢并更好地促进长株潭城市群融合发展。

参考文献：

[1]王佃利，王玉龙，苟晓曼.区域公共物品视角下的城市群合作治理机制研究[J]. 中国行政管理，2015（9）：6-12.

[2]丛屹，王焱.协同发展、合作治理、困境摆脱与京津冀体制机制创新[J].改革，2014（6）：75-81.

[3]耿云.新区域主义视角下的京津冀都市圈治理结构研究[J].城市发展研究，2015（8）：15-20.

[4] 唐任伍，肖彦博，张亮.以合作治理医治“逆城市化”之殇[J].经济学动态，2016（11）：90-98.

[5]李迁，朱永灵，刘慧敏，程书萍.港珠澳大桥决策治理体系：原理与实务[J]. 管理世界，2019（4）：52-60.

[6]张御春，吕斌，许顺才，龙迪，陈鹏.长株潭城市群多中心网络治理机制研究[J].城市发展研究，2015（1）：28-37.

[7]秦立春，傅晓华.基于生态位理论的长株潭城市群竞合协调发展研究[J].经济地理，2016（11）：58-62.

[8]蔡岚，丰云.ANSELL合作治理框架与我国区域合作的契合性分析――以长株潭公交一体化为例[J].学术研究，2014（9）：58-64.

[9]陈群元.城市群协调发展研究――以泛长株潭城市群为例[D].长春：东北师范大学，2009.

[10]李长波.共建长株潭交通一体化――株洲市城市综合交通体系规划策略与实践[J].城市交通，2013（11）：57-65.

[11]陈永胜.城际轨道交通与区域旅游协调发展存在问题及解决路径探讨――以长株潭（3+5）城市群为例[J].科技月刊，2015（8）：11-13.

[12] C. Ansell， et al. Collaborative Governance in Theory and Practice[J]. Journal of Public Administration Research and Theory， 2008（4） ：544-571.

责任编辑：詹花秀