社会治理及其创新的生成逻辑与基本形态

熊觉

[摘 要]社会治理的本质问题是由谁治理、如何治理，实质上是国家与社会关系的总体反映。我们不能忽视的一个问题是，当前对社会治理及其创新的强调，更多地是各种社会问题、矛盾和冲突频发而引致的一种“倒逼性”应对，其背后体现的是重视社会稳定的执政逻辑，因此形成了“协同党政社民”社会治理的理想形态与“大维稳+小自主”的现实形态。而在面对社会转型的复杂结构调整和社会风险的不确定因素时，这两种形态都难以积极回应复杂多变的社会问题，社会治理正呈现出国家权力有选择性地与社会进行合作治理的趋势，但这种合作治理仍然是受国家权力主导和控制的。

[关键词]社会治理；社会转型；治理创新；基本形态；合作治理

[中图分类号] C916

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2016）07-0075-07

自十六大将社会管理列入政府四大职能，我国社会建设在历经近十年的考验之后，至2011年初胡锦涛在中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上讲话强调，要“加强和创新社会管理”才被官方定义其内涵、原则及要求，并于2012年写入十八大报告。在2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，“社会管理”被“社会治理”一词所代替，引发社会各界尤其是学界的关注和讨论。从语境上来说，社会管理在我国更多地被认为是国家对社会的管理，是政府的一种行政职能；社会管理创新则是回答国家如何管理社会的问题，仍然是一种有效履行管理职能的统治思维。而社会治理则更为关注政府以外的社会主体，社会治理创新也是让社会自己管理自己的一种尝试。这也是社会转型时期，国家社会化形态瓦解之后，从国家释放出来、并与国家产生异化的社会发展到一定程度的必然要求，这也意味着国家与社会关系将走向一种适度均衡的状态。

我们不能忽视的一个问题是，当前对社会治理及其创新的强调，更多地是各种社会问题、矛盾和冲突频发而引致的一种“倒逼性”应对，实际上与我国一直进行的经济发展、政治建设和改革并非同步发展，其背后所体现出的是重视社会稳定的执政逻辑。而从长期来看，我国社会治理需要构建具备有效治理能力的社会治理结构，在淡化权力主导色彩的同时，发挥国家权力主体和社会自主主体的双重作用，只有这样才能寻求可以达致“良善”的社会治理创新之道。

一、消解后的释放：社会转型倒逼治理创新

社会管理在我国的默认语境中就是国家对社会的管理，是政府的一种行政职能，社会管理创新是有效履行这种职能的多面向探索。而“社会管理”向“社会治理”的发展，则转变了原本社会管理中国家对社会管理的默认情境。当我们试图解答为何长期不受重视的社会治理会成为执政者的核心议题时，会发现其深层次的原因就在于国家社会化形态瓦解之后，从国家释放出来、并与国家产生异化的社会发展到一定程度时，必然要求国家改进二者之间的关系，从而催生出国家权力主导下的社会治理变革，并在此过程中形成不同的甚至有些矛盾的治理结构。

在传统中国，国家权力与社会权力紧密联系却又互留空间，虽然“皇权不下县”一说屡遭批驳，但从整体上看，地方社会尤其是传统农村的乡土社会结构中的宗族和士绅的某种程度的自治是真实存在的，甚至有西方学者认为那就是中国的市民社会的早期形态。士是社会等级结构中的贵族，可文可武，拥有真正的政治权力。而绅则是由拥有政治权力的人经由家族扩展开来的，是指依靠皇权的官员及其庇护下的亲友集团构成的传统中国社会所特有的一个不受法律影响的阶级，他们有免役免税的特权，但没有真正的政治权力。无论是作为贵族的士还是作为政治权力延伸的绅，皆因宗族而生，其使命也是延续和壮大自己的宗族，进而形成和提高各自宗族在地方的影响力，实现某种程度的地方自治。无论专制政权如何转移，士绅宗族作为一种基层社会结构从未被改变，但这种社会结构是与传统国家政权相伴而生而不是相互脱离的。可以说，传统中国始终不曾存在完全脱离国家权力而存在的社会，亦即不存在国家与社会的二元对立。“中国传统社会的国家政权，既可以对基层社会实行直接统治，也可以对基层社会实行间接统治。”[1]（P9）实行直接统治的手段是通过地方政府，实行间接统治则是通过地方社会精英的士绅。晚清以来，士绅阶层发生分化、蜕变，小农日益贫困化，传统社会的士绅结构被破坏，旧的社会秩序发生了深刻变化。尤其是科举制度的废除，使传统国家建立在儒家文化基础上的一系列国家和社会制度崩塌，加之统一国家政权的清政府被推翻，新的国家政权未出现，导致了地方势力分而治之的军阀混战局面。国民党政权在不得不借助军事战争完成国家政权统一的同时，致力于县以下国家政权的建立，从而使国家权力伴随着基层政权建立开始逐步下沉并完全控制乡村社会，形成权力高度集中的体制。新中国建立后，延续了国家权力控制地方社会的体制，并在集体化运动中将其发挥至极致，形成了国家全面控制社会的社会主义集权体制。如此，虽维护了相对的社会稳定，但社会却几乎没有发展。

纵观我国各个历史发展阶段可以发现，国家和社会二者的关系长期以来呈现出相对稳定的“强国家-弱社会”的状态。传统中国“普天之下，莫非王土”的王权统治思想积淀和特殊时期毁灭后重生的迫切愿望，使得建国后国家全面主导和控制社会并未遭遇太多阻碍便成为现实。“随着国家官僚网达到社会底层，近代以来不断萎缩的民间社会终于消失，50年代中国社会组织达到彻底的官僚化。”[2]（P371）金观涛、刘青峰两位学者的研究从一个侧面佐证了建国后我国国家权力对社会自主性的消解过程。当国家与社会高度同质化之后，短时间内能急速恢复经济生产和社会秩序并构建全能主义国家模式，但长期来看，必然会出现各种问题。因为“当一个系统中的所有异质性要素都被消灭干净的时候，这个系统也就趋于稳定和静止，但同时它也就失去了发展的动力；当一个社会的一切资源和生活空间都被政治国家所垄断时，这个社会的秩序就完全被政治国家所控制，可是同时来自于社会自身的创造力也就不可能再被政治国家所接受，甚至不被它所允许”[3]（P138）。也就是说，当国家权力成功进入并支配社会的各种事务，虽然政治、经济和社会生活能较快恢复秩序，我国的生产建设得以顺利开展，但全能国家主义形式下的中国社会是被控制的、缺乏活力的。同时，国家负担不断加重、行政成本日益增加甚至居高不下，从而导致经济社会发展受到极大限制，普通民众的生活水平难以真正提高。因此，改革这种国家社会的同构状态、激活国家之外的社会和市场主体就成为国家发展战略的必然选择。

改革开放后，市场经济的迅速发育，市场放活意味着公民个体从集体脱离，个体放活则社会放活。而市场经济体制的逐步确立和完善，国家权力从社会经济领域逐步退出，被压抑多年的社会发展需求得到释放。自由流动的社会资源、自由活动的社会空间以及随之逐渐觉醒的主体、自由、平等、竞争、开放等公民意识，使社会发展充满活力的同时，也产生了利益分化和群体分化，使建国后形成的超稳定的社会控制机制失去了基础。市场经济催生了大量社会组织，尤其是工商业、科教、社会服务等与市场需求直接相关的社团组织的产生和发展，也形成了以经济实力说话的新的地方精英，同时也加剧了社会阶层的分化，进而产生了新的社会矛盾。如果说新一轮的改革是中国共产党执掌的来自国家层面的顶层设计，那么，这种顶层设计也是在地方的经济和社会发展的潜在推动下发起和前行的。因此，从改革开放至今的国家和社会发展来看，来自国家的改革开放政策激发了整个社会的活力，使其得到迅速发展，而社会的发展同时也推动和影响国家的改革和发展走向。

尽管国家控制仍在，但在市场经济深入发展的趋势下，地方社会正日益从国家控制的一元化走向自主发展的多元化和差异化结构形态，形成了新的社会精英、职业团体、行业社团、利益集团等地方社会力量。一方面，国家对社会领域有意识的逐步的退出，从而逐渐放松对社会组织的控制程度，这种放松主要体现为接纳和鼓励新的社会组织的成立，尤其是对经济服务、科学技术和公益慈善功能类社会组织的放开和各类事业单位以及准政府组织的改革。另一方面，社会自发形成的组织性活动开始活跃，尤其是环境保护、民间慈善、解救流浪儿童等等，往往能够引起广大的社会组织和个人自发参与。

然而，整体的社会资源毕竟有限，社会权力要进入国家权力的退出领域，这是一个长期的博弈过程，这也决定了我国选择渐进式的改革模式，但在“强政府-弱社会”形态下，这种改革极易导致严重的社会资源分配不公和贫富差距过大等问题，尤其是近十年来，因企业改制、土地征收、房屋拆迁等引起的社会矛盾激化，与此相关的群体性事件频发。“许多研究或明或暗地预示，如果这些社会矛盾得不到缓解，某种形式的社会动荡就可能会发生……因此，如何分析和判断中国社会稳定的形势，就成为判断中国社会未来走势的一个重要因素。”[4]正是这种隐藏的社会矛盾，促使执政者关注日益激烈的社会冲突，寻求化解日益激烈的社会矛盾的改革之道。当国家权力无法管理如此复杂而又活跃的社会时，就需要放开权力或者寻求合作，“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与”的社会治理创新基本形态因此应运而生。

二、协同党政社民：社会治理的理想形态

回顾社会治理创新的官方文件表述，我们可以发现，“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”于2004年9月十六届四中全会首次提出之后，基本被定格在“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”之下，并在2006年10月十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出，且这一经典表述被写入了十七大报告。之后，十八届三中全会《决定》则将“社会管理及其创新”的提法用“创新社会治理”予以替代，并将其细化为“加强党委领导，发挥政府的主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”，我们可以将其简要地表述为“党委领导、政府主导、社会参与、居民自治”，亦即“协调党政社民”形态。虽然社会治理难以跳脱出协同党政社民的大框架，但较之前的社会管理更为强调政府治理和社会自我调节以及居民自治的多重作用，蕴含着重要的理念性转变。

相对于管理概念而言，治理强调的是参与主体的多元化以及各个治理主体之间的良性互动，而不是管理所对应的单向的国家对社会的活动。当然，相对于治理在西方的概念内涵而言，治理在中国仍然重视国家权力的绝对作用，尤其是党的领导作用和政府的主导作用。尽管这种国家权力主导的治理变革对社会发展不能完全放开，但至少在变革理念上转变了以往那种完全以政府为中心的社会管理观念，党和政府正在逐渐从对社会事务的直接管理和控制中脱离，更多地转向对社会进行积极的组织发展引导并为其提供应有的公共服务。

相对于管理方式而言，治理更为强调各个主体间的合作与互动，而管理则更为依赖权力控制与命令方式。十八届三中全会《决定》提出“系统治理、法治治理、综合治理以及源头治理”等一系列社会治理要求，实际上是给社会治理及其创新规定了一个基本的界限，即要坚持党委领导、政府主导的大原则。这也就意味着，只要坚持党的领导、发挥政府的主导作用，社会治理的其他主体可以充分发展自己的组织和治理能力，甚至可以将社会组织放在与政府同等的主体地位来进行社会建设。当然，这种社会治理需要以法律为准绳，以市场经济为基础。而市场经济是以需求为导向的，需求决定产品和服务的供给，社会需求的强弱也决定了产品和服务供给的多少。正是由于有强大的社会需求为导向，政府、企业、社会组织、居民自治组织等治理主体才可能在市场环境下发生合作关系。

相对于管理目标而言，治理寻求的往往不是社会问题的最优解决，而是寻求“各方满意”的解决，因而社会治理可能没有社会管理有效性强，但却会更加注重建立一套行之有效且能照顾到各方利益的治理机制，如十八届三中全会强调的改革和健全重大决策社会稳定风险评估机制、行政复议体制和信访工作制度等。而这些体制机制将使治理各方的利益表达畅通有序，全面覆盖了事前干预、事中调处和事后保障的全过程，以实现社会问题和社会矛盾的解决。因此，社会治理的理念比社会管理更加注重实效，且在治理的过程中，更加注重民主的手段，调动各个主体的参与积极性，从而实现有效的社会治理。

三、“大维稳+小自主”：社会治理的现实形态

如前所述，我国社会治理及其创新的动力是从传统相对稳定的社会结构遭到破坏后逐渐形成的国家与社会同构状态中释放出来的，当国家权力未能及时回应这种释放时，各种社会抗争就成为日益加剧的社会矛盾。

改革开放后，市场经济的迅速发育，市场放活意味着公民个体从集体脱离，个体放活则社会放活。而市场经济体制的逐步确立和完善，国家权力从社会经济领域逐步退出，被压抑多年的社会发展需求得到释放。自由流动的社会资源、自由活动的社会空间以及随之逐渐觉醒的主体、自由、平等、竞争、开放等公民意识，使社会发展充满活力的同时，也产生了利益分化和群体分化，使建国后形成的超稳定的社会控制机制失去了基础。市场经济催生了大量社会组织，尤其是工商业、科教、社会服务等与市场需求直接相关的社团组织的产生和发展，也形成了以经济实力说话的新的地方精英，同时也加剧了社会阶层的分化，进而产生了新的社会矛盾。如果说新一轮的改革是中国共产党执掌的来自国家层面的顶层设计，那么，这种顶层设计也是在地方的经济和社会发展的潜在推动下发起和前行的。因此，从改革开放至今的国家和社会发展来看，来自国家的改革开放政策激发了整个社会的活力，使其得到迅速发展，而社会的发展同时也推动和影响国家的改革和发展走向。

尽管国家控制仍在，但在市场经济深入发展的趋势下，地方社会正日益从国家控制的一元化走向自主发展的多元化和差异化结构形态，形成了新的社会精英、职业团体、行业社团、利益集团等地方社会力量。一方面，国家对社会领域有意识的逐步的退出，从而逐渐放松对社会组织的控制程度，这种放松主要体现为接纳和鼓励新的社会组织的成立，尤其是对经济服务、科学技术和公益慈善功能类社会组织的放开和各类事业单位以及准政府组织的改革。另一方面，社会自发形成的组织性活动开始活跃，尤其是环境保护、民间慈善、解救流浪儿童等等，往往能够引起广大的社会组织和个人自发参与。

然而，整体的社会资源毕竟有限，社会权力要进入国家权力的退出领域，这是一个长期的博弈过程，这也决定了我国选择渐进式的改革模式，但在“强政府-弱社会”形态下，这种改革极易导致严重的社会资源分配不公和贫富差距过大等问题，尤其是近十年来，因企业改制、土地征收、房屋拆迁等引起的社会矛盾激化，与此相关的群体性事件频发。“许多研究或明或暗地预示，如果这些社会矛盾得不到缓解，某种形式的社会动荡就可能会发生……因此，如何分析和判断中国社会稳定的形势，就成为判断中国社会未来走势的一个重要因素。”[4]正是这种隐藏的社会矛盾，促使执政者关注日益激烈的社会冲突，寻求化解日益激烈的社会矛盾的改革之道。当国家权力无法管理如此复杂而又活跃的社会时，就需要放开权力或者寻求合作，“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与”的社会治理创新基本形态因此应运而生。

二、协同党政社民：社会治理的理想形态

回顾社会治理创新的官方文件表述，我们可以发现，“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”于2004年9月十六届四中全会首次提出之后，基本被定格在“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”之下，并在2006年10月十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出，且这一经典表述被写入了十七大报告。之后，十八届三中全会《决定》则将“社会管理及其创新”的提法用“创新社会治理”予以替代，并将其细化为“加强党委领导，发挥政府的主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”，我们可以将其简要地表述为“党委领导、政府主导、社会参与、居民自治”，亦即“协调党政社民”形态。虽然社会治理难以跳脱出协同党政社民的大框架，但较之前的社会管理更为强调政府治理和社会自我调节以及居民自治的多重作用，蕴含着重要的理念性转变。

相对于管理概念而言，治理强调的是参与主体的多元化以及各个治理主体之间的良性互动，而不是管理所对应的单向的国家对社会的活动。当然，相对于治理在西方的概念内涵而言，治理在中国仍然重视国家权力的绝对作用，尤其是党的领导作用和政府的主导作用。尽管这种国家权力主导的治理变革对社会发展不能完全放开，但至少在变革理念上转变了以往那种完全以政府为中心的社会管理观念，党和政府正在逐渐从对社会事务的直接管理和控制中脱离，更多地转向对社会进行积极的组织发展引导并为其提供应有的公共服务。

相对于管理方式而言，治理更为强调各个主体间的合作与互动，而管理则更为依赖权力控制与命令方式。十八届三中全会《决定》提出“系统治理、法治治理、综合治理以及源头治理”等一系列社会治理要求，实际上是给社会治理及其创新规定了一个基本的界限，即要坚持党委领导、政府主导的大原则。这也就意味着，只要坚持党的领导、发挥政府的主导作用，社会治理的其他主体可以充分发展自己的组织和治理能力，甚至可以将社会组织放在与政府同等的主体地位来进行社会建设。当然，这种社会治理需要以法律为准绳，以市场经济为基础。而市场经济是以需求为导向的，需求决定产品和服务的供给，社会需求的强弱也决定了产品和服务供给的多少。正是由于有强大的社会需求为导向，政府、企业、社会组织、居民自治组织等治理主体才可能在市场环境下发生合作关系。

相对于管理目标而言，治理寻求的往往不是社会问题的最优解决，而是寻求“各方满意”的解决，因而社会治理可能没有社会管理有效性强，但却会更加注重建立一套行之有效且能照顾到各方利益的治理机制，如十八届三中全会强调的改革和健全重大决策社会稳定风险评估机制、行政复议体制和信访工作制度等。而这些体制机制将使治理各方的利益表达畅通有序，全面覆盖了事前干预、事中调处和事后保障的全过程，以实现社会问题和社会矛盾的解决。因此，社会治理的理念比社会管理更加注重实效，且在治理的过程中，更加注重民主的手段，调动各个主体的参与积极性，从而实现有效的社会治理。

三、“大维稳+小自主”：社会治理的现实形态

如前所述，我国社会治理及其创新的动力是从传统相对稳定的社会结构遭到破坏后逐渐形成的国家与社会同构状态中释放出来的，当国家权力未能及时回应这种释放时，各种社会抗争就成为日益加剧的社会矛盾。