财政创新：强国环伺下宋代国祚绵长的经济支撑

文＝魏 艾

为了彻底扭转藩镇割据的局面，赵匡胤黄袍加身后，便制定了“制其钱谷，收其精兵，削夺其权”的治国方略，探索建立了一套可持续支撑集权制度的财政系统和制度创新，确保了中央政权的集中统一，三百余年不曾从内部动摇，成为古代中国政府垄断经营和财政集权的典范和模板，为后世所效法。

两宋自建立起，享国三百一十九年，比之前的唐以及之后的明清都要久，但后人对宋朝的评价极为分化，邓广铭先生高度评价两宋的历史地位：“就物质文明和精神文明高度而言，宋代在封建社会历史时期之内可以说空前绝后。”钱穆先生则认为：“汉唐宋明清五个朝代里，宋是最贫最弱的一环。专从政治制度上看来，也是最没有建树的一环。”客观而言，中国古代的“四大发明”，除了造纸术以外，其他三项都蒂熟于宋，宋朝的经济实力、国民富裕程度世界首屈一指，更为重要的是，宋代探索建立了一套可持续支撑集权制度的财政系统和制度创新，确保了中央政权的集中统一，三百余年不曾从内部动摇。

制度建构

自安史之乱开始，由于中央政府缺乏控制力，各地的藩镇势力成为地方上实际的统治者，他们用地方财政供养军队，任命官僚。陈桥兵变，赵匡胤黄袍加身后，如何改变这样的结构，坐稳江山便成为他面临的首要问题，“制其钱谷，收其精兵，削夺其权”的十二字方针随即出台。所谓“制其钱谷”，即将地方财政收入集于中央、继而财权亦受控于中央，“收其精兵”，即削裁地方军队同时扩充禁军、建立厢军，并以“三衙—两府”机制来分权制衡；“削夺其权”，即将官员人事任免为核心的地方行政管理集于中央。

“制其钱谷”成为三项制度的核心内容。对于前代唐室皇权失去对国家财政控制而致使君弱臣强的局面，北宋太祖、太宗两朝时皆有深刻认识，宋太宗赵光义更是直言不讳地说整顿财政就是要以唐为鉴。为了剥夺地方财权，在中央，皇帝设立了三司使主管三度支、盐铁和户部专管财务，形成了财权集于中央、由三司统筹行使的运行机制。

军事上，赵匡胤逐步收缴武将的军权，建立募兵制，由“兵在藩镇”改为中央直接养兵。为了限权，除了枢密使之外，宋代还设置了殿前司、侍卫马军司、侍卫步军司组成的三衙。政治上，财权、军权和行政权力各自分离，皆由中央任命，并相互牵制。中央设立参知政事，在财政、军事权力剥离的基础之上，行使宰相副职职权与宰相分庭抗礼。地方上除了州县的设置外，还有一个叫路的机构，虽然不是一级政府，但作为中央的派出机构，又承担了政府的很多职能。

于是，宋代就成了中国历史上官僚制度最为复杂的朝代，各级政府相互牵制，层层约束，地方官僚无法与中央政府相抗衡，任何人想反叛既无法拥有足够的权力，也没有可供支撑的财政来源。相应的，因为制衡的需要，同一权力由数人共同掌控，宋代官僚队伍的膨胀速度也成为历代之最，真宗时期，接受俸禄的宗室、官员大约为九千七百余人，到仁宗时期已经是一万五千余人，英宗时期在一万五千的基础上又增加了百分之三十。与此相同的就是军队数量，从真宗时期开始，北宋财政直接支出的军队数量始终保持在百万之众。如此数量庞大的军队和官僚系统，成为了有宋一朝最大的财政负担。

裁撤冗兵冗员能够直接减少财政支出，但会直接动摇宋朝的立国根基，而且政治实践中，取得了与天子共治天下地位的士大夫利益集团，是绝对不可能自己给自己动手术的。既然不能限制军队和官员的规模，那么就只能增加政府的收入，于是“开源”就成为解决财政困局的唯一选择。

措施成效

农业税是封建制国家最主要的税收，是财政收入的主体，由于养兵养官的支出，宋代农业税赋更加沉重。农业税仍然以两税为主，夏税纳钱，秋税缴米。另外，还有数不清的苛捐杂税，包括折纳、支移和交钱等。折纳就是官府令一些地区将夏秋两税折成指定的物品，价格由国家来规定。折纳本来是一种赋税的征收手段，但是，由于折征的价格掌握在官府的手中，所以，对纳税人来说就增加了赋税负担。田赋的征收主要是实物，这些实物必须运送到国家指定的地点，这就需要运费，这些运费还要纳税人作为田赋之外的负担来承担，称作支移和脚钱。但是宋代经济政策并不抑制土地兼并，所以虽然这一时期土地的开垦数量超越了前代，但不种地或是依附免税阶层的农户逐渐增多，农业税无法满足财政需要。

首先是建立了更为严密的专营制度。宋代的国有专营制度相比前朝更为严酷，范围更广，惩罚更为残酷。凡是主要商品，几乎都在专营清单之列，包括盐、茶、酒、醋、矾以及外贸所得的香料、象牙等。这些商品都有三个鲜明的共同特点：资源性、必需性和暴利性。政府对违法进入禁榷领域的民间资本采取了十分残酷的政策，赵匡胤一方面大幅度地减税轻赋，同时则发布法令。对于茶税，则规定每一贯钱都要上缴给中央—“茶利自一钱以上皆归京师”。即便如此，中央政府依然入不敷出。仁宗时期，由于范仲淹改革失败，加上与西夏政权的军事对峙，政府已经无力支援西北边境的财政，只能继续增加财政收入，盐钞制度应运而生。

允许商人换取等额物资的垄断产品，盐进入了商人们的换购清单，政府不得不允许商人参与盐业的垄断经营，随着商人手中的专卖品越来越多，政府无法任意抬高专卖品的价格了。宋庆历八年 (1048年)，兵部员外郎范祥变通盐法，由折中法的交实物改为交钱买盐钞，由商人直接向边关运输现钱，边关守将收到钱后，将相应数量的盐钞交给商人，商人持盐钞去产盐地提货，自行运输到指定区域销售。边关守将运用“买扑”制度—公开招标，购买军需物资，价格反而比之前更便宜。“盐钞”和“买扑”制度的诞生，使得政府在获得垄断性利润的前提下，一定程度上开放了流通领域，激发了市场的能量。根据记载，仅盐法改革就已经满足了政府百分之八十的边疆军事开支。

盐法改革使得盐钞成为硬通货，大宗商品可以盐钞计价，用盐钞直接购买生活物资和消费品，但因数额太大，并没有普及，直到交子收归官方，纸币这一交换媒介才走进寻常百姓家。至此，现钱成为更加接近于货币的流通媒介用于货物交易。

宋代四川地区是铁钱使用区，相对铜钱更为沉重，携带困难，不利于支付，于是钱庄以对应铁钱数量为保证金，发行了一种特殊的存款凭证—交子，人们可以拿着它直接消费。但随着部分钱庄经营不善，偷偷增加发行量维护经营，挤兑风险就产生了。几经波折，交子国有化，由政府保证纸币币值。纸币开始从四川推广到全国，大量的纸片从政府飞到民间，将民间的真金白银和粮食抽走。仅从财政对中央政权的维持和军事物资获取的贡献这个角度来看，货币的使用其重要性是不言而喻的。至于如何运用好资源将其转化为军事上的胜利，则完全是另一个问题。

历史影响

国有专营制度服务中央财政、打击地方分裂势力的作用是毫无疑义的。汉武帝盐铁专营制度的建立就是要解决战争经费问题，唐代中期以后，为了缓解财政压力，打击地方分裂势力，加强中央集权，各项专营政策重新一一出台。宋朝自建立起，就非常重视财政集权，成为政权建构的核心。但具体经营管理的方式有差别，宋代开放禁榷，实行间接专卖制，中央不再直接经营，国家把更多的专卖经营环节让渡给商人，激发了市场的活力，中央与地方分工明确，地方负责禁榷具体事务管理、中央专事监控禁榷收入，管理禁榷的成本被降低、效率得到显著提高，既能更好扩大专卖商品的生产和销售，增加国家专卖收入，又能借以更好地防止地方政府分夺专卖利益， 从而实现国家最大限度地增加专卖利益与最大限度地集利权于中央这两大目标的统一，成为古代中国政府垄断经营和财政集权的典范和模板，为后世所效法。自此，从960年宋代建国一直到1860年，900余年间，地方藩镇再也没有力量挑战中央政府（明代朱棣靖难之役源于藩王制度，清初吴三桂事件也不是财政制度原因）。

加大货币发行量应对财政困局开始成为统治者的首选。交子出现之前，历代统治者都为钱所困，铸币的质与量总是不能满足经济社会发展的需求。每个朝代初期，货币质量都是最高的，但由于铜的产量有限，加上政府造币能力不足，铸币的总量有限度，人民无法找到足够多的钱币进行交易。而到了朝代末年，新铸的钱币早就不再是纯铜，掺杂注水，老百姓于是不用或是少用新币，政府信用破产。但随着印刷技术的突破，纸币的发行则没有原材料和造币能力的限制，伴随着盐法改革，盐钞的证券化以及交子的国营化运行，使宋朝中央政府能利用税收与货币杠杆有效配置资源、调控市场。而货币政策在自身性质上不能摆脱国家权力和国家财政的支配，它更多地代表的不是社会经济发展的要求而是国家财政的需求，一旦国家财政收支失去平衡，权力就会干扰货币政策的正常运行，通过增加货币铸造发行量， 控制整个社会经济命脉， 从而达到抽取社会财富的目的。然而，不尊重经济规律的超发行为也会导致严重的后果。北宋末年，蔡京将纸币推向全国，通过增加发行量搜罗民间财富造成国家金融系统的崩溃，让政府彻底失去了民心。明初，朱元璋建立新的金融系统，也开始发行纸币，他认为只要利用皇帝的权威规定纸币的价值，并用严刑峻法强迫民间使用，而无需准备金制度，就可以保证纸币的流通。于是，明代宝钞自发行起就成为空头纸币，一文不值。自此，民间自行选择白银作为货币，纸币在古代中国彻底失去了信誉，退出历史舞台。