论城乡最低生活保障制度的统筹发展

张熠凡 张艳慈

摘 要：随着经济社会的发展，在二元经济社会结构影响下城乡最低生活保障明显失衡，统筹城乡最低生活保障制度是深化改革、保障基本生存权、实现社会公平的必然要求。当前农村最低生活保障在保障标准、保障资金、配套措施等方面明显落后于城市。必须通过制定科学保障标准，大力发展农村经济;科学界定保障对象，加强保障对象的动态监管;加大农村“低保”资金的投入，探索多元资金筹集机制;健全农村社会救助体系，加强农村“低保”配套措施的衔接等途径来完善农村最低生活保障制度，以实现城乡最低生活保障制度的统筹发展。

关键词：最低生活保障;基本生存权;城乡统筹;制度障碍

中图分类号：F323.8        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）22-0029-02

最低生活保障制度也被称为“低保”，其不仅是社会救助核心内容，也是社会保障体系的重要组成部分，同时还是基本公共服务均等化的重要环节之一。党的十九大报告中明确提出，社会主要矛盾已经发生转变，经济、社会的不平衡不充分发展使得最低生活保障制度面临新的挑战，城乡之间最低生活保障制度不平衡问题尤为突出[1]。因此，在城乡一体化改革的背景中，最低生活保障制度理应顺应社会发展的规律做出相应的改变，以适应经济社会的全面、协调、可持续发展。

一、城乡最低生活保障制度统筹的必要性

受经济社会二元结构的影响，我国最低生活保障制度首先在城市展开，农村土地因具有类似的社保功能，其低保制度在当时并未同时建立。此后，城市最低生活保障制度经过发展日趋成熟，社会保障功能基本得到实现。而农村土地因土地资源固有属性、农业风险以及农产品特征的限制，其社会保障能力整体上呈现低水平状态。为保障农村公民的基本生存权，维护社会的稳定，我国开始建立农村最低生活保障制度[2]。但因城乡差异，城乡之间最低生活保障制度的水平在制度化、规范化、法治化等方面明显存在较大差异，亟须统筹城乡之间最低生活保障制度以完善社会保障体系。统筹城乡最低生活保障制度，首先要能够保障社会公平正义的客观需要。社会制度的首要价值在于公平正义，而公平正义作为人类社会的永恒追求，这种追求的实现在实践中一般是以制度作为保障。这不仅要求制度效果能够保障公平，同样要求制度本身也要体现公平正义。而目前我国城乡最低生活保障制度当中公平性尚须完善，在权利公平方面，由于城乡最低生活保障理念的不同，在制度设计方面城乡权利公平不平衡;在机会公平方面，由于城乡二元户籍制度，城乡公民在享受范围上存在机会不公平;在分配公平方面，由于早期“保基本”的保障理念，加之城乡贫富差距拉大，其分配公平尚未得到保障;在正当差别对待方面，由于城乡配套设施相差甚远，其正当差别对待也没能得到保障。因此，统筹城乡发展是公平正义的要求。其次，统筹城乡最低生活保障制度是维护基本生存权的客观需要。生存权不仅包含生理意义上生命的权利，而且包含社会意义上生存的权利，這就要求国家不仅为公民提供安全稳定的社会生存环境，而且还要采取积极的手段为公民提供生存条件。当前我国城乡收入贫富差距不断扩大，养老医疗等其他社会救助水平参差不齐，城乡之间最低生活保障标准、范围等严重不均衡，城乡公民的基本生存权面临严峻挑战，处于最低生活保障标准以下的社会弱势群体，其基本生存的权利亟须维护。再次，统筹城乡最低生活保障制度是完善社会救助体系、促进基本公共服务均等化的客观需要。长期以来，我国受城乡二元结构的影响，城乡之间一直处于隔绝发展的状态，城乡之间矛盾冲突问题繁多。作为基本民生性服务的最低生活保障制度是基本公共服务均等化的重要环节之一，统筹城乡最低生活保障制度不仅能够化解城乡矛盾，促进社会公平，保障全体公民生存和发展，而且还能引导经济发展，满足我国经济发展的客观需求。

二、城乡最低生活保障制度的现状检视与障碍

（一）城乡最低生活保障制度的现状检视

我国城乡最低生活保障制度的发展可分为城乡分治、城乡统筹、城乡一体化三个阶段。目前我国城乡最低生活保障制度在经历城乡分治之后正处于城乡统筹阶段，此阶段城乡最低生活保障无论是在制度层面还是在实践层面都已取得一定的发展[3]。在制度层面上，《社会救助暂行条例》等其他行政法规、规范性文件的颁布实施促进城乡最低生活保障制度法制框架的形成，为国家维护和实现公平正义提供了制度性保障;在实践层面，城乡最低生活保障制度通过扩大保障范围，提高保障标准，增加保障投入，规范保障管理等其他方式促进最低生活保障制度的落实。目前，城乡最低生活保障制度现状主要表现为以下几个方面。

1.最低生活保障对象检视。最低生活保障对象是指实际享受最低生活保障制度的家庭。最低生活保障范围主要与最低生活保障范围息息相关，它决定着最低生活保障范围的大小。最低生活保障对象在制度层面上主要体现为认定标准，其认定标准主要包括家庭财产、家庭收入和户籍状况。在实践层面上，主要体现在最低生活保障对象的识别与动态管理，由于城乡经济的二元性，城乡之间的家庭财产和家庭收入的判断上存在差异。相对而言，农村低保对象在识别和动态管理方面更为复杂;在对象的数量方面，呈现减少趋势。

2.最低生活保障资金检视。最低生活保障资金是最低生活保障制度成功与否的关键，最低生活保障资金的来源、资金的投入、资金的发放、资金的管理关系到最低生活保障制度的运行和实现。在制度层面，目前我国最低生活保障制度其资金来源主要是中央、地方以及社会资助，资金发放主要采取足额发放与差额发放，资金管理实行专项管理;在实践层面，主要是最低生活保障资金来源和管理。由于不同地区经济状况和“低保”状况不尽相同，最低生活保障资金在实际运行过程中各自负担的比例有所不同。总体而言，最低生活保障资金主要来自中央财政的转移支付，尤其是中央对农村最低生活保障的支持力度是农村最低生活保障制度正常运行的重要保证。

3.最低生活保障配套设施检视。最低生活保障制度功能发挥必须借助其他制度加以保证。城乡最低生活保障制度配套设施的完善有利于最低生活保障制度公平性和合理性的实现。目前我国最低生活保障制度的配套设施主要包括两个方面，首先，最低生活保障制度与外部其他社会救助制度之间的衔接，主要是最低生活保障制度与就业救助、临时救助、医疗救助、特困人员供养等其他社会救助制度的衔接。《社会救助暂行办法》的出台和完善为最低生活保障制度与其他社会救助制度提供了制度性保障，“精准扶贫”等扶贫政策也为最低生活保障制度提供政策支持。其次，最低生活保障制度运行过程中的其他制度保障，主要包括最低生活保障标准物价上涨挂钩的联动管理机制和最低生活保障对象的动态管理等其他制度。

（二）城乡最低生活保障制度的障碍

虽然我国最低生活保障制度有着十分显著的发展，在保障对象、保障标准、保障投入、保障管理、保障制度化、保障理念等其他方面取得了一系列成就。总体来说，城乡最低生活保障制度“保民生、促公平”的基本功能得到实现。但受社会、经济等其他因素的制约，我国最低生活保障制度还存在不少的问题，尤其是城乡之间最低生活保障制度在保障对象、保障标准、保障投入、配套设施、法治化水平等方面存在显著差距。

1.城乡最低生活保障标准不平衡。我国目前最低生活保障标准是以政府所确定的基本生活必要费用为标准，基本生活费用主要根据当地的经济发展状况来决定，经济发展水平的时空差异决定着最低生活保障标准的存在差距。表面来看，城乡之间最低生活保障标准不同是符合实质公平的理念。但从社会救助整体来深入分析，由于社会救助配套设施、城乡居民消费水平、经济社会发展等原因使得城乡之间并没有获得公平的机会，公民最低生活保障的形式正义并没有得到保障，其社会正义与公民基本生存权并没有真正得到维护[4]。此外，由于基本生活费用支出受客观影响因素很多，城乡之间的实际状况与理论假设严重脱节。因此，在城乡一体化改革的背景下，城乡之间最低生活保障标准低且严重不平衡，既无法满足城乡基本权益均等化的要求，也阻碍了城乡一体化的进程。

2.城乡最低生活保障范围不平衡。城乡最低生活保障范围不平衡主要体现在最低生活保障范围的大小，与最低生活保障对象的界定。最低生活保障对象的认定主要受家庭收入、户籍状况、家庭财产三个因素的制约，户籍制度决定是享受城市最低生活保障还是农村最低生活保障，家庭财产和家庭收入共同决定是否属于最低生活保障的范围。户籍制度使得城乡之间天然对立，导致城乡公民之间在最低生活保障资格条件上不平衡，这就在起点上存在不平衡。此外，在城市生存工作的农民因户籍制度无法享受与经济社会相适应的保障，进一步加强了城乡最低生活保障范围的不平衡。而家庭财产和收入的判断受到城乡二元财产权益的认定标准影响，加之土地生存和就业保障功能的作用，进而导致城乡之间最低生活保障范围大小的不平衡。

三、城乡最低生活保障制度的完善

第一，科学制定保障标准，大力发展农村经济。我国目前最低生活保障标准城乡差距大，主要原因是城乡经济发展水平不同。因此，统筹城乡最低生活保障制度，首先，要促进城乡经济的协同发展，大力促进农村地区的经济发展。城乡最低生活保障制度的失衡其内在原因是经济发展水平的失衡，通过改善农村地区的经济发展水平，能从根本上解决城乡最低生活保障标准的不平衡。其次，改变农村最低生活保障理念。现阶段，农村最低生活保障标准受“基本生存权”的保障理念影响其保障标准过低，城乡最低生活保障的統筹需要保障理念的转型来提升农村最低生活保障的质量。因此，农村最低生活保障理念除基本生存权以外还应包含基本发展权。保障理念的转型有利于城乡最低生活保障标准形式公平和实质公平的统一。

第二，科学界定保障对象，加强保障对象的动态监管。城乡最低生活保障制度的失衡主要原因是户籍和财产的失衡。首先，在保障对象认定上，建议弱化户籍条件限制，规定对农村户籍但实际在城市生存的农民在能够提供证明的基础上应当享受城市最低生活保障。此外，还要进一步放宽城乡人口管制，加强城乡之间人口流动。又因城乡最低生活保障差异主要是由经济发展差异所决定的，我们应按照地区的经济发展水平来区分最低生活保障对象，不应当依靠户籍制度来区分最低生活保障的对象。其次，在保障对象识别上，应加强农村最低生活保障的建设，提升农村最低生活保障管理能力。由于农村财产组成比较复杂，实际过程中财产很难测算，这就需要建立最低生活保障家庭财产登记制度和最低生活保障家庭收入审查机制。

第三，加大农村“低保”资金的投入，探索多元资金筹集机制。优化政府财政支出结构，加大中央对农村“低保”的财政投入，是解决农村最低生活保障制度资金不足的主要手段。近年来，中央对农村最低生活保障资金的财政投入一直是不断增加的。但是从总量上看，中央对农村最低生活保障资金的财政投入力度相对于城市来说还有待加强。目前来看，农村最低生活保障资金主要还是来自地方筹集，地方财政受经济发展水平的影响其负担较重。因此，农村“低保”其财政来源很大部分必须依赖于中央财政的转移支付，加大中央财政对“低保”资金的投入是目前解决城乡最低生活保障资金失衡的主要措施。此外，还需探索多元的资金筹集方式。例如，考虑开征社会保障税，通过税收等方式来确保最低生活保障资金的来源[5]。

第四，健全农村社会救助体系，加强农村“低保”配套措施的衔接。健全农村社会救助体系，提高最低生活保障水平。要将农村“低保”制度与养老、医疗、失业等社会救助制度结合，真正构建城乡一体化的社会救助体系。尤其是在农村失业救助制度的结合过程中，通过授人以鱼不如授人以渔，变失业为就业，以此摆脱贫困统筹城乡发展。此外，在与扶贫制度衔接过程中，要加强与扶贫部门的衔接，通过提高农村保障对象生产自救能力，增加其收入，变“输血”为“造血”，以此提高农村最低生活保障水平[6]。

参考文献：

[1]  农村财政扶贫攻坚综合开发治理研讨组.农村文化教育卫生医疗、低保养老等社会保障体系建设方略规程[J].经济研究参考，2017，（10）.

[2]  胡芳萌.农村土地的保障性功能及其与社会保障制度的衔接研究[D].北京：中国农业大学，2018.

[3]  王争亚，吕学静.我国最低生活保障制度城乡一体化研究——以基本公共服务均等化为研究视角[J].中国劳动，2014，（8）.

[4]  方菲.农村低保制度的公平正义问题探讨[J].求实，2013，（1）.

[5]  郝悦，吕学静.叹息最低生活保障制度的城乡差异[J].人口与经济，2009，（4）.

[6]  杨良初.当前城乡最低生活保障制度的问题分析与对策建议[J].中国财政，2018，（10）.