“三权分置”背景下宅基地使用权转让的制度思考

关键词 宅基地使用权 “三权分置” 转让

作者简介：陈宇环，福建警察学院，讲师，研究方向：民商法。

中图分类号：D922.3                                                        文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.101

随着我国城乡一体化进程的加快，改革完善宅基地制度，成为我国当下农村改革领域的重点。自十八届三中全会以来，中央以完善宅基地用益物权，凸显宅基地使用权财产属性为导向不断为该权利的自由转让解禁松绑，逐步放宽以农户闲置宅基地为主的建设用地使用权的转让等多种形式的流转。在2015年宅基地改革试点区义乌率先探索“三权分置”后，2018年中央一号文件正式提出了宅基地“三权分置”的制度安排，[1]突破当前制度下的所有权、使用权“二权” 模式，增设资格权，并允许使用权在非本集体经济组织成员间转让。由此，政策领域对宅基地的权利界定已逐步放开，也引起了学术界的广泛关注。但在放活宅基地使用权的实践中，因当前法律制度的制约，全国宅基地试点地区的改革仍较谨慎。2019年中央一号文件也提出进一步拓展宅基地改革试点范围与试点内容，完善制度设计，更有效的推动宅基地使用权转让等多种形式的流转。[2]因此，对宅基地使用权转让的制度设计展开研究，应属当前深化宅基地改革的重要任务。着力对其转让应遵循的基本原则和规范给予合理设计，希冀利于防范转让制度运行后可能引致的风险。

一、宅基地使用权转让的基本原则

宅基地使用权的转让也属于法律行为的一类，故而一般民事法律行为均应遵循的诸如平等、公平等基本原则也适用于宅基地使用权的转让。结合我国当前土地制度改革的社会条件，在逐步置重土地财产属性的背景下，在宅基地使用权转让中应尤其强调遵循以下原则：

第一，权属清晰。立法已经明确宅基地使用权的属性，属于所有权派生下的用益物权。在对其转让的行为中，极可能涉及多方主体的利益，如果缺少对使用权权利本身权属权限的清晰界定，则不可避免的易引发各主体之间的诸如关于收益分配等的纠纷。因此，在宅基地使用权的转让中应首先确保权属清晰的原则。具体而言应着重把握两个方面，一是在宅基地使用权初始取得和转让之前则应明确其权利主体、权利期限以及其位置、面积等必要信息，并且应按照相关登记管理办法予以登记造册;二是允许使用权的转让的本意是对宅基地财产属性的彰显，但在“三权分置”的制度框架下，对此种以同一客体为对象的各种产权分离、分割时，则应当严格规定各自的边界，否则易导致相互侵犯权利的行为，引起产权关系的混乱，不利于使用权交易。因此，明晰产权需要在确权基础上，合理界定宅基地的资格权与使用权的边界，保证资格权公平与宅基地使用的有效性。

第二，遵循自愿。宅基地使用权属于我国民法物权法中明确规定的一类用益物权，在民法私法属性下，其不可避免的也具备私权属性，并且由于土地资源的稀缺性，其还具备重要的财产价值。私权的行使必然以自愿原则为基础，其财产价值的实现也必然蕴涵着自由的实现。由于以往的宅基地制度公法管理色彩较为浓厚，因此在新形勢的“三权分置”的制度框架下，则需强调其转让应遵循自愿原则。对权利主体而言，能够在其自身理性判断的基础上，通过自由的行为行使相应的完整的权能，进而可以自主地并且排除国家或者其他主体的非法干预地参与市场交易。[3]具体而言，遵循自愿的原则意味着宅基地使用权主体有权自行决定是否转让、转让相对方以及自由协商确定转让合同的具体权利和义务，强调在转让中排除行政管理等公法属性上不合理的干预。

第三，干预适度。土地作为稀缺资源，其牵涉利益众多，即便市场经济的发展和构建城乡一体化体制机制的现实需求需要对宅基地使用权制度作出及时有效的改革予以回应，但这种改革必定不是一蹴而就，而应当是随着实际情况和条件的变化适时调整。在改革的过程中，既要确立以遵循自愿为基础，又应明确当允许国家和集体对使用权的转让予以合理适度的干预和监管，以此保障相关制度的改革循序渐进的推进，稳定土地市场的秩序。国家对宅基地使用权转让的干预程度随着改革的深化和集体组织自治管理水平的提升而逐步降低，比如现阶段改革初期宅基地使用权转让的基本条件可主要由国家干预统一设定;但随着改革的深化和集体组织自治管理水平的提升，宅基地使用权的转让条件则回归至所有权人集体组织自行设定，国家主要进行土地规划、用途管制等方面的辅助监管。

二、宅基地使用权转让的主体

在“三权分置”的背景下，宅基地使用权的转让逐步松绑，其私权属性和财产属性日益凸显。作为私权，应明确合法取得使用权的主体均可行使相应完整的用益物权，均可作为平等的转让人。虽有部分学者认为允许宅基地使用权的转让可能导致农民流离失所，丧失基本生存保障，因此主张在对转让主体设定条件时应对转让人为农民的设定特别条件，例如要求其能够证明已在农村或城镇拥有其他产权完整的住房。[4]但这种考量可谓是过于忧虑，其逻辑基础仍然是认为农民极有可能对自身利益欠缺理性安排。然而这种逻辑基础与历史经验是不相符合的，创造历史的本就是广大的人民群众。当涉及自身的利益时，农民群体的思量自然比“理性”的设计者们更为理性，其也更为关注和追求自身的发展。因此，在城乡二元户籍结构逐步消除的背景下，宅基地使用权的转让主体应不再受身份的限制。相应地，为促进市场交易和优化资源配置，提高农村土地利用效率，使用权转让中的受让人也不应再有身份性的限制，也应容许其他集体组织成员和有需求有条件的城镇居民成为受让人。

在宅基地使用权转让的法律行为中，国家也必然以各类型公权力机关的身份参与其中。但应当明确的是，国家参与其中的目的是为了维护公共利益和保障宅基地使用权的利用及转让稳定有序的进行，而非作为交易主体获得相应收益的分配。具体而言，一方面，国家作为公共利益的守护者和监督者，可以限定宅基地使用权转让相关的条件，比如应遵循用途管制;另一方面，国家也需避免过度干预，尊重使用权转让真正的主体即转让方和受让方自身的意愿，逐步使宅基地使用权的利用及转让符合市场化的要求。

三、宅基地使用权转让的客体

在“三权分置”的制度安排下，逐步松绑后的宅基地使用权作为主流交易市场较为新兴的用益物权，应当明确其进入自由交易市场的基本条件，利于保障土地制度和社会秩序的稳定。

首先，明确宅基地使用权在性质上属于一种具备完整权能的附期限的用益物权。作为我国民法明确规定的一种用益物权，宅基地使用权的权利内容本就包含对标的物的占有、使用和收益，而对其的处分权利则限定为对使用权本身，[5]而非对集体所有的宅基地而言。在“三权分置”的制度安排下，宅基地使用权的财产属性逐渐凸显，社会现实需要其逐步回归于正常的市场交易秩序，那么在转让制度中还原和明确其本应包含的占有、使用、收益和处分的权能也是应有之义，给予其与建设用地使用权等他物权同等的基本的权能。因此，为保障使用权转让的秩序和转让主体的正当权益，在对原农户资格权予以保留的基础上，应通过制定相关转让办法和完善产权登记办法，对宅基地使用权转让的程序、条件、收益分配、用途规划等多方面进行规范。[6]此外，宅基地使用权作为用益物权其本身是有期限限制的，那么被转让的使用权也自然需继续遵循其初始取得时即被赋予的权利期限，转让后的权利期限仍应在原权利存续期限范围内。

其次，所转让的宅基地使用权应符合国家有关的土地利用规划以及村镇建设规划，符合用途管制。虽然宅基地使用权具备私权属性，但自由应当包含正义的因子，任何民事主体在追求自身利益时均应兼顾社会公共利益，因此，对该权利的利用及转让也应设定不损害公共利益、不破坏土地资源的边界。国家为保障土地资源和对土地相关的公共利益的维护，基本做法则是制定相关的利用规划，并对土地利用予以管制。因此，宅基地使用权转让所涉及的合同内容均应符合国家土地利用规划和当地的村镇建设规划。同时，为保护耕地和土地资源的良性利用，不论权利主体是否变更，其宅基地使用权均应明确在权利存续期间均应符合用途管制要求。并且未经建设管理部门的规划和批准，不允许私自新建、改建或者重建建筑物。

最后，所转让的宅基地使用权应满足权属明晰并且相关权利已经依法完成登记。在“三权分置”的制度框架下，宅基地使用权所涉及的权属利益较之前“二权”结构更为复杂，更易引发纠纷。因此，能够进入自由市场进行交易的使用权必须先厘清自身的权属界限，包括界址、期限、面积等基本信息都应当明确，并且已经过相关管理部门依法确权登记。而且通常转让宅基地使用权时，会连带一并转让其上所建造的房屋。因此，作为共同交易的客体，其上房屋的权属也应当是明晰并取得合法权属证明的。

此外，尚需注意的是，虽然通常转让宅基地使用权时会连带一并转让其上所建造的房屋，但并不意味着，宅基地使用权的转让必须在其上有房屋且和该房屋一并转让的前提下才可发生，也应当允许未建造房屋的情形进入市场交易。究其原因，宅基地使用权作为一项用益物权，其权利本身并未有何特别缺陷，其作为一项独立的权利与其上的房屋均具有同等的可转让性，而并非附属于房屋所有权。如果强行设定宅基地使用权转让的条件之一是其上必须有建造房屋，那么，可预见的是权利主体的逐利心理可能促使其通过建设质量低下且非长期性的房屋来达到交易的条件。此举无疑是更易造成资源浪费，阻碍土地资源的市场化配置。

参考文献：

[1]李丽，吕晓，张全景.“三权分置”背景下宅基地使用权流转的法学视角再审视[J].中国土地科学，2020（3）：16.

[2]周江梅，黄启才，曾玉荣.“三权分置”背景下农户宅基地使用权流转的改革思考[J].重庆社会科学，2020（1）：28.

[3]张玉敏.民法[M].北京：高等教育出版社，2007：29.

[4]王崇敏.宅基地使用权制度现代化构造[D].武汉：武汉大学，2013.

[5]崔建远.物权：规范与学说——以中国物权法的解释论为中心（下册）[M].北京：清华大学出版社，2011：488.

[6]童强.農村土地制度改革试点工作存在的瓶颈及建议——重庆市大足区改革试点实践[J].重庆行政，2020（2）：43-45.