在“加减”平衡中筑牢网底

文/孙 鑫

“街道办事处虽然不是一级政府，但是扮演着政府密切联系人民群众最后一公里的重要角色，尤其是在疫情防控中所起到的织密网底的重大作用大家都感同身受。”“执法检查时机很恰当，调研很深入，问题找得准，措施也有针对性。”……

8月18日，市十五届人大常委会第二十四次会议听取和审议了关于检查本市贯彻实施《上海市街道办事处条例》（以下简称条例）情况的报告。4月29日启动的本次执法检查是今年的重点监督项目，市人大常委会组成人员和人大代表们踊跃参与也颇有感触，纷纷为街道办事处“减负增能”更好服务群众出谋划策。

关键词：减负 打破“有限权力无限责任”的困境

“要推动城市治理的重心和配套资源向街道社区下沉”，但是“沉”多少、怎么“沉”？街道办事处能否承受呢？

在政府的层面缺少明确的统筹街道工作的主管部门，下沉的事务缺乏必要的规范，行政事务的协助办理过多、过重、过乱，信息化的共享还不到位，人员编制“一刀切”，社工的名额分配不合理和专业化的水准不高，职能部门与街道的双向考核不对等，考核的急功近利和形式主义还时有发生，基层自治和共治缺少民意的基础和活力，常常落入自娱自乐的情况……毛放委员一口气列举了本次执法检查梳理出的不少问题，认为基层的减负落实还很不到位，“这些来自基层的呼吁和声音由来已久，成为困扰基层工作的老大难问题，希望市政府在对常委会审议意见研究处理的过程中能够重点关注这些问题、破解这些问题”。

“公共文化服务方面对街道办事处的考核指标不合理，比如说考核指标过于强调组织群众参与群众文化比赛的权重，过于注重场馆面积等硬性指标的考核，而比较少反映辖区内群众的体验感、获得感和满足感。”苏明委员结合调研情况举例说明。

到底街道的职权边界在哪里？从执法检查情况来看，部分行政事务下沉以后，一些职能部门对于街道办事处只有委托交办，没有切实形成指导协作、联勤联动工作局面，导致街道办事处陷入“有限权力无限责任”的实际困境。

结合参与执法检查和非驻会委员工作课题调研的情况，叶青委员建议进一步严格按照条例的规定，明确街道办事处的职责范围，细化工作事项，充分尊重街道办事处在人事任免、资金使用、队伍建设方面的自主权；明确职能部门在下沉事务执行中的管理职能，防止在执法检查中发现的事务下沉演变成职责转移。

条例第10条对有关行政事务准入制度做了非常明确的具体规定，但是从检查情况来看，实际效果不是很乐观。“市、区政府应该明确指定一个机构来集中负责处理本辖区内行政事务准入的审核批准，统一评估监督行政事务的下沉情况。同时建议将街道办事处的意见作为事后审核批准的依据之一，充分考虑街道办事处的专业能力与承接力量，对街道缺乏承接能力的事项应该不予审批下沉。”叶青委员说。

关键词：条块 街道打分排名一定要慎重

“执法检查报告中说‘条块关系不够顺畅仍是共性矛盾’，我觉得提的问题非常准，符合街道工作实际。”1997年制定条例时正好在街道工作的陆晓栋委员说。

《上海市街道办事处条例》制订于1997年1月，当时市委召开全市街道工作会议，全面部署两级政府三级管理的体制改革。陆晓栋委员清晰记得当时条例颁布后整个街道上下欢欣鼓舞的场景，条例的颁布让街道工作有了法治保障，街道工作的腰板更硬了，职责更清方向更明了。当时街道办事处反映最强烈的就是街道办事处和公安、工商、税务、城管条线执法部门的管理关系，1997年版的条例对此作出了明确规定，被称为条例最大亮点。2011年的修正稿和2016年的修订稿对条块关系作了进一步明确规定，特别是2016年修订的条例对准入制度、指导支持、双向考核都作出了明确规定。

“之所以条块关系至今还是不够顺畅，我认为关键还是贯彻实施的严肃性不够、思想的重视不够、思想的统一不够。”陆晓栋委员建议市政府一定要有更加明确刚性的规定和工作机制，进一步明确准入程序和部门职责，对不按照条例要求随意下沉的事务部门要按照条例规定追究法律责任。兄弟省市的经验和做法也值得学习，比如北京市近年来探索形成的“街镇吹哨、部门报到”的做法，有效理顺了条块关系，强化了街道在城市管理中的协调和监督作用。静安区多年来一直在探索的“约请制度”发挥了街道社区居委会在解决城市管理中老大难问题的牵头协调和监督的作用，“应该很好地总结提炼，在面上推广”。

最重要的是，市政府及其职能部门要带头执行条例，切实减轻街道办事处的负担。“我特别建议全市性的街道打分排名一定要慎重，一定要严格控制，防止排名指挥棒给街道带来不必要的负担。”陆晓栋委员表示。

“我觉得区这个层面也要重视，区委区政府应当加强对街道工作的领导，这是衡量工作是否到位的一个重要标准。”沙海林副主任提到了另一个层面的问题。由于各个区领导层面新老交替的原因，对街道工作的重视程度不平衡，有一些不重视，有一些没有把比较行之有效的传统坚持下来，“所以我觉得这个问题要引起重视”。另外，街道也要加强对居委会工作的领导、指导和帮助，真正体现出基层群众自治制度，增强基层民主协商方面的工作意识和工作力度。

关键词：设置 与其大而全，不如小而美

习近平总书记对上海的城市管理提出了要像绣花一样精细的要求。但是“网格疏密不均，绣花就难免要跳针”。

“现在街道办事处的设置规模存在差异太大的问题”，在明依代表看来，各个街道面积大小、人口规模和结构差异很大，但是管理力量和公共设施却没有相应配置，服务半径弹性过大，质量就会降低。“现在我们都提倡家门口的服务，以服务的可及半径和人性化服务来打造质量品牌。”

明依代表提出街道设置的标准化概念，建议根据地区面积、人口规模、社区结构、经济密度等各项指标合理控制街道办事处的规模。按照科学合理的管理半径设一个上限，可以按照10万常住人口、最大不超过10平方公里的区域面积作为街道的设置上限，具体的设置标准还需要精准测算，这样可以确保基层城市管理的精细化和有效性、基本公共服务的可及化和均等化。

与其大而全，不如小而美，通过街道办事处的标准化设置，织密基层精细化治理的绣花针脚，继续探索符合上海超大型城市特点规律的重要制度创新。

关键词：差异 兼顾不同街道的特殊性

“因人员配备不足，小区大小不一，造成居民区社区工作者工作量分布不均，工资相同但工作量翻倍，大大降低了居委干部工作的积极性。”作为居民区委员会党总支书记，朱思欢代表很着急。

执法检查发现，人员编制“一刀切”、社区工作者名额分配不合理等问题仍较为突出。市民政局的关于本市贯彻实施条例情况的报告也提到，从全市看，街道面积、人口规模存在一定差异，特别是郊区街道办事处承担的职责任务有明显的特殊性，但在行政编制、事业编制和社区工作者额度配置上，尚未体现出差异性和灵活性。

“与中心城区相比，涉农地区街道与市区的街道既有共性的一面，也有差异性的一面。”经常到郊区调研的李富荣委员了解到一些郊区尤其是涉农街道的情况。

从面积来看，涉农地区街道一般管辖面积较大，而中心城区有不少袖珍街道，全市最大的街道青浦香花桥街道，面积近70平方公里，比杨浦区还大了9平方公里，更是远远超过了黄浦、虹口、静安等区。

李富荣委员认为，条例规定的是全市107个街道的共性内容，尚未全面兼顾到涉农街道的特殊性。在街道设置方面，条例仅规定街道办事处的设立变更或者是撤销应当根据地域条件和居民分布状况，符合便于联系群众有效服务和管理的原则，但是缺乏具体标准，有一些涉农地区的街道管理和服务半径过大，影响公共服务、公共管理和公共安全等工作的有效开展。另外，近年来从一些镇调整出了若干街道，但是相应的变更条件不明确。在街道职能方面，对涉农街道来说，发展经济仍然是一项主要任务，而不仅仅是优化营商环境，与中心城区街道有较大不同，条例没有作出差异化规定。而且涉农地区的街道往往下面既有居委会又有村委会，街道办事处的职能和工作重点也与中心城区有所差异。

为此，李富荣委员建议广泛调研郊区，尤其是涉农地区街道的特点，作出有针对性的规定，市政府有关部门要加强分类指导，完善差异化政策措施，从而更好支撑和促进郊区的社会治理创新和基层建设。