新型冠状病毒肺炎疫情下湖北省基层卫生机构联防联控协作机制分析

陈迎春 常静肼 张全红 王 皓

1华中科技大学同济医学院医药卫生管理学院，武汉，430030；2湖北省人文社科重点研究基地，农村健康服务研究中心，武汉，430030；3湖北省卫生健康委员会，武汉，430079

新型冠状病毒肺炎疫情(以下简称“新冠疫情”)初期，武汉市发热患者跨过社区卫生机构聚集于大型医院造成大量交叉感染，全市医疗机构发热门诊不堪重负，疫情防控形势十分严峻。在党中央领导部署下，湖北省迅速采取外防输出、内防扩散的联防联控机制，全省基层卫生机构及基层医务人员全部投身于疫情防控救治工作，建立疫情联防联控协作机制，在发热患者排查、预检分诊、集中隔离点服务等环节发挥了重要作用，牢牢守住疫情防控第一道防线，极大缓解了定点医院的收治压力，为后期疫情防控形势好转奠定了坚实基础。

总结湖北省基层卫生机构疫情联防联控实践经验与问题，对于完善我国传染病防控及公共卫生应急管理体系具有重要参考价值。本研究立足于湖北省抗疫实践，结合中央、湖北省相关政策文件及调研结果等对湖北省基层卫生机构疫情联防联控协作机制与支撑条件进行分析，总结联防联控实践经验，并从突发疫情应急状态下暴露的基层疫情联防联控问题，追溯常态化下的传染病防控、公共卫生应急管理等工作中的短板，综合新冠疫情防控经验，对形成长效的基层卫生健康联防联控机制提出合理化建议。

1 湖北省基层卫生机构疫情联防联控协作机制及功能

应对新冠疫情，湖北省基层卫生机构与村(社区)基层组织建立起跨系统的横向协作机制，与上级定点救治医院建立起系统内的纵向协作机制，由疾控机构提供技术支持，形成了“筛查甄别—引导就诊—预检分诊—转送救治—集中隔离监测—出院康复指导与随访”的闭环式疫情联防联控运行模式，全过程、全周期维护居民健康。

1.1 基层卫生机构与村(社区)基层组织的横向协作机制及功能

通过整合人力资源与开展业务协作，湖北省基层卫生机构与社区基层组织建立横向协作机制，见图1。

图1 湖北省基层卫生机构与村(社区)基层组织的横向协作机制及功能

1.1.1 整合人力资源。基层卫生机构与村(居)委会整合人力资源，建立起专兼职结合、人员统一组织调配、分工协作的基层疫情防控网格化治理体系。由村(社区)干部牵头，联合社区(村)医生、治安员/网格员成立传染病疫情排查小组，“网格化”管理辖区居民。

1.1.2 联合业务协作。排查小组进社区入户宣传疫情防控知识，武汉市社区(村)医生并通过家庭医生签约APP、智能语音提醒等方式与居民开展信息互动，规范疫情防控行为；严密排查居民健康状况，锁定发热病人并及时引导就诊；配合疾控部门开展确诊和疑似病例流行病学调查，严格管理密切接触者；基层卫生机构与村(居)委会协同做好出院患者和解除集中隔离者管理。通过横向协作，基层疫情防控网格化治理体系在提高居民疫情防控素养、精准锁定发热患者、明确患者临床指征、阻断疫情传播、促进患者康复等方面发挥了协同治理作用，武汉市每日新增确诊病例数自2月9日呈现快速下降趋势。

1.2 基层卫生服务体系内部纵向协作机制及功能

通过上下联动、资源共享，湖北省基层卫生服务体系内部建立纵向协作机制，见图2。

图2 湖北省基层卫生服务体系内部纵向协作机制及功能

1.2.1 与上级定点医院上下联动。全省所有乡镇卫生院、社区卫生服务中心均设立分诊点(台)，预检分诊发热患者，向上转诊疑似患者，并接收定点医院出院康复患者信息，对出院患者进行康复指导及心理干预。同时兼顾日常诊疗服务，推进基本公共卫生与家庭医生签约服务随访。

1.2.2 与上级定点医院共享人力与物质资源。基层医务人员被抽调支援定点医院，并驻点集中隔离点、方舱医院，武汉市356个集中隔离点共派驻3641名医务人员，为患者提供观察、治疗、康复监测服务；部分乡镇卫生院、社区卫生服务中心被改造为定点救治医院，武汉市有8家基层卫生机构被纳入全市第四、第五批定点医院。

1.2.3 在疾控机构支持下，开展核酸采样送检及其他防控工作。通过纵向协作，基层卫生机构发挥了急性危机应对的重要功能，在发热患者预检分诊、转运、救治、康复监测及出院后康复指导等环节发挥了全周期管理作用。

(1)校本教师线上线下教学管理。本科高校会计学专业的教师根据《中级财务会计》课程的重要性质，根据最新会计准则和变化制定授课内容，并合理安排实践课程进度，录制实践内容的网课，制定学生的网上学习计划，实验室回答学生疑问。并在寒暑假期间，安排学生在企业财务工作环境中实践，与企业财务负责人交流沟通，及时反馈学生表现。

2 湖北省基层卫生机构联防联控协作机制发挥作用的支撑条件

2.1 跨组织协同为联防联控提供组织支撑

基层政府与社会组织、公民之间的协同有利于解决复杂化的社会公共问题[1]。此次新冠疫情防控工作中，居(村)委会发挥了基层组织对居民管理与监督的重要职能，凭借对居民的熟悉度及在居民当中的号召力，发动居民群防群控，为基层卫生机构开展疫情联防联控提供了组织支撑与人力支持，基层疫情防控治理体系将社区、街道、村组打造为严密安全的抗疫堡垒，发挥了强大的基层治理能力与治理效力。

2.2 基层卫生体系的三级服务网络架构形成联动基础

以县级医院为龙头，乡镇卫生院、社区卫生服务中心为枢纽，村卫生室和社区卫生服务站为网底的三级卫生服务体系形成基层疫情联防联控基本架构，县域医共体通过明确职责分工、分级分类协作、上下协同管理，使三级服务网络在疫情防控、医疗救治、物资供应与资源共享中有效衔接、协作发力，突显了疫情联防联控的管理体制优势。

2.3 疾病预防控制机构提供技术支持

高质量的流行病学调查是疫情防控工作的关键，疾控机构通过组建防控技术专家组，成立流行病学调查、检验检测等工作小组，制定疫情应急预案、密切接触者等重点人群管理流程及采样送检流程等相关管理办法，为基层卫生机构开展传染病疫情的流行病学调查、病例追踪、危险因素监测、密切接触者隔离管理等工作提供了技术指导和人力支持。

2.4 湖北省、市、县疫情防控指挥部统筹部署联防联控工作

在党中央领导及中央赴湖北省疫情防控指导组的支持下，湖北省及各市(州)、县疫情防控指挥部充分发挥指挥决策部署功能，针对突发情况制定应急措施，根据新冠疫情防控难度统筹安排、明确责任分工、整合协调资源，及时化解防控难题。针对武汉市积压患者数量过多，定点医疗机构收治能力不足情况，湖北省和武汉市指挥部征用大量宾馆、招待所等改造为集中隔离点，并征用符合条件的基层卫生机构作为定点救治医院，应收尽收大量居家隔离患者，发挥了强有力的应急组织协调能力。

2.5 居民配合与相互监督为疫情防控营造支持性社会环境

新冠疫情初期武汉市防控形势极其严峻时，在政府倡导、居(村)委会及社区(村)医生的宣传与防控指导下，居民积极配合做好发热排查登记、规范就诊、居家隔离与消毒等工作，并发挥群众相互监督作用，为推进疫情防控各项工作营造了支持性社会环境。

3 湖北省基层卫生机构联防联控协作机制存在的问题

3.1 基层卫生机构传染病防控能力不足

基层卫生机构对传染病防控能力建设关注不足[2]，传染病防控科室房屋布局、硬件设备配备、防护物资储备均较为薄弱，发热门诊基本不具备“三区两通道”条件。且基层传染病防控人才匮乏，医务人员传染病防治专业知识较为欠缺，传染病识别、预警能力弱。再者基层卫生机构开展基本公共卫生服务的经验在于对高血压、糖尿病等慢性非传染性疾病的防控，传染病防控意识较弱，对新发传染病的敏感度不够，传染病及突发公共卫生事件报告和处理能力未能得到很好发展。因此造成了湖北省基层卫生机构传染病防控能力不足，疫情发生前武汉市社区卫生机构未能对上升的发热就诊人次引起足够警惕，未能从日常门急诊中及时捕捉到传染病疫情信号，传染病防控前哨站预警功能发挥不足。同时，受基层服务能力及服务感受度影响，居民基层首诊的就医秩序尚未形成，疫情初期，发热患者往返于各大医院就诊，造成大量交叉感染，基层卫生机构未能及时在早期发挥分流患者功能。

3.2 疾病预防控制机构与基层卫生机构协同不充分

此次新冠疫情防控工作中，虽然疾控机构与医疗卫生机构在流行病学调查、病毒采样检测等环节进行了较好协作，但只是应急状态下的临时性措施，二者尚未形成常态化的协同机制。疾控机构由于自身资金保障不充分、人力资源不足，指导开展公共卫生服务所需支出的核定标准可操作性不强[3]，影响了为基层卫生机构提供更有效的专业指导和进行联合协作的主动性，这也是导致基层传染病防控能力弱的原因之一。由于协同机制不健全，相关制度缺乏有效的落地措施，疾控机构与基层卫生机构在业务、技术、信息、人员等方面缺少衔接协作，尚未建立常态化的传染病防控培训、应急响应演练协作机制[4]，基层传染病应急反应较慢，向居民提供的服务医防融合度也不够充分。

3.3 基层公共卫生应急管理机制尚不完善

公共卫生应急管理体系尚不健全，未形成制度化、常态化的应对突发事件的应急预案。疫情发生时，由于承担的职责与功能尚不清晰，疾控机构、县级医疗机构、基层卫生机构及相关部门未能第一时间联动应急响应。基层传染病应急救护资源配置结构“平战结合”体现不足[5]。疫情初期，湖北省各地基层卫生机构均存在医用设备、防护服、口罩等物资严重不足的情况，一方面与基层本身卫生资源相对匮乏有关，另外也反映出应急物资保障体系不健全，应急物资管理与配置存在短板，县级疾控机构对辖区内基层卫生机构的物资储备、人员等卫生资源也难以统筹规划和调配管理，不能较快适应和满足战时的紧急资源需求。

3.4 基层重大传染病防控救治信息共享滞后

由于互联网+、大数据在医疗卫生领域的应用还未发展成熟，各部门信息系统实现互联互通涉及因素较为复杂，公共卫生突发事件应急处置及重大传染病防控救治信息在各部门之间数据共享与业务联动存在一定困难[6]。此次疫情防控救治工作中，除传染病直报系统外，基层卫生机构、定点医院患者的数据信息均为单线上报，机构之间数据无法实时共享及转化应用，信息获取滞后，导致基层卫生机构未能第一时间就引导患者就诊、转诊患者、接收出院康复患者与定点医院有效衔接，存在部分患者转运不畅现象。定点救治医院未能实现HIS与基本公共卫生服务系统对接，基层卫生机构追踪随访出院患者存在延迟现象。

4 建议

4.1 建立基层卫生机构服务能力长效提升机制

基层卫生机构具备强有力的服务能力是联防联控的基础。①适应技术进步为基层卫生机构配备必要的数字化诊疗设备，建设具备“三区两通道”标准的发热门诊。改善基层医务人员待遇，增强对公共卫生医师的吸引力。②借助医联(共)体优势，加强对基层卫生机构服务技术的指导与培训，着力提升基层卫生机构疾病辨别、诊治与康复能力。③疾控机构定期指导基层卫生机构开展传染病防控技能培训，联合进行县域内传染病疫情应急响应演练，提升基层传染病防控能力反应性[7]。④平衡基本公共卫生服务任务，基层医务人员同时做好慢性非传染性疾病与传染性疾病的预防控制工作。⑤充分利用互联网技术创新家庭医生签约服务模式[8]，加强慢性病患者、新冠肺炎康复患者等重点人群健康管理，提高居民服务感受度，引导居民基层首诊。

4.2 建立基层卫生服务体系与疾病预防控制体系常态化协同机制

疾病预防控制体系与医疗服务体系建立常态化协同机制是联防联控的保障。①完善基层传染病防控法律体系，规范疾控机构对基层卫生机构传染病防控的指导、监督、参与功能。②依托县域医共体，构建县级医院-疾控中心-基层卫生机构三位一体的基层医防融合服务体系。③政府给予疾控机构充分资金保障，将疾控机构对基层卫生机构的专业指导与协作纳入绩效考核。④将基本公共卫生绩效考核与医保基金支付相结合[9]，促进疾控中心与基层卫生机构健康管理一体化，同时在传染病和慢性非传染性疾病防控工作中建立常态化协作机制。

4.3 完善基层公共卫生应急管理机制

完善的公共卫生应急管理机制是快速启动疫情联防联控措施的前提。①加强基层公共卫生应急管理体系建设，建立公共卫生应急指挥中心，制订规范化突发公共卫生事件应急预案及工作流程，明确疾控中心、县级医院与基层卫生机构以及相关部门职责。②按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合原则，建立平战结合的应急资源储备与配置机制，优化重要应急物资产能保障和区域布局，建立突发事件就近物资调配机制[10]。③发挥城乡社区网格化协同治理优势，扩充基层公共卫生应急响应主体，织密基层一线应急响应网点。

4.4 建立基层重大传染病防控救治信息互通共享机制

信息互通共享是提升联防联控效率的关键。①建立智慧化的公共卫生安全预警多点触发机制，充分利用信息技术，推进基层卫生机构公共卫生应急信息与传染病直报系统相融合[11]，以疾病监测、预警、管理为主线，整合相关业务信息系统，使基层卫生机构能够在重大公共卫生风险发现、报告、预警、响应、处置方面快速触发。②利用信息平台畅通基层卫生机构与上级医疗机构间信息对接渠道，实时共享患者数据信息，使疫情防控救治环节衔接更加高效，助力形成分级、分层、分流的重大疫情防控救治体系。

4.5 建立多元参与的基层卫生健康治理机制

推广疫情联防联控、群防群控的有益经验，将政府、社会、个人等多主体参与健康管理常态化[12]。①充分发挥社区网格化治理效能，逐步探索将村委会(社区居委会)干部、社区网格员、片警等纳入基层卫生健康治理组织，丰富和创新基层卫生健康服务提供形式。②以此次全民抗击疫情为契机，增强个人自我健康管理意识，充分发挥个人在促进健康管理中主观能动性。③健全社会资本与个人参与健康促进的工作机制，吸收社会力量参与到全民健康管理中来，共同治理卫生健康。