新就业形态的概念、现状与协同治理

莫荣

应该对新就业形态进行标准化界定，明确其概念范围与边界，并将促进新就业形态发展作为稳就业工作的重要手段。加快研究修改劳动保障法律法规，确立新就业形态的法律地位

今年全国“两会”上，习近平总书记充分肯定了新就业形态在抗击疫情和复工复产中發挥的重要作用，并强调要顺势而为，对当前最突出的劳动者法律保障问题和保护消费者合法权益问题，要及时跟上研究，把法律短板及时补齐，在变化中不断完善。

我国当前独特的大规模移动上网人群具有极大的规模效应，大量互联网服务平台及其联网的企业、消费者和劳动者，形成了特有的互联网生态、网上劳动力市场和新就业形态，这需要我们探索符合中国特色社会主义道路的新就业形态的协同治理机制。

一、新就业形态的概念和特征

（一）数字化背景及新就业形态界定

在过去的十多年中，借助于互联网技术的发展，全球劳动世界中一项重大的变化就是网络数字就业平台的大量涌现。数字技术利用其高度融合性、嵌入性的特征，将复杂的“工作”通过工艺改造细分为成百上千简单具体明确的“任务”，再通过互联网众包平台提供便利、大范围的数字化服务，形成跨时空的新型劳动力市场，其本质是一种劳动成果交易的数字化新方法，为新就业形态创造了条件。这种新型劳动力市场与传统劳动力市场有巨大差别，其覆盖半径非常大，可以覆盖本地区、本国乃至全球，实现24小时服务不间断，这成为劳动领域的重大变革。

数字经济催生的新就业模式不仅打破了原有的商业模式，还打破了这些商业模式所依赖的就业模式，造成了大量的就业替代，如小卖部、书店等被替代。从社会经济发展的角度看，数字技术的就业替代与就业创造是不可避免的，数字经济最大贡献就是产生了一大波新就业形态，吸纳了大量就业，为众多劳动者提供了没有时间、地点限制并适合他们从事的工作。调研发现，平台经济的新就业形态是实现“稳就业”的重要载体，这些新就业形态不同于传统就业，具备进出自由、工作时间相对灵活、能够满负荷工作等特征，使劳动者就业时间更加灵活，更容易实现就业，也是千百万兼职人员通过新业态、新模式践行创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念以及维护家庭生活的重要保障。

大量劳动者以个人身份参与社会劳动，一方面意味着可以快速完成企业布置的工作任务，劳动生产率得到大幅提高，平台企业推广复制的积极性被激发，但这一新的劳动组织方式要求平台企业提高生产、服务和劳动管理水平，同时对劳动管理的数字化要求更紧迫;另一方面，将“工作”细分为具体“任务”，承担工作任务的劳动者因为工作时间、工作地点、工作内容和服务对象的不确定，“任务”管理模式对主要通过劳动合同管理来协调劳动关系、保护劳动者权益的模式提出了挑战。

国外关于新就业形态的概念研究相对较少，多集中于“劳动力市场灵活化”“非正规就业”“非标准就业”等概念的探讨，这些概念虽然与“新就业形态”的概念有关，但并不全面。2015年，国际劳工组织在《世界就业和社会展望报告》中首次提出了“非标准就业”（Nonstandard Employment）的概念，认为不属于标准就业关系领域的工作安排均是非标准就业，而标准就业工作安排是全职性的、无期限的，同时属于一种从属性的双边就业关系。非标准就业包括：临时性就业、涉及多方的合同安排、模糊就业关系、兼职就业。非标准就业的概念与非正规就业的概念相比更符合时代特征，包容性更强，许多更灵活的工作安排方式均被纳入，体现了灵活就业的发展趋势。

新就业形态是对中国经济新业态、新动能中出现的新就业方式的一种特定称谓，越来越被社会和学界所接受。2015年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中第一次明确提出：“加强对灵活就业、新就业形态的支持，促进劳动者自主就业。”国内目前尚未对新就业形态作出规范性定义，理论界认为新就业形态是与数字经济相适应的一种灵活就业，将逐渐替代传统的典型就业，是未来的重要就业模式之一。

在具体的概念界定上，有学者认为，新就业形态这一概念本质上可以从生产力和生产关系两个不同的角度加以理解。生产力角度的新就业形态描述了新一轮工业革命带动的生产资料信息化、数字化、智能化条件下，通过劳动者与生产资料互动，实现虚拟与实体生产体系灵活协作的工作模式;生产关系角度的新就业形态指伴随着互联网技术进步与大众消费升级出现的平台化的就业模式。2017年，中国就业促进会认为，“新就业形态是指与建立在工业化和现代工厂制度基础上的传统就业方式相区别的就业形态，主要包括伴随着互联网技术进步与大众消费升级而出现的去雇主化就业模式及借助信息技术升级的灵活就业模式。”也有专家从马克思主义劳动过程理论出发，对新就业形态进行了解释，指出新就业形态实际上是劳动者与生产资料结合方式新的具体表现。

我们研究认为，所谓新就业形态，是指依托互联网等现代信息科技手段，实现有别于正式稳定就业和传统灵活就业的灵活性、平台化的组织用工和劳动者就业形态。

（二）新就业形态的基本特征

一是就业形式多元化、就业管理数字化。新就业形态由于引入了互联网和数字技术，使其工作岗位、工作内容、工作形式、雇佣方式呈现灵活多变的特点。数字经济高度嵌入、融合的特征，使工作内容涵盖高端、中端和低端，经过改造产生的新职业不断涌现，特别是通过自身知识或技能从事各类自由职业、通过各类创业创新平台实现众包就业、网店就业、创业就业等大量涌现。从劳动管理角度来说，企业依据强大的数字化平台，可为司机测算出应该在什么地方等客，为骑手规划行动路线，依据数字信息统计测算劳动者工作量，按既定规则支付报酬。

二是组织方式平台化、平台用工规模化。随着共享经济的快速发展，越来越多的平台组织出现，劳动者灵活就业的方式通过平台得到了全新改变。平台型组织依靠先进的平台信息系统和智能化模型进行管理，供给和需求实现了即时性，大幅降低了交易成本。这些平台型组织的灵活用工量往往比较大，且用工量远远超过传统企业的雇佣量，如滴滴全国注册司机超过1000万人。

三是兼职工作便利化、零工就业全时化。平台企业把全职就业划分为任务后，把一个全职工作转化为多个非全职工作，出现了全职就业兼职化的倾向，同时把有正式工作的人也拉入利用空闲时间从事兼职工作的范畴，如淘宝网店主本身可能有正式工作。在网上劳动力市场高度发达的背景下，家政服务员依托一个或多个平台为多家企业或个人提供服务，零工就业也能够每天干满8小时，实现零工就业全时化。

二、新就业形态的发展现状

（一）平台经济促进新就业形态蓬勃发展

近年来互联网的迅猛发展，带动一批平台型企业兴起，众多劳动者通过互联网平台，实现了各种新形态的就业。在中国众多新就业形态中，共享经济发展尤为迅猛，通过共享平台实现就业的人员规模逐年增加，成为中国城镇新增就业的重要渠道之一。

《中国共享经济发展年度报告（2020）》显示，2019 年中国共享经济市场交易规模为 32828 亿元，比上年增长 11.6%。2019年中国数字平台雇佣了623万正规就业者，带动提供共享服务的劳动者人数达7800万人。2019年通过美团平台获得收入的网约配送员（外卖骑手）总数近400万人，比上年增长23.3%，其中有25.7万人是建档立卡贫困人口，占骑手总量的6.4%，他们基本实现了脱贫。

根据国际劳工组织今年4月7日发布的关于新冠肺炎疫情对全球就业影响的第二版监测及预测，2020年全球超过20亿工人在非正规经济中。当前新冠疫情的全球蔓延迫使多数国家采取关闭工作场所等措施，如果将部门风险、就业状况、企业规模等不同因素综合考虑在内，此次疫情将会对接近70%的非正规就业人员产生严重打击，除了失业增加之外，更大的打击将是这些人员的收入损失或者中断，尤其以中低收入国家受影响最为严重，其非正规就业人员的收入损失将达70%以上，并且收入差距将会进一步拉大。比如根据印度经济监测中心（CMIE）最新月度数据显示，印度今年4月份失业率从上月的8.7%飙升至23.5%。印度近90%的人口在非正规经济部门中工作，约有4亿工人在疫情期间有陷入更深贫穷的危险。

今年一季度以来，中国经济成功顶住了新冠疫情带来的巨大冲击，在常态化疫情防控背景下，灵活就业因其时间、空间的灵活性，开始显现出更加独特的优势，特别是平台用工、众包用工、社群经济就业、共享用工等新就业形态发展较为“亮眼”。比如“无接触配送”“隔离经济”“直播带货”等异军突起，外卖骑手、滴滴司机等群体也在疫情防控及复工复产期间发挥了较为突出的作用。同时，全球疫情依然严峻也进一步要求灵活就业、新就业形态在中国保就业、稳就业、促就业方面发挥巨大潜力。

（二）新冠疫情下新就业形态脱颖而出

一方面，在新冠疫情背景下，企业营收减少引起用工需求收缩，灵活就业人员首先受到冲击。企业正式劳动合同工人在疫情期间不仅受法律保护，同时企业为了长远生存发展也会首先保留其骨干工人，一般不裁减他们，最先裁减的是劳务派遣员工、临时工等灵活就业群体。我们实地调查发现，到今年5月初，东部沿海某省150家开展劳务派遣或服务外包的人力资源服务企业，有142家人力资源公司已发生退工情况，占受调查企业的94.6%，累计退回人力资源公司的员工数量占其派遣员工总数的15.2%。

另一方面，新冠疫情冲击下灵活就业得到供求双方认可，成为稳就业的重要渠道。疫情之下大部分企业的生产经营受到严重冲击，未来预期不明确，雇用正式员工更加谨慎，但部分企业如防疫生产企业、快递外卖企业业务剧增，短期需要招用更多劳动者，企业通常通过灵活用工方式解决此问题，而此时劳动者也比较认可灵活就业方式。我们在疫情期间3月中旬的调查显示，求职者考虑打零工、送快递、送外卖等就业意愿较之前2月份的调查增加了40个百分点，供求双方在这个特定时期找到了契合点。

新冠疫情期间，数字经济、直播经济表现尤为亮眼。从疫情发生到6月底，在美团平台获得收入的新增骑手数量超100万。盒马鲜生为1万多人提供了共享用工岗位。线下销售转线上主播带货，有效解决了疫情期间的用工和销售问题，其自身也得到快速发展，并带动了主播培训市场的繁荣。

三、加强新就业形态综合治理的政策建议

当前，新就业形态存在概念不清、统计不全，对劳动者的法律保障和政策支持不够，以及经办服务落地难等问题。由于新业态、新模式、新职业仍处于不断发展变化和丰富完善的过程中，其所面临的问题和挑战也属于新事物成长中的必然现象，要用发展的眼光来看待。

首先，按照以人民为中心的发展思想规范新就业形态的概念，完善统计调查制度。尽快对新就业形态进行标准化界定，明确其概念范围与边界。建立全国统一的登记和统计监测制度，构建全国统一的登记和统计监测平台，覆盖所有新就业形态人员，及时掌握新就业形态的基本情况，为完善政策措施和统一管理服务提供数据支撑。利用大数据、区块链等信息技术对新就业形态人员的身份信息、从业经历、职业评价、劳动行为、权益记录等信息进行全面采集，并建立职业信息、劳动者职业能力素质数据库，积累对劳动者征信和职业能力等方面的数据，实现信息共享，构建信用监管体系。逐步将已经成熟的新就业形态纳入新职业目录，认定其身份，以此作为获得就业帮扶的依据，作为参加社会保险、享受社保待遇、劳动权益获得保障的基础。

其次，实施一系列促进新就业形态发展的就业扶持政策。应将促进新就业形态发展作为稳就业工作的重要手段，将稳定就业岗位的各类扶持政策转化为稳定和促进各种新就业形态的政策措施。要积极研究平台型用工解决困难人员就业、贫困人口就业等方面的奖励政策，对解决就业问题较为明显的平台企业，可参照相关政策给予相应就业扶持。健全全方位公共就业服务体系，不断加强和完善“互联网+公共服务”建设，加强网络服务平台和手机客户端建设，使新就业形态人员通过手机实现职业信息搜索、职业指导、就业服务、课程学习、社保缴费、补贴申领等，更加方便新就业形态人员多渠道享受公共服务。

第三，抓紧补齐短板，切实保障新就业形态劳动者的基本权益。加快研究修改劳动保障法律法规，确立新就业形态的法律地位。研究制定符合新就业形态特征的非标准劳动关系体系，并建立多元化劳动标准制度，建立新就业形态劳动者的劳动基准，以落实新就业形态劳动者在工作时间、休假时间、工伤认定、劳动争议等方面的权益，保障新就业形态劳动者的基本权益。

第四，完善职业教育培训制度，制定并完善支持新就业形态人员的职业培训政策。建议重构教育体系，建立更加完善的教育培训制度，让数字技术使用技能成为数字经济时代就业的“必修课”。加强对新业态和新职业的分类研究，制定完善创新创业领域职业标准，完善数字化职业能力评价体系，加大职业培训补贴的力度，全面推进数字化人才队伍建设。支持培训市场开展各种技能培训，满足灵活就业劳动者终生学习的需求。

第五，健全适应新就业形态特点的社保政策和服务体系。根据新就业形态人员的工作特征和实际收入水平，探索建立多层次、多级档的缴费标准，构建方便缴费、可转移、可计算、可携带的社保权益记录体系，并创新灵活的社保缴费方式，加大“互联网+人社”建设。借助平台APP为灵活就业人员提供社保服务，向灵活就业、新就业形态人员宣傳就业、社保等相关政策，引导平台就业者积极参保。应充分发挥平台数据和技术优势，创新劳动者保险保障的机制和模式，完善新就业形态人员的保障措施，更好地支持和促进新就业形态的发展，实现就业和经济双增长。

第六，形成政府和利益相关方共同参与治理的格局。建立新技术范式下劳动者权益保障监测和服务的制度，为劳动力市场监管提供法律依据。消除对部分新业态劳动者户籍方面的限制，为劳动者创造平等就业的权利。监管部门要进一步加强与网络平台企业的合作，利用网络平台的信息汇聚优势，提高监管效能。完善平台治理，明确平台的权利和责任，将平台纳入协同治理体系，赋予其一定的治理职责，引导社会力量参与治理。

（作者系中国劳动和社会保障科学研究院副院长、研究员。本文为国家社科基金重大项目“我国新就业形态的发展趋势、影响与协同治理研究”（编号：19ZDA150）的阶段性成果）