影响执行“公民同招”政策实际效用的分析

【摘要】“公民同招”政策的出台和执行再次广泛引发教育热点话题。鉴于其解决“择校热”等当前教育乱象的理想政策目标和实现公平而有质量教育的政策价值;本文基于史密斯理论模型，结合当前基础教育问题现状，以上海“公民同招”政策执行为例从政策本体、执行机构、目标群体、环境因素的四因素机制来探讨政策执行的实际效用;且得出政策执行效果未必能达到预期的结论并提出相关建议，以期更好推动实现教育公平均衡的顶层设计。

【关键词】史密斯模型   公民同招   政策执行

近年来教育公平是社会广泛关注的热点话题。2017年十九大报告中要求“推进教育公平，努力让每个孩子享有公平有质量的教育”;2018年政府工作报告中再次把“发展公平有质量的教育”作为教育的中心任务。这两份报告可见党和政府对当前教育问题的重视程度。

当前教育公平问题，除区域差异外，同地域内校际差异也同样显著。义务教育阶段各类学校由于办学条件、师资等教育资源不均导致了择校过热、超前课外补习多、民办学校各类掐尖招生等教育乱象;家长对孩子就学问题倍感焦虑，公平有质的教育也难以实现。为此教育部及多地相关职能部门相继出台一系列政策文件以规范招生工作并强调公立和民办学校同步招生。上海为代表的一些地区都相继实行“公民同招”政策，力图遏制择校热等问题并推进义务教育的公平均衡发展。此政策的初衷笔者表示高度认同，但似乎可以探讨的是，这一政策执行的实际效果是否能达到其预期，或者说这样做就能实现公平有质量的教育了吗？

一、史密斯模型理论简述

美国学者史密斯提出影响政策执行因素模型，其中理想化的政策、执行机构、目标群体和环境因素共同构成了不可或缺的四要素。在政策执行过程中各相关因素均会产生张力，相互作用并对现行政策进行反馈以达成进一步支持或阻碍，从而构成一个有机整体，见图1。

史密斯模型理论框架为政策执行研究开辟了新道路。本文试图基于此结合上海义务教育阶段“公民同招”政策指向的教育问题现况和其理想目标，通过分析影响此政策执行的四要素对其目前实际执行效果的研究得出结论和后续预期。

二、政策分析

（一）政策本体因素分析

史密斯模型指出政策的合理性程度是其能否得以有效执行的首要评判依据。上海的“公民同招”政策的理想性是通过公立和民办学校采取统一报名、统一面谈和统一招生时间进行招生工作并基于统筹风险机制来达到预期目标;但政策能否有效很大程度上与政策本身的缺陷有关，此政策本身在合理性上还存有现实问题。

（1）政策直接产物与政策目标的矛盾性。教育公平包含教育起点、过程和结果公平。“公民同招”政策目标是在现存教育起点差距常态下通过政策进一步合理配置教育资源，尽可能缩小起点差距;同时注重目标层面的教育结果公平，对处于相对弱势的公立学校进行一定程度的政策倾斜来弥补外部环境差距。

然而不论是义务教育阶段就近入学政策还是“公民同招”政策，都直接衍生了“学区房”这一产物，它成为家长择校的重要制约因素。同招政策的倾斜性却加强了学区房的功能性，这就会加剧购买学区房的热潮。“学区房”和“择校热”本质都是同一类教育乱象，购买学区房也是一种择校行为。那么试图给“择校热”降温的同招政策能否真正起到显著作用，再者学区房的经济属性本身就意味着教育起点差距，此政策是否只是隔靴搔痒。

（2）政策目标导向与现行教育制度的不一致性。政策目标的初衷是理想且符合人民对教育日益增长的美好愿望和需求的。但教育是一项长期的系统过程，教育政策的科学合理性不仅是解决某一阶段或某一问题;而应从宏观整体出发，与现实相统一的政策才能更广泛地被群众接受，才能得以顺利执行。目前中国教育制度仍主要以高考为导向，这必然直接影响高中、初中、小学甚至幼儿园的教育导向。因此“公民同招”政策也许在短期内能起到些许表面降温作用，却无法深入骨髓地推进解决学生升学评价体系的问题，而这正是推进公平均衡教育的首要任务。

（二）政策执行机构的问题

本文的政策执行机构具体指负责执行“公民同招”政策各项具體内容的政府教育管理部门即市教委、各区教育局、各公立和民办学校。在政策执行过程中上级执行单位的管理制度和监督体系以及下级执行学校的不同招录方式等都会对政策执行产生重要影响。

（1）上级执行主体的实际执行力量问题。作为上级部门的市教委制定的同招政策还处于初始执行阶段，具体落实要求主要由下级各区教育职能部门执行。由自上而下的视角看“公民同招”政策，它强调处于政策系统顶端且由享有公共权威的政府基于自身价值导向对教育公共产品做出分配的活动，体现为一系列静态文本和对这些文本的逐级解释与执行。而各区在政策指导下，具体入学政策如招生细则、统筹排序等有所不同;其各区整体教育资源存在差异，民办学校数量和招生比例都是不同的;在此现况下，作为下级直接执行主体的各公立和民办学校在政策规定范围内自主进行招生工作。由此可见，在自上而下执行过程中处于上级主体的市教委的实际执行力量会因现有不完善的管理制度和监督体系而逐级稀释和减弱。

（2）上下级执行主体间的博弈影响。在现实中政策经常偏离原有目标或被变通，即从下而上的视角出发，在政策的执行过程中“上有政策、下有对策”是较为常见的现象。此处体现在下级执行者基于学校利益得失与上级政府教育部门进行博弈的一种表现，使政策无法达到预期初衷。在“公民同招”政策执行过程中，有些民办学校通过一些教育机构内部信息了解学生情况并主动投出橄榄枝;而有些一流公立学校在政策倾斜下，当学生报名数量超于实际计划数量时出现不正当竞争手段和教育寻租现象。政策的执行效果因此也会受到相应影响，同时上级执行部门对于这些动态的问题还缺乏监管力度和明确的责罚条例。

（三）目标群体的现实分析

政策的目标群体是指在政策执行中需要为政策而做出改变的群体，政策执行对象是政策能否得以有效执行的直接因素。政策所针对的群体对政策的认知和接受程度等都会对政策产生一定影响。公共政策是对社会公共利益的权威性分配，“公民同招”作为一项公共教育政策更是牵动人心。义务教育的直接受众群体是适龄学生，但实际上因学生的低龄化特征，真正目标群体是家长;他们会从自身实情和教育追求的角度来选择是否配合这项政策。

（1）不同类型的目标群体。适龄学生的家长群体主要分以下几类群体：第一类是拥有一流公立学校学区房的家长;第二类是因无学区房而从未准备公立学校对口入学的家长;第三类是打算走国际化教育路线而申请体制外学校的家长;第四类是家有进入民办学校稳操胜券“牛娃”型的家长;第五类是“两手准备型”家长。“公民同招”这一新政策对这五种类型群体的实际影响是不同的。对前四类而言，实际上受政策影响程度几乎很小，不会因政策的执行影响其原有入学决策;唯有第五类群体直接受政策较大影响，对于拥有保底公立学区房且同时想冲刺心仪民办学校的“两手准备型”家长才是最直接的目标群体。根据现实整体占比情况，即受政策最大影响的实际目标群体与整体政策目标群体间的较大差异来看，力图大力降温择校过热的“公民同招”政策实际效用未必能达到预期，对其持续性效用也有待政策继续执行的验证。

（2）目标群体的风险偏好。“公民同招”政策试图基于选择的风险机制以期理想目标的实现，因而目标群体的个人风险偏好也会对教育道路的“公民”选择产生影响。风险厌恶者会更倾向于政策倾斜而选择对口公立学校并克制自己的择校行为，以期减少择校失败的损失同时减轻学生学业负担;而风险偏好者则不认为有必要因可能发生的风险而克制自己当前的择校行为同时在政策下会更加加重学生的学业负担。

（四）政策环境的影响

政策执行环境指与政策生存空间相关的政治、经济、文化等因素。政策在执行过程中除了受法律条文等正式制度影响外，还会受传统观念、现实情况等非正式因素影响。

（1）传统的教育观念影响。在儒家思想重功名轻效能的传统教育思想和沿袭科举制的选拔人才模式影响下，历来以升学率和分数论的传统价值观以及大学至上的教育观深入我们教育环境的骨髓。在上海义务教育阶段，民办学校升学率整体远超于公立学校;同招政策在强大的传统文化教育背景下的实施也许会遇到一定阻力。

（2）其他现实环境影响。近年来上海市教委为减轻学生学业负担已推行了一系列措施如绿色指标测试、零起点教学、等地制评价等，明确规定公立学校必须严格按照各项减负措施，而民办学校由于其体制原因不受限制，校内学业程度远超于公立学校。鉴于上海地区竞争激励程度导致的教育重视度和投入度很难会停止全民鸡血的步伐;外加已形成的各类机构为主的教育市场化大环境，“公民同招”政策期望校内减负和公平是否会加剧学生更多校外压力和不公，从而走入与政策初衷相违背的路径。

（五）四要素相互作用影响分析

政策目标群体日益增长的教育需求能推动公平有质教育的理想目标，在竞争的现实社会中同时期许学生相对快乐的童年是理想化政策目标的基础，但政策本身的合理性存在的现实问题削弱了其科学性;同时政策目标群体的多样化实情降低了政策的理想化程度和广泛性。再者传统教育价值观念深入的政策环境和群体理念的相互作用与政策本体和执行主体的创新教育改革理念之间产生的碰撞;以及各政策执行主体基于不同视角的逐级行为与理想化政策完全执行之间的问题都影响着政策的实际执行效用。在这样的四要素相互影响作用下，仅通过“公民同招”政策给“择校热”降温的实际效用程度是较大地低于政策理想预期的;更难以有效推进实现有质量的公平教育。

三、推进“公民同招”政策执行的建议

（一）加强政策本体与政策执行机构的顶层设计与监管

基于政策本体的问题，在侧重教育起点和结果公平下，在高考导向体制下以书面测验为基本形式的考试评价方式下;还需同时制定和执行科学公平的学生升学评价体系政策来加强教育过程的公平，才能有效达成此政策的“降温”目标并助力公平有质量的教育。

教育政策是公共权威部门有目的地在全社会范围内分配教育利益的活动，因而上级政策执行主体要基于义务教育的公益性而加强其执行力量，使不同的教育利益集团本着共同教育利益来推动义务教育的公平均衡发展。在大力实施学区化集团化办学的集群发展模式下，还要加强引导各学校的特色建设来满足多样化的教育需求而非通过挑选生源。政策执行主体还要建立和完善区域义务教育均衡发展的督导机制，进一步加强招生程序上的信息公开;同时完善对各级教育职能部门履行教育均衡发展工作职责的督导问责机制和评估激励机制。只有在完善政策本体的合理性基础上加强执行机构对于政策的理解程度、政策执行效率以及执行组织建设，才能起到积极影响政策的执行效果。

（二）深入创建基础教育的理性环境和正确观念

“择校热”背后隐藏着社会人才选拔标准单一性问题，即学历和名校往往被作为社会衡量个人基本素质和能力最重要的指标，这却与当代人才多样性的需求产生突出矛盾。因此国家教育职能部门需加强职业教育的社会认可度和完善成人终身教育体系，同时削弱高考一次性结构竞争，创造更理性的教育社会环境。

此外还需大力宣传基础教育的正确理念，只有当目标群体正确地认识基础教育应是一种在教育过程中不断发展和完善自己而为未来美好生活积累经验和基础的通识教育时，才能扭转家长因受传统分数论的长期直接影响形成的固有思维;进而推进政策的执行。只有目标群体与环境因素的相互作用与政策本身的理想目标相一致时，才有利于达成政策的预期效果。

四、结语

基础教育阶段择校乱象的成因有其复杂性，但追根溯源还是优质教育资源的短缺和发展不均衡。这是问题的核心矛盾，而非主要通过同招政策手段来达到解决问题。这与本文基于史密斯模型理论，结合上海“公民同招”政策指向的问题现况，通过分析影响政策执行的构成四要素，得出目前政策实际执行效果低于其预期的结论是相统一的。笔者认为在推进逐步配套改革建议下的同招政策可能达到的应是一定程度的教育均衡效果，却未必就能说是教育公平。因为教育公平实则是各方教育利益主体参与教育系统资源分配的一个动态调整过程;更多的是一定阶段用以指导评估教育发展状况的一套价值体系而不是实际教育发展结果。若把教育公平作为一种结果来追求，就容易陷入平均主义的发展误区，有可能降低教育的整體质量发展;因而对“公民同招”政策还需更多的合理思考。

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作者简介：杨益翀（1990-），女，上海人，上海交通大学国际与公共事务学院2018级MPA研究生，研究方向：公共管理。