我国无居民海岛开发不足的法律原因及因应——兼论《中华人民共和国海岛保护法》之完善

李巧玲

（福建江夏学院法学院，福建福州，350108）

21世纪是海洋经济时代，海洋具有丰富的资源，是支撑未来经济增长的重要空间。党的十九大提出要加快建设海洋强国和积极发展海洋经济。无居民海岛开发是海洋战略的重要载体，无居民海岛因其具有的政治、军事、经济、社会、生态和科研价值，不仅成为保护海洋环境、维护海洋生态平衡的基础平台，也是壮大海洋经济、拓宽发展空间的重要依托。2010年《中华人民共和国海岛保护法》（以下简称《海岛保护法》）出台，受到法律政策刺激，社会资本一度跃跃欲试争当岛主。但时至今日，全国范围内真正落地实施的无居民海岛开发项目并不多。a有关数据详见后文。

2010年颁布的《海岛保护法》是我国涉及海洋资源保护和管理的一部重要法律，它首次以立法的形式对我国的众多海岛实施保护和管理，规范海岛开发利用秩序，维护国家海洋权益，因此也是目前我国规范无居民海岛保护与开发的最重要的法律。该法实施10年来，对于推动我国无居民海岛的保护与开发起到了积极作用。10年的时间，也让我们积累了一定的经验得以对《海岛保护法》中关于无居民海岛保护与开发的相关规范进行审视。本文拟调查无居民海岛开发利用的现状，探析无居民海岛开发整体不足的法制原因，以期为《海岛保护法》的完善提供建议。

一、无居民海岛开发利用概述

海岛是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域b《联合国海洋法公约》第121条。，包括有居民海岛和无居民海岛。无居民海岛是指不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛。c《中华人民共和国海岛保护法》第57条。无居民海岛具有丰富的经济价值、生态价值和军事价值，而且具有极其重大的战略价值和地缘政治意义[1]57，但每个无居民海岛承载着的具体价值却不完全相同。因此，国家对无居民海岛实施分类保护，将其分为特殊保护类海岛、一般保护类海岛和适度利用类海岛。本文所指无居民海岛开发针对的是适度开发类海岛，是指海岛或周围海域海洋资源优势突出，当地国民经济和社会发展对其有需求的无居民海岛。[2]

无居民海岛开发是指单位或个人以国家管辖范围内的无居民海岛及其周边海域为对象，通过一定的手段进行投资、使用、劳动以产生成果、取得收益的活动。[3]从内涵看，无居民海岛开发可分为广狭二义：广义是指一切使用无居民海岛及其资源的行为，包括国防用岛、公务用岛等公益性行为和旅游娱乐、农林牧渔等经营性行为；狭义的无居民海岛开发是专指经营性用岛行为，包括旅游、工业开采、空间仓储等各种以盈利为目的的用岛行为。新中国成立以来的很长时间内，我国对无居民海岛的利用主要是将其作为国防前哨、军事基地，挖掘无居民海岛经济价值和社会价值的狭义上的开发利用到20世纪90年代后才提出。[1]216本文主要从狭义的角度展开。我国无居民海岛开发从时间上看，可以《海岛保护法》颁布为界大致分为两个阶段。

（一）《海岛保护法》之前：无居民海岛开发层次偏低导致生态保护形势严峻

据调查统计，在2010年《海岛保护法》出台之前，全国大约有3000个无居民海岛存在不同程度的开发利用，开发涉及填海连岛、旅游娱乐、农牧林渔、船舶修造、仓储建筑、土石开采、码头交通等。[4]这些开发利用活动层次偏低，长期处于分散管理状态，缺乏统一规划，开发利用过程中的“无序、无度、无偿”情况严重，更不要说去关注海岛的生态保护问题。同时，无居民海岛自身生态环境比较脆弱，抵御外界干扰、自身修复能力弱，再加上其地理位置远离大陆，政府相关部门监管难度大，成本高。这些原因叠加在一起造成了无居民海岛资源破坏严重，生态环境状况日益恶化，甚至遭到毁灭性破坏。以福建省为例，在过去20年间，福建省无居民海岛减少249个，这其中绝大部分是由于人类开发利用活动所致。d详见《福建省无居民海岛保护规划》。

（二）《海岛保护法》之后：规范化的无居民海岛开发利用不足

2010年《海岛保护法》出台，无居民海岛开发一度成为各界关注的热点，但是社会资本在经过了一段 “冲动期”之后，很快“冷静”下来，无居民海岛开发出现叫好不叫座的情况。再以福建省为例，在2011年国家海洋局公布的我国第一批开发利用无居民海岛名录中，福建省共有50个海岛，约占名录海岛总数量的1/3。[5]2014年，福建省推出20个无居民海岛进行旅游开发招商。[6]但截至2019年6月，福建省总共发放了10个无居民海岛使用权证e笔者通过查询福建省海洋与渔业局网站整理后的数据，最后查询时间：2019年8月1日。，其中还有1个是属于法前用岛的确权，并不是新的无居民海岛开发项目。对于大家寄予厚望的海岛旅游开发，目前也只有1个项目落地（见表1）。全国范围内无居民海岛开发的基本情况与福建省大致相同。[7]

表1 福建省无居民海岛使用权证发放一览表

二、导致无居民海岛开发利用不足的法律原因

导致目前我国无居民海岛开发利用不足的原因是多方面的。客观上，无居民海岛开发所需资金量巨大，一个无居民海岛开发项目在前期就必须完成淡水供应、电力供应、陆岛交通和“三废”处理等基础设施建设，实践证明，一块面积相同的土地，岛屿上的开发成本是陆地的3倍。[8]而且，由于海岛的空气潮湿还带有盐分，岛上的设备容易腐蚀，维护成本也比陆地高。此外，无居民海岛开发项目的风险也比较高，如在无居民海岛开发中，台风、海啸等自然风险发生的概率比一般项目更高而且后果更为严重。但在笔者看来，这些客观原因并不是阻挠社会资本进驻的最主要原因，因为这些情况是一直存在的，精明的社会资本早就对此了然于胸，真正让他们从跃跃欲试到偃旗息鼓的原因一定来自于其他方面。为此，本文将主要从法律层面，特别是立足于《海岛保护法》中的相关规定，寻找导致目前我国无居民海岛开发不足的原因。

（一）《海岛保护法》未能处理好无居民海岛开发与生态保护的关系

自然资源开发与生态保护之间的关系处理是一个世界性难题，在无居民海岛开发中，这一问题同样存在并体现在《海岛保护法》的立法目的中。该法第1条规定：“为了保护海岛及其周边海域生态系统，合理开发利用海岛自然资源，维护国家海洋权益，促进经济社会可持续发展，制定本法。”可以看出，海岛保护有四个目的：其一，保护海岛及其周边海域生态系统；其二，合理开发利用海岛自然资源；其三，维护国家海洋权益；其四，促进经济社会可持续发展。

诚然，无居民海岛作为特殊的海洋资源和环境的复合区域，承载着多重的价值，如生态价值、经济价值和国防价值等。但在一部法中将所有的价值追求都纳入其中，试图做到面面俱到，则必然伴随着重点不够突出的弊端，特别是在立法并未将这些目的的位阶进一步明确的情况下更是如此。从现实来看，这四个立法目的在实践中发生冲突的可能性很大，特别是海岛生态保护与促进经济发展这一对关系。任何开发、利用海岛的行为都会引起生态的变化。虽然从理论上讲，这种生态变化不一定都不利于海岛生态保护，但就目前情况来看，大部分的海岛开发行为都会对生态造成或多或少的不利影响。此时，如何在保证经济发展的同时，保护好海岛生态环境就变成了一件难以完成的任务。一些地方政府基于对生态问责的担忧，大多选择牺牲经济发展，因为在他们看来对于经济价值的追求还有很多其他的方式可以实现，这从主观上导致了地方政府在推动无居民海岛开发中的“不作为”。

《海岛保护法》第3条规定：“国家对海岛实行科学规划、保护优先、合理开发、永续利用的原则。”明确提出了“保护优先”原则，似乎在开发和保护之间给出了答案。但对于“保护优先”的界定，目前还没有官方解释。[9]考虑到无居民海岛具有不同的类别，有学者提出“保护优先”适用于保护类海岛，而对于适度利用类海岛应该适用“合理开发”。[10]但即便如此，对于适度利用类海岛仍然需要把握“合理开发”的“度”的量化问题，每个无居民海岛的生态可承载力都具有独特性和不确定性，没有一个整体划一的标准。再加上“保护优先”这种含蓄、抽象的语言内涵并不明确，容易引发不同理解，从而产生争议，这种争议必然会影响到主体对无居民海岛开发的态度，要么是拒绝开发，要么是不顾生态保护的过度或破坏性开发。

（二）《海岛保护法》对无居民海岛产权的内涵规定不明确

国家“十三五”规划提出“创新海域海岛资源市场化配置方式”，因此无居民海岛也需要实现资源配置的市场化。无居民海岛产权市场化的前提是产权的内涵清晰明确，但在《海岛保护法》中一些关键的定义却无法达到这一要求。

首先，《海岛保护法》判断无居民海岛采用的是户籍标准f《海岛保护法》第57条规定：“无居民海岛，是指不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛。”，跟海岛上实际是否有人生产和生活没有必然联系。表面上看这一规定很明确，但在实践中有可能会遇到以下问题：有些海岛上虽无户籍居民，但却有人长期或临时在此进行经济活动。按《海岛保护法》这些用岛活动都属于违法，针对这种行为是否应该严格执法？同时，如果国家将这些无居民海岛转让给社会资本进行开发，是否会在社会资本和渔民之间产生矛盾和冲突？还有一些海岛，虽然有登记在册的固定户籍居民，但受自然环境恶劣等因素影响，岛民已全部搬迁出岛，现已无人居住，按《海岛保护法》这些小岛仍然属于有居民海岛。由于我国对有居民海岛和无居民海岛在开发和管理政策上的不同，这些事实上的无居民岛就会出现陆地部门无暇管理，海洋部门想管却无权的局面，造成海岛资源的浪费。

其次，对于无居民海岛的空间边界，《海岛保护法》也未明确。针对海岛的研究，一般都认为海岛生态系统包括岛体、滩涂、岛基以及环岛浅海四个子系统，四个子系统应视为一个整体，不宜割裂。[11]按照这一理念，《海岛保护法》使用了保护“海岛及周边海域”的提法。据统计，整个《海岛保护法》中“周边海域”共使用了23处，如此重要的概念，《海岛保护法》却没有明确界定其范围到底有多大，导致了适用中的不确定。同时，我国对海洋资源，除了海岛保护外，还有专门的海域使用权制度，这里的海域和海岛保护法中的“周边海域”如何协调，在实践中也存在争议。

再次，无居民海岛权属利用的对象是仅指海岛的土地，还是包括围绕整个海岛所形成的立体区域及在这个区域中的所有资源，如无居民海岛上的林地资源和珍稀动植物资源。对此虽然理论界都认为应该秉承整体的观念，将对无居民海岛岛体的使用与海岛其他自然资源的利用整体对待[1]222，《海岛保护法》对此却没有明确。而且从现行无居民海岛使用权登记的内容看，似乎只包括了前者。因为无居民海岛使用权登记的内容基本延续了土地使用权登记的思路，对无居民海岛的权属、面积、用途、位置、使用期限、建筑物和设施等情况进行登记g《无居民海岛使用权登记办法》第2条。，《无居民海岛使用权登记表》的内容也主要包括用岛范围顶点坐标、分类型用岛面积、建筑物和设施等h详见《无居民海岛使用权登记表》。，并没有考虑无居民海岛的生态特殊性，对海岛上生物资源和非生物资源进行登记。这既无法体现无居民海岛开发中保护优先的理念，也使得对无居民海岛开发过程中造成的生态破坏行为进行追责存在困难。

最后，无居民海岛使用权的内涵不够清楚。《海岛保护法》确定了无居民海岛的国家所有权之后，没有再进一步规定无居民海岛使用权，学界对此探讨也没有达成统一认识。[12]在各地方的实践中，很多被冠以“无居民海岛使用权”的地方性法规或规章都没有对这一关键定义加以明确。i如《浙江省无居民海岛使用权登记管理暂行办法》《福建省海域使用权和无居民海岛使用权抵押登记办法》《广东省无居民海岛使用权市场化出让办法》等。只有在《广西壮族自治区无居民海岛使用权出让评估办法》中，将海岛使用权界定为：“是指非所有权人对海岛进行使用并受益的权利，其权利包括对海岛资源的占有、使用、收益和部分处分权。”j详见《广西壮族自治区无居民海岛使用权出让评估办法》，http://www.gxoa.gov.cn/gxhyj_hysygl_hdgl/2014/06/05/da 25bab6bb6840808d03e1cb270de0ac.html.这里是将无居民海岛使用权基本等同于所有权看待，但是这里的“部分处分权”没有进一步明确，而恰恰是这“部分处分权”的内涵构成了无居民海岛产权交易的主要内容——无居民海岛使用权是否可以转让、出租、继承和抵押。

（三）《海岛保护法》缺乏无居民海岛使用权的交易制度

无居民海岛使用权交易包括一级出让市场也包括二级流转市场，对于这两级市场建设所需要的法律依据，《海岛保护法》都存在缺失，能够支撑现有无居民海岛产权交易的依据主要依靠一些其他制度推导或地方实践。

对于无居民海岛产权交易的一级市场，《海岛保护法》虽然没有明确规定无居民海岛所有权的出让，但无论是从其立法目的“合理开发利用海岛自然资源，……促进经济社会可持续发展”，还是规定“经批准开发利用无居民海岛的，应当依法缴纳使用金”k《海岛保护法》第31条。，都暗含着对无居民海岛使用权出让的认可。

对于无居民海岛产权二级流转市场，《海岛保护法》并没有规定无居民海岛使用权是否可以转让、出租、抵押和继承，但国家海洋局发布的相关规章似乎认可了这些内涵。如《无居民海岛使用权登记办法》就规定“出租、抵押无居民海岛使用权的”“依法转让无居民海岛使用权的”“依法继承无居民海岛使用权的”“因企业合并、分立或者与他人合资、合作经营的”“因人民法院判决或调解、行政机关调解、仲裁裁决引起的无居民海岛使用权转移的”都应该申请变更登记。l详见《无居民海岛使用权登记办法》第18-19条。从这些规定似乎可以推论：无民海岛使用权的内涵不仅包括使用，还包含着出租、抵押和继承等。但这种倒推的方式在逻辑上存在问题，因为登记只是一种对既有权利的认可，不能作为证明权利存在的依据。同时，《无居民海岛登记使用权登记办法》对无居民海岛产权登记规定也很简单，虽然认可对无居民海岛使用权的转让、出租、抵押等行为并要求登记，但却没有针对每种流转行为登记的详细规则，相对于无居民海岛使用权的流转在现实中的具体问题而言，过于模糊和粗糙，不具有可操作性。

以无居民海岛使用权抵押为例，福建省海洋与渔业局于2013年印发了《福建省海域使用权和无居民海岛使用权抵押登记办法》，以规范性文件的形式对无居民海岛抵押登记的相关问题进行了规定，并且还根据此规定，于同年完成了全省第一例、全国第二例的无居民海岛使用权抵押登记，帮助投资者从银行成功融资4000万。[13]时至今日，当笔者试图进一步跟踪这次抵押的实践时，得到的消息却是由于投资者无法偿还贷款，银行试图实现抵押权，诉讼至人民法院时，人民法院却苦于没有相应的拍卖、变卖或折价的具体规则到海洋主管部门寻求政策支持。造成这一现状的根本原因在于无居民海岛使用权属制度在立法上存在缺失，仅靠上述类似福建省的规范性文件效力有限。

即便是法律确认了无居民海岛使用权的流转规则，还需要健全的价值评估体系加以配合。就目前的情况来看，无居民海岛使用权的价值评估体系也存在诸多问题。首先，关于无居民海岛使用权价值评估的配套制度不完善。现行的《无居民海岛使用金征收管理办法》规定，无居民海岛使用权出让前由具有资产评估资格的中介机构对出让价款进行预评估，此为无居民海岛使用权评估的主要依据。但仅此一条无法对具体的评估行为作出指导，如在无居民海岛评估的市场管理、机构和人员资质等方面都不明确。其次，缺乏对无居民海岛使用权进行价值评估的理论依据和具体方法。无居民海岛承载的多种价值，特别是其中的生态价值，使得对其评估不能简单地借用原有的对于单一自然资源评估的理论和方法。而且由于无居民海岛使用权的内涵还没有立法明确，在对无居民海岛使用权进行价值评估时，是否应该包括岛上的林权和建筑物等没有定论。目前，被认可的海岛评估技术手段仅适用于无居民海岛使用金或拍卖底价的评估，局限于无居民海岛使用权出让市场，而针对无居民海岛使用权流转市场的评估理论和技术还没有完全成熟。

无居民海岛产权交易制度，特别是流转规则的缺失，对于无居民海岛开发的影响非常大，它会使有意于无居民海岛开发的社会资本有可能面临着只能进不能出，或者理论上可以出，但是没有具体路径的尴尬境地，这就严重地阻碍了社会资本进入的热情；同时，流转规则的缺失，也不利于民间资本利用融资手段增加投资的力度。

（四）《海岛保护法》中对无居民海岛开发监管手段单一且力度不够

《海岛保护法》对无居民海岛的管理确定了集中统一管理机制，由海洋管理部门统一负责无居民海岛开发、建设、保护和管理。集中统一管理机制的设立是考虑到无居民海岛远离大陆的特殊地理位置不宜进行分散管理，而且无居民海岛也是海洋资源的重要组成部分，因此，由海洋主管部门牵头集中管理具有合理性。但是《海岛保护法》仅规定了由海洋主管部门负责无居民海岛的开发，并没有进一步规定海洋管理部门与其他开发建设相关主管部门的协调机制，导致社会资本在获得无居民海岛开发的资格后，还是需要获得其他主管部门的批准才能进行具体开发活动，如国土、城建、规划、财税等部门，事实上的多头管理制约了无居民海岛开发的推进。

同时，《海岛保护法》是一部典型的行政保护法，它规定了违法对无居民海岛进行开发利用活动所应承担的法律责任，从责任形式上看主要包括责令停止违法行为、责令限期改正和采取补救措施、没收违法所得、处以罚款m详见《海岛保护法》第46-54条。；最严重的第51条，也只规定了“对于损毁或者擅自移动领海基点标志的，给予治安管理处罚”。所有这些都是行政措施，效力有限。虽然第55条还规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。造成海岛及其周边海域生态系统破坏的，依法承担民事责任。”似乎在法律责任的种类上也包括了刑事责任和民事责任，但就刑事责任而言，具体指的是什么罪名，在刑法中找不到对应的规定。即便是民事责任，由谁来追究也不明确。虽然我国已有了环境民事公益诉讼制度，但仅仅局限于环境污染领域，对由于无居民海岛开发导致的生态环境被破坏的行为，还无法提起环境民事公益诉讼，因此，此规定形同虚设。

另外，《海岛保护法》对破坏海岛岛陆资源、海岛生物资源和其他违法用岛活动进行处罚的规则n详见《海岛保护法》第五章。过于粗糙，处罚力度不够，难以起到威慑作用。如《海岛保护法》第47条规定：“违反本法规定，在无居民海岛采石、挖海砂、采伐林木或者采集生物、非生物样本的，由县级以上人民政府海洋主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以并处二万元以下的罚款。”本条是对破坏无居民海岛违法行为的处罚，它将采石挖砂、采伐林木和采集生物和非生物样本按同一标准进行处罚，这是非常不合理的。因为普通的林木、矿石资源的价值是根本无法和那些珍稀濒危物种资源相提并论的，都按照“二万元以下的罚款”进行处罚，这对采集濒危物种标本的违法行为处罚显然成本太低，这样的规定根本起不到警示作用。

三、树立保护与开发的新理念，因应无居民海岛开发之不足

严格意义上的无居民海岛开发在我国时间并不长，很多具体制度都还在摸索之中，任何制度创新都必须理念先行。因此，在无居民海岛开发中必须树立以下开发的新理念，并通过这些新理念的指引，对我国无居民海岛相关制度进行完善和创新。

（一）基于生态系统管理理念之立法完善

在无居民海岛开发过程中，如何在防止生态环境破坏的前提下，实现无居民海岛的有效利用，一直是我们面临的最大困境。这一困境体现在实践中，就是不能处理好开发与保护的关系。其实这一问题在世界经济发展的过程中，西方国家也曾遇到过。西方国家在经历了经济高速增长带来的大量环境问题之后，开始反思经济社会发展与资源保护的关系，并在此基础上提出了生态系统管理理论。作为一种新的资源管理方式，生态系统管理理论在20世纪90年代得到普遍认同和广泛接受，被一些发达国家率先应用于森林、湿地等生态系统的管理中。[14]

虽然生态系统管理理论到目前为止还没有一个公认的定义，但不同的定义之间并不存在根本性区别，都是在坚持可持续发展的理念下，将一个完整的生态单元加以整体对待和综合考虑，改变了传统的自然资源管理对个别项目或单一成分、物种的管理方式。生态系统管理理论强调生态系统健康的重要性，为此，需要保护生态系统的整体性，需要有一个更宏大的视角，要在更宽的空间尺度和更长的时间尺度来保证生态系统的完整，避免将生态系统碎片化，考虑生态系统的可持续性。对于人类活动与生态系统的关系，将人也纳入生态系统管理的范畴，承认某些人类社区对于资源依赖的正当性，但是需要确定合理的边界，并实现利益取得和费用分担的公平性。

将生态系统管理理论运用于无居民海岛开发，为人类的开发利用活动和管理人类的开发活动提供了正当性支持，也为管理无居民海岛的开发活动指明了方向，即要保护生态系统的完整性。为此，无居民海岛开发不再纠结于开发与保护的位次，开发与保护都被统一于维持生态系统的完整性这一核心要素。人类对无居民海岛的适度开发利用是正当的，但是要在必要的限度之内并尽量不影响无居民海岛生态系统完整性，如确需产生破坏，则应该采取相应的制度使生态系统的完整性得以修复。

将生态系统管理理论运用于无居民海岛开发的制度设计中，《海岛保护法》需要在以下几个方面作出调整：（1）将无居民海岛作为一个资源系统，视陆岛土地资源和周边的海域资源、岛上的生物和非生物资源为一个整体，不管是在制定开发规划，还是在进行价值评估和办理权属登记时都要整体考虑。（2）在确定某一具体的开发项目时，要坚持保护生态系统完整性这一标准，考虑开发项目对生态系统完整性的影响，既包括对空间整体性的影响，也包括对时间延续性的影响。如果是根本性影响就必须坚决反对；如果是部分影响，并且可以从其他地方加以弥补方可实施。为此，在无居民海岛开发项目审批中需要增加生态环境影响评价制度。（3）为确保对无居民海岛完整性的修复，构建和完善无居民海岛生态恢复补偿机制，按照“谁破坏、谁恢复、谁受益、谁付费”的原则，要求在无居民海岛开发过程中，对生态系统完整性产生破坏或不良影响的责任主体，对环境污染、生态破坏进行补偿，对生态环境由于现有的使用而放弃的未来价值进行补偿，并通过财政转移支付用于修复无居民海岛开发中造成的生态环境损害，维护无居民海岛生态系统的完整性。（4）完善对无居民海岛的集中统一管理制度。如前所述，虽然根据集中统一管理制度，无居民海岛的开发、建设、保护和管理都由海洋管理部门统一负责，但还缺乏海洋行政主管部门与相关部门协调的机制，多头分别管理的情况事实上存在。因此，可以考虑建立跨部门的无居民海岛事务管理协调机制，在遇到无居民海岛开发相关事宜时，由海洋行政主管部门牵头，必要时合署办公。

（二）基于自然资源资产化理念之立法完善

党的十八届三中全会明确提出要“健全国家自然资源资产管理体制”，明确提出了自然资源资产这一概念，这是在自然资源供需矛盾加剧，严重制约经济社会可持续发展的大背景下，我国对健全自然资源资产产权制度的一项重大改革，其目的在于更加有效地开发、保护自然资源。从自然资源到自然资源资产，强调了自然资源具有的资产特征——价值性和稀缺性，也为自然资源配置提出了新要求——产权明晰和市场化配置。因为对自然资源进行资产化管理的目的就是根据自然资源生产的实际，从资源的开发利用到资源的生产和再生产的全过程，按照经济规律进行投入产出管理，以确保资源所有者权益不受损害、自然资源保值增值，增加自然资源产权的可交易性。在自然资源资产化的过程中，必须清楚认识到自然资源资产价值不同于传统资产价值，其最大区别在于传统资产的资产价值仅包括劳动价值和稀缺价值两部分，而自然资源资产价值除了包含这两部分之外，还包括生态价值，而且有可能生态价值占比还更高。[15]因此，在对自然资源进行资产化定价时，必须充分考虑生态价值的量化问题，它是自然资源走向市场的关键。同时，自然资源资产化还必须树立折旧观念，因为折旧是经济运行、健康发展不可或缺的一环，自然资源资产也存在折旧，只不过其实质在于如何对使用消耗的自然资源进行合理补偿，以便可持续利用自然资源。[16]

无居民海岛作为附着各类资源的载体，具有明显的价值性和稀缺性，因此对无居民海岛资源进行开发和利用也必须坚持自然资源资产化的理念，确立无居民海岛资产的观念，并对其进行资产化管理。目前，我国已确定了无居民海岛的国家所有权制度，但却面临着国家所有权虚置的问题。基于自然资源资产化管理要求，必须进一步完善无居民海岛有偿使用制度，解决无居民海岛所有权和使用权分离问题，既确保国家所权者权益的实现，又遏制无偿使用造成的无序无度开发，避免无居民海岛生态资源的恶化。同时，还应积极推动无居民海岛产权交易市场建设，让市场在无居民海岛资产的配置中起决定性作用，让无居民海岛资产实现良性流转。在这一过程中，《海岛保护法》需要进一步规范无居民海岛使用金征收管理制度；明确规定无居民海岛使用权的内涵，允许其在符合法律规定的条件下转让、出租、抵押、作价入股、继承等，逐步提高无居民海岛使用权市场化出让的比例；完善无居民海岛资产市场化定价机制和价值评估制度，使无居民海岛的评估和交易价格能反映市场供求关系、资源稀缺程度、生态环境损害成本；建立全国统一的无居民海岛使用权交易体系和交易信息平台。同时，为实现无居民海岛的保值增值，《海岛保护法》还应建立起无居民海岛生态补偿和生态修复机制。

（三）基于政府与社会资本共同开发无居民海岛理念之PPP模式创新

客观来说，无居民海岛开发属于一个高投入高风险却未必有高产出的产业。就目前情况来看，社会资本观望情况比较严重，究其原因在于现有开发机制主要靠社会资本单打独斗，政府只负责监管，缺乏相应的政策扶持。因此，可以考虑通过PPP模式将政府和社会资本有机统一于无居民海岛的开发过程中。PPP是政府与社会资本为提供公共产品或服务，通过合同方式建立起来的一种长期合作机制，它在政府与社会资本之间构建起一种新型的合作伙伴关系，其核心在于利益共享和风险共担。[17]从世界范围来看，通过PPP模式提供公共产品或服务已不是什么新鲜事务，在基础设施、医疗卫生和教育等领域多有成功的经验。

无居民海岛由于其所具有的多重价值属性，特别是其中的战略价值、国防价值和生态价值，使得对无居民海岛的开发具有了准公共产品o准公共物品是指介于私人物品和纯公共物品之间，在消费过程中具有有限的非排他性和非竞争性的产品。的性质，因此，PPP模式适用于无居民海岛开发具有可行性。对此，国家政策层面也大力支持，2018年中国人民银行联合八部委印发的《关于改进和加强海洋经济发展金融服务的指导意见》明确要加快政府和社会资本合作模式在海洋领域的规范推广。

在无居民海岛开发中适用PPP模式，不仅可以拓宽资金的来源，更重要的是可为社会资本分担开发中遇到的各种风险，并重新构建开发过程中政府与社会资本的关系。在PPP模式之下，虽然由于财政原因政府无法和社会资本共同投资，但却可以通过为社会资本提供信贷支持、税收优惠等形式给予支持，并适当分担开发过程中可能出现的各类风险，使社会资本真正有可能参与无居民海岛的开发。同时，在PPP模式下将改变当前政府和社会资本之间简单的监督和被监管关系，两者通过一定的机制创新安排更为紧密地联系在一起，实现利益共享、风险共担。

对于PPP的具体模式，世界银行曾将其分为服务外包、管理外包、租赁、特许经营、B0T/BOO和剥离六种模式（见表2）。[18]

表2 PPP的具体模式分类

笔者认为，对于PPP适用于无居民海岛开发的模式选择，必须考虑我国现行法律的规定和国情。《海岛保护法》明确规定，无居民海岛属于国家所有，因此，剥离这种方式不适用。而服务外包、管理外包和租赁模式下，政府承担项目前期基础设施建设的全部投资，只是将经营和维护环节交由私营部门完成，私营部门负责提供运营资金，这与我国目前在无居民海岛开发中引入利用PPP融资的初衷是相背的，也不适合。如果从缓解政府财政压力的角度出发，特许经营和BOT/BOO都可以有效地吸引社会资本参与公共事业的投资，但是这两种模式下项目运营的风险都由社会资本独立承担，由于无居民海岛开发面临的风险比一般基础设施建设项目要高，因此，很有可能投资者也会望而却步。同时，以BOT为例，在BOT中政府与私营部门之间还是传统的垂直领导、监督和被监督关系，也不利于保护无居民海岛所承担的公益性价值。因此，PPP在无居民海岛开发中适用的具体模式不必拘泥于既有的现成模式，可以大胆创新，只要能把握PPP的实质即可，即伙伴关系的构建、利益的共享和风险的分担。无居民海岛开发可以通过制度性安排，在项目初期就实现风险分配，政府承担部分风险，减少社会资本承担的风险，降低项目融资难度，帮助项目融资成功。当项目发生亏损时，政府与社会资本共同承担损失，这样才能从根本上吸引广泛的社会资本参与到无居民海岛的开发中来。

具体来说，可以选择条件较好的无居民海岛进行PPP试点，对于PPP的具体模式，可在无居民海岛项目启动前期，由政府出资完成无居民海岛部分基础设施建设，然后再交由社会资本进行后期开发和经营。这样做的优点有：一是基础设施建设，如通电、通水等政府有优势；二是政府适当投入体现出的风险共担，能有效打消社会资本的顾虑；三是政府的实质性参与能确保无居民海岛承载的公益性价值追求不被民间资本仅对经济利益的追逐所侵蚀；四是由于共同投资，政府可以享受无居民海岛开发带来的经济利益，而不仅仅是收取无居民海岛使用金。同时，这种由政府投入部分资金的作法，在政策上也是有依据的。2016年，国家发展与改革委员会发布的《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》，提出要积极探索优化基础设施项目的多种付费模式支持项目实施，其中就包括资本金注入和直接投资两种形式。

结语

无居民海岛是海洋的重要组成部分。我国拥有丰富的无居民海岛资源，在海洋强国的战略背景下，积极开发利用无居民海岛是推进海洋战略的应有之义；与此同时，在开发利用的过程中，对无居民海岛的生态环境资源还要给予足够的保护。可以说，开发与保护是我们必须同时面对的两个方面的问题。客观上讲，我国目前关于无居民海岛的保护与开发都还存在不足，因此，需要从观念和制度层面深挖其原因。依法进行无居民海岛的开发与保护是法治中国建设的必然要求，完善无居民海岛的法律规范，对推进海洋生态文明建设，加快法治海洋建设，促进无居民海岛开发利用生态化，推动无居民海岛开发与保护各项工作具有重要意义。一个好的理念会对制度的完善和创新起到积极的作用，生态系统管理理论、自然资源资产化理论以及政府和社会资本合作理论都能为无居民海岛法律制度的完善提供新的视角，需要给予充分的关注。