武汉光谷科技人才政策文本计量研究——以沪深蓉京为参照

黄馨莹 王 皎 张玮琦 解佳龙

(中南民族大学 管理学院，湖北 武汉 430074)

0 引言

人才是创新驱动的支撑，科技人才政策则是有效开发人才资源、壮大科技人才队伍的重要保证。国家自主创新示范区(简称“自创区”)是区域人才质量的闪亮名片，作为我国科技政策策源地，对提高区域自主创新能力、完善国家创新体系意义重大。武汉东湖新技术产业开发区(光谷)是我国第二家自创区，在中部崛起增长极的战略定位下先行先试，成为我国自创区科技人才政策的试验田和排头兵。上海张江高新技术产业开发区(以下称“沪”或“张江”)、深圳市高新技术产业园区(以下称“深”)、成都高新技术产业开发区(以下称“蓉”)、北京中关村科技园区(以下称“京”或“中关村”)四个自创区是我国“东南西北”科技战略区域布局中成立较早、政策较活的典型代表，对光谷科技人才政策极具借鉴意义。本文以沪深蓉京的科技人才政策为文本参照，凝练光谷科技人才政策的文本特征和实施效果，以期为光谷科技人才政策体系优化提供创新建议，使“光谷”成为湖北省科技人才政策和区域科技人才高地的标杆。

1 文献回顾

自创区是与我国高新技术产业集群发展现状相吻合的中国特色概念[1]，国外学者对于自创区政策关注度极低，研究寥寥无几。Filatotchev等[2]探讨中关村人才跨国流动的知识溢出效应；Sun等[3]和Chen等[4]探究新竹科技园的产业集群政策。自创区与高新区同根同源，研究自创区需要从高新区入手。国内针对高新区的研究围绕政策变迁、政策效果评估、人才政策展开。王方[5]和汪涛等[6]从不同维度研究我国高新区政策的历史演进；范硕等[7]探究创新激励政策和创新效率的相关性；陈檄等[8]基于高校科研人才培养视角，探讨高新区人才政策的存在问题与解决方法。国内关于自创区政策的研究则聚焦于科技创新政策、科技金融政策方面。张伟良等[9]重点分析了我国自创区的创新特色和创新政策突破点；石书玲[10]构建自创区创新政策体系模型并基于此梳理自创区创新政策；张明喜[11]探究自创区科技金融政策的着力点与执行效果。然而，从人才视角展开的自创区科技政策研究屈指可数。张俊芳等[12]重点分析中关村2009年以来16项政策的实施效果，宋晨晨等[13]基于中关村企业数据，从动态演化视角分析自创区科技创新政策响应机理；李燕萍等[14]对京汉两大自创区2009—2013年的46项政策开展人才政策体系的量化评价，肖潇等[15]对京汉两大自创区2009年以来的49项大学生创业政策进行定量评估；孙智慧等[16]和解佳龙等[17]皆把京汉沪三大自创区作为研究对象，前者比较京汉沪三大自创区高端人才政策的异同并提出创新建议，后者从颁布年度等四个维度对三大自创区科技人才政策文本内容量化分析。

已有研究在分析方法和不同类型的政策上积极做出尝试，但其涉及的政策颁布时间相对陈旧，且鲜少立足于人才视角，难以揭示自创区科技人才政策的最新动态；此外，研究视角多限定在三案例以内的政策分析且多以中关村为剖析对象，结合武汉光谷战略定位和自身特征的人才政策研究凤毛麟角，经验借鉴与推广的适用性面临较大障碍。基于此，本文采用文本计量分析法系统梳理沪深蓉京汉五大自创区2009-2018年的科技人才政策文本，通过横向对比提炼光谷科技人才政策不同计量维度下的文本特征并分析其效果变动态势，以期为光谷科技人才政策完善与创新提供建议。

2 研究样本及分析框架

2.1 研究样本

本文主要通过网络平台广泛收集五大自创区2009-2018年出台的科技人才政策。具体来说有如下途径：一是搜索五大自创区、各级人才行政管理部门、各级政府的官方网站，二是通过自创区年鉴和包括“360文档”在内的各大网络文档网站进行补充完善。在此基础上，为了提升出台政策的针对性和信度，本文对初步搜集的政策样本进行了通读，剔除了信息不完整、内容相关度不高的政策；同时为了保证不同自创区政策的清晰分类，剔除全国科技园区范围内执行的科技人才政策，如《科技部关于印发国家高新技术产业开发区“十二五”发展规划纲要的通知》。最终得到有效政策528项：张江141项、深圳115项、成都107项、中关村90项、光谷75项。

2.2 分析框架

本文使用文本计量分析法对沪深蓉京汉528项科技人才政策进行综合分析。政策文本计量分析是从一种公开资料中萃取秘密信息，通过对政策文本内容的定量化语言分析来判断政策的内在事实及关联趋势的研究方法，对于厘清政策文本的结构特征具有显著效果。借鉴已有研究的文本计量框架[10]，将颁布年度、适用范畴、政策工具、发文主体与执行效力作为自创区政策文本计量分析的关键维度。

(1)颁布年度。考虑到五园区获批自创区时间的差异和人才政策的时效性，本文收集了跨度10年的文本政策。本文具体分析沪深蓉京汉五大自创区科技人才政策的出台频率，时间跨度分别为：张江(2009年2月—2018年5月)、深圳(2009年3月—2018年11月)、成都(2009年5月—2018年12月)、中关村(2009年3月—2018年8月)、光谷(2009年6月—2018年10月)。

(2)适用范畴。政策适用范畴是指其在整个的公共政策运行周期中，所针对的对象范畴以及所发挥作用的影响范围。本文根据科技人才政策面向对象的群体规模与特征及科技人才政策的针对性强弱，将针对自创区各类科技人才、辐射大部分人群的的宏观层面政策界定为“综合型”政策，如创新意见、人才服务和资金管理等政策；将关注特定人才群体的专属性政策界定为“专用型”政策，如留学人员、产业人才和高层次领军人才等。

(3)政策工具。结合各个自创区科技人才政策具体内容，将政策归纳为人才选拔与使用、人才流动与吸引、人才保障、人才培养、人才评价和人才激励六类政策工具。人才选拔与使用包括人才认定、人才计划等；人才流动与吸引包括海内外人才引进等；人才保障包括子女入学、落户、医疗等保障；人才评价包括职称评定、荣誉制度等；人才激励包括资金奖励、项目资助等；人才培养包括技能深造、教育深化及培养意见等。某项科技人才政策或许是多项政策工具的组合。每项政策工具的使用体现了政策颁布主体在人才队伍建设中的倾向性，而政策工具组合使用则反映了人才队伍建设的整体谋略能力。

(4)发文主体。发文主体包含单主体发文和多主体发文两个指标。多主体发文政策的制定部门分为牵头部门与参与部门，牵头部门统筹某项政策的执行，参与部门协调政策不同目标的有序进行。发文主体越多，政策制定涉及的职能部门类别相对多时，该项政策“合力”越大、执行效果越好。

(5)执行效力。执行效力包括文种类型与发文机构级别，某项政策的管辖力度通过文种类型说明，不同管理机构级别对该项政策的重视程度由发文机构级别反映。文种类型划分为办法、意见、通知、细则、规划、纲要、方案、措施和政策等。此外，将有效政策文件中的“计划”归入“规划”，“须知”归入“细则”。需要说明的是，若为贯彻上行政策而印发的政策，按照两个政策文种计入，如“关于印发《上海市张江高科技园区自主创新人才激励办法》的通知”同时计入“办法”与“通知”两种文本类型。发文机构级别分为国家级、省市级、区级和园区管委会四级，国家级包括国家部委；省市级包括省委、省政府与市委、市政府及其直属机构和职能部门；区级包括区委、区政府与其直属机构和职能部门。当一项政策由多个发文机构联合制定时，按照牵头部门的级别计入。

3 武汉光谷科技人才政策文本特征

3.1 政策数量阶段性波动上升

如图1所示，五大自创区每年颁布人才数量总体呈上升趋势，说明在我国科技体制新一轮改革影响下，自创区加速建设步伐。横向比较下，中关村出台政策数量相对平稳，反映出中关村作为首家获批高新区，近年来科技人才队伍建设较为成熟。而光谷及其它自创区政策出台数量波动较大，说明光谷作为后发园区也在积极探索。光谷在2013年和2017年达到政策出台数量高峰，这与武汉市政府出台的一系列大学生留汉创新创业政策有关。如2013年，围绕武汉市政府颁布的“青桐计划”，光谷管委会颁布《武汉东湖新技术开发区关于实施“青桐”计划的暂行办法》，包括对入驻孵化器的给予房租补贴等创新创业优惠措施。

图1 2009-2018年五大自创区科技人才政策数量

3.2 专用型政策居多

由图2可知，光谷及张江10年累积颁布的专用型政策比例皆大于综合型政策，且光谷专用型政策比重位于五大自创区之首(49项，65%)，成都及中关村综合型政策占比分别位于前两位。综合型人才政策关注的领域更广泛且多由高级别发文主体制定，成都高新区极其重视创新创业，出台许多扶持科技人才创新创业的高层级政策。中关村是由中央牵头、部委参与协同领导的，由其综合型政策的高比重可看出其区域建设力度更大。相比之下，光谷近年来更加关注特定人才群体，致力满足特定人才群体的差异化和精细化需求，尤其重视光电子信息产业、高端装备制造业、现代服务业、生物产业、节能环保产业这五大主导产业的高端人才引进。例如，“3551光谷人才计划”明确规定，在这五大重点产业领域引进和培育创新创业人才，2018版“3551光谷人才计划”暂行办法中增设了“国际顶尖人才”和“产业领军人才”层次。

图2 2009-2018年五大自创区不同适用范畴科技人才政策比重及数量

3.3 选评工具使用频率低且政策工具多搭配使用

由表1可知，横向对比下，光谷“选拔与使用”与“人才评价”工具使用频率较低(5.59%，5.59%)，这两项也是光谷所有政策工具比重最低的；同时，光谷的“流动与吸引”工具比重较高(28项，19.58%)，仅次于成都(36项，22.36%)。事实上，光谷从初创至今的政策一直“重引不重用”[10]，在打造人才洼地的过程中多运用高福利的人才激励政策吸引人才，忽视了跟人才培训和开发密切相关的发展性政策。人才发展缺乏往往造成人力资本的闲置和浪费，也可能导致重金吸引的人才流失，但多项政策工具的搭配组合一定程度上能弥补政策综合效果。如表2，光谷人才政策中的政策工具组合比重居五大自创区之首(65.23%)，沪深蓉京则倾向于使用单一政策工具。而光谷科技人才政策的两项及三项政策工具组合的使用频率最高，二者比重之和达60%，但并未涉及包含五项及以上政策工具的政策。此外，在工具组合使用的政策中，“人才激励”搭配“人才培养”，“人才流动”搭配“人才培养”的组合使用频率较高，分别达到了15、16项。

3.4 多主体协同发文少且职能部门不活跃

如图3，光谷多主体联合发文政策仅10项，所占比重(13%)不及成都(36%)；在联合发文政策里，成都和张江的职能部门无论是作为牵头部门还是参与部门都比较活跃。相比之下，光谷的多部门协同政策较少且多由湖北省委、湖北省政府、武汉市委、武汉市政府制定，人社部门、科技部门、教育部门等职能部门活跃度低，且多作为参与部门出现。光谷的部门联合发文政策多涉及人才创业、人才流动，这些工作需要多个部门尤其是职能部门间的联动，光谷的多部门协同的“政策合力”略显不足，难以充分保证政策执行，同时，职能部门间的协同和参与不足，不利于不同政策目标同时推进。

表1 2009-2018年五大自创区科技人才政策工具数量及比重 单位：项;%

表2 2009-2018年五大自创区科技人才政策工具组合 单位：项;%

图3 2009-2018年五大自创区科技人才政策联合发文

3.5 政策指导力度强且省市关注高

如表3，光谷发文机构仅涉及“园区管委会”与“省市级”两级别，其中省市级出台政策比重为78.67%(59项)，居五大自创区之首，园区管委会发文21.33%(16项)，仅次于中关村。这与光谷“独立园区”的发展模式有关，同时也反映湖北省、武汉市对该人才示范基地的高度重视。此外，由园区管委会发文较多可知，光谷有较大的自主探索空间，这有助于光谷落实人才住房、项目资助等微观政策。从文种类型看(表4)，光谷同沪深蓉的“意见”、“通知”这些既有明确受文对象、又有较强规范性和约束性的政策文种类型占比总和均在50%左右，而具有较强指导性和可操作性的“措施”、“细则”的政策类型占比低。这说明光谷科技人才政策约束性强，接受高级别机构宏观指导程度高。因此，光谷科技人才政策既受到省市级宏观人才计划等规范性政策的指导，又享有较大的自主探索空间，政策互补性较好。

表3 2009-2018年五大自创区科技人才政策不同级别发文机构累计数量及比重 单位：项;%

表4 2009-2018年五大自创区科技人才政策不同文种类型分布 单位：项;%

4 武汉光谷科技人才政策实施效果及启示

4.1 实施效果

(1)科技活动人员规模增长稳定。如表5，2008-2017年，光谷科技活动人员稳步增长，年平均增速(12.36%)仅次于张江，这与光谷多使用“流动与吸引”政策工具密切相关。从2017年年1月武汉“百万大学生留汉创业就业工程”启动至2018年2月，大学生留汉总数达70.7万人，推动光谷科技活动人员增长。

表5 五大自创区科技活动人员数量及增速 单位：人；%

(2)人员结构不断升级但仍需持续关注。五大自创区大专以上人员比重整体呈上升态势，中关村凭借首都地域优势始终保持领先地位。光谷在2011年批复自创区之后，该比重明显上升并逐年缩小和中关村差距，2017年达到76.55%，仅略低于深圳(76.76%)与中关村(76.96%)。对于沪深蓉京，光谷的中高级职称从业人员比重始终维持在较高水平。光谷高学历、高职称人才储备丰富说明已有人才引进、人才培育、人才评价政策充分发挥作用，将“量”的特点转化为“质”的优势。自武汉“百万大学生留汉创业就业工程”实施以来，大学生留汉总数达70.7万，博士、硕士、本科、专科分别占落户总人数的1.0%、11.1%、55.8%和32.1%。武汉市人才结构的完善一定程度上促进了光谷科技人才队伍结构的优化，但仍需对光谷人才机构保持关注。2013年后，除了中关村和张江中高级职称从业人员比重略有增加之外，包括光谷在内的三个园区均减小。这一方面是由于新引入高学历人才对职称结构的稀释作用，另一方面由于中高级职称的评审条件往往具有毕业年限或者从事技术工作年限的要求，人才政策效果难以即时显现。

(3)科技创新投入—产出效率高。如表7，横向对比下，光谷的投入—产出比率最低(0.20)，说明光谷科技人员的创新投入—产出转化能力水平高，这与对特定人才群体支持力度大的专用型政策颁布密集关系密切。例如，在2009年启动、2012年后成为常态性计划的“3551光谷人才计划”，尤其关注高科技主导产业和海外高层次人才的技术扶持。但就光谷自身而言，其专利授权数量逐年递增但近年增速减缓(见表8)，说明光谷近年知识产出活力有所下降。

表6 五大自创区大专以上人员比及中高级职称人员比重 (%)

表7 五大自创区投入产出情况 单位：万元/人

表8 光谷企业专利授权数量及增速

4.2 政策建议

首先，完善政策主体设计：在政策制定上，提升多主体联合发文数量，鼓励职能部门合作制定政策，提升科技人才政策的执行效力；在政策实施方面，持续关注规范性政策并给予光谷管委会充分的自主探索空间。其次，扩大人才政策适用对象。当前光谷的科技人才政策向主导产业和高端人才倾斜，对各类人才的一般需求关注度不足。光谷应当在保持专用型政策优势的基础上关注人才队伍的整体建设，借助综合型政策完善高水平、多层次的人才体系。再次，光谷应健全政策工具体系：加强“人才选拔和使用”与“人才评价”政策工具的使用，健全人才评价标准、完善职称评定和业绩考核机制，注重人才的培训与开发、晋升与发展，以实现科技人才的“增值”和科技人才队伍“质”“量”齐飞；同时，关注人才激励工具，以提高科技产出活力。最后，建立动态评估机制，做好人才绩效及政策效果的持续追踪。对人才发展环境持续追踪，对各行各层次人才进行需求回溯，做好人才激励和后续保障工作以对智力资本保值。

5 结语

沪深蓉京是我国科技园区的区域典型代表，发展至今形成了各具特色的人才政策体系，对其科技人才政策进行梳理有利于光谷自身科技人才政策体系的完善。本文以沪深蓉京汉2009-2018年的科技人才政策为分析对象，基于颁布年度、适用范畴、政策工具、发文主体和执行效力五大角度提炼光谷在沪深蓉京参照对比下的科技人才政策特征，研究呈现出光谷政策政策数量阶段性波动上升、专用型政策居多、选评工具使用频率低且政策工具多搭配使用、多主体协同发文少且职能部门不活跃、政策指导力度强且省市关注高五大特征；同时分析得出光谷科技活动人员规模增长稳定、人员结构升级但仍需关注及科技创新投入—产出效率高三大实施效果。结合政策文本的特征和实施效果，最后从主体设计、适用对象、工具体系和动态评估提出政策建议。此外，光谷在借鉴沪深蓉京的经验和启示时，还需考虑自身的政策环境、产业基础等现实因素，才能在明确自身优势和短板的基础上优化人才队伍建设。