民间非营利组织内部控制存在的问题及对策

郑瑛莉

【摘要】发展社会工作是党中央对社会建设领域作出的重要决策部署，也是民政部门的一项重要职责。而加强社会工作服务机构内部控制建设，是落实这一决策部署的重要前提。由于社会工作服务机构大部分为民间非营利组织，因其非营利、规模小的特点，对内部控制建设并不重视。文章围绕内部控制要素要求，逐一对其在内部控制方面出现的问题，进行总结分析，并提供对策建议，希望能对开展社会工作服务机构的非营利组织在完善内部控制建设中起到借鉴作用。

【关键词】民间非营利组织；内部控制；社会工作服务机构

【中图分类号】F235

根据中国社会组织信息网最新数据显示，截至2020年5月，全国社会组织共有874 325家。社会组织发展迅猛，有赖于政府对社会组织的扶持及社会的需求，使社会组织能充分发挥服务社会的功能。这些社会工作服务机构的主要形式有：社会团体、民办非企业、基金会、企业等，但大部分以民间非营利性质社会组织为主，企事业单位占很少部分，且普遍规模小，其内部控制建设并不被重视，即使建立了也形同虚设，社会工作服务机构地位不断提升，相对其内部控制建设薄弱显得尤其不协调。本文围绕从事社会工作服务的民间非营利组织的内部控制建设，通过内控要素，逐一分析问题，并提出对策建议。

一、民间非营利组织概述及内部控制的含义

（一）民间非营利组织概述

非营利组织是指不以营利为目的的向社会提供服务的组织，是由民间出资举办的，其资源提供者不能对本组织的财务拥有所有权及支配权。其资金来源大部分为政府资助、政府购买服务或社会捐赠等，资金使用要求专款专用。

社会工作服务机构是以社会工作者为主体，坚持“助人自助”宗旨，遵循社会工作专业伦理规范，综合运用社会工作专业知识、方法和技能，开展困难救助、矛盾调处、权益维护、心理疏导、行为矫治、关系调适等服务工作的非企业单位。而这些社会服务机构以民间非营利组织形式为主开展活动。近年，其大部分以承接政府购买社会工作服务的形式，履行为社会服务的职责为主要运营目标。

（二）内部控制含义

企业的内部控制是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工共同实施的，旨在实现控制目标的过程。内部控制制度要素包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督等。

由于目前我国没有关于民间非营利组织的内部控制基本规范，基于其结构形式介于行政事业单位与企业之间，本文根据企业、政府的内部控制规范，以“保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，同时以实现控制为目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控，从而促进组织实现发展战略”作为内控目标，对从事社会工作服务的民间非营利组织内部控制建设情况及发现的问题进行分析，并提出对策建议。

二、我国民间非营利的社工机构内控现状及存在问题

（一）民间非营利组织内部控制现状

至今，我国仍没有出台与民间非营利组织相匹配的内部控制规范。自2008年以来，我国先后出台了企业、中小企业、行政事业单位内部控制规范，但《民间非营利组织内部控制规范》还在研究制定中。因此，民间非营利组织性质的社会工作服务机构也没有相应的内控规范。目前有条件开展民间非营利组织内控制度建设的机构，只是参照企业或行政事业单位的内控制度执行。但大部分机构由于规模小、人员少，并没有建立内部控制制度，即使建立，也只是流于形式，执行上主观随意，缺乏科学系统的控制措施及评价方法。对内控的执行与管理上的认知不足，最终导致内控失效，形同虚设。

（二）社会工作服务机构内部控制存在的问题

1.机构规模小，内部控制环境薄弱

首先，由于社会工作服务机构为非营利性质，开展此项工作的人员要具备服务社会的情怀。因此，大部分服务机构规模小，专职人员不多，只有在承接到政府项目时，才临时聘请员工。同时为节省人力资本，管理成本也尽量压缩。由于人员不足，建立完善的治理结构、权责分配、人力资源配置、内审机制等无从谈起。

其次，机构人员对内部控制观念淡薄，制度建立积极性不高或没有相关知识水平。建立内控制度需要管理层对内控有充分认知，同时财务部门应该作为内控建设的牵头部门。但由于薪酬水平不高，具备民间非营利企业财会相关知识的财务人员缺乏，机构财务人员素质水平不高，部分社会组织是聘请代理记账。财务人员缺位，管理层也缺乏内控知识，导致内控建设不能有效开展。

最后，没有内部审计机制或审计机构形同虚设。相关管理条例规定，民间非营利组织的内审机构一般为监事会或独立监事，能对其运营及财务状况进行监督管理。但由于該类组织监事基本以兼职、挂名存在，对其运营情况不了解、不熟悉，起不到监督管理作用。

2.机构风险意识薄弱，缺乏风险应急机制

社会工作服务机构以服务为主，平时并不参与投融资等企业行为，因此，更多人认为其运营并不存在风险。其实风险无处不在，风险是直接影响组织战略目标与经营目标实现的不确定性。如合同风险，社会工作服务机构更多的是政府购买服务，以及围绕政府购买服务项目而与第三方签订的一些服务合同、购买合同。如合同执行过程出现重大疏漏，会导致组织机构利益、形象及信誉受损，甚至面临惩罚或诉讼。再如运营风险，在服务立项时，如没有做好科学筛选及充分论证，了解服务对象需要，则会导致项目开展不顺利或无法开展。如20XX年某市慈善总会举办的“专业社工 全民义工”试点项目，一家社会服务机构以“军人优抚”为服务内容获得该项资助资金，并准备开展服务。但由于前期没有对政策做好充分了解，最后由于军人团体活动开展需获得相关部门审批的原因，没有履行报批手续，导致项目没法顺利开展，资助资金无奈只能退回，直接影响其机构形象。该机构由于没有把控风险点，做好风险识别，采取应对措施，运营风险管控失效。

3.没有建立完善有效的控制措施

第一，治理结构不完善，缺乏科学决策，权责分配不合理，直接影响机构发展。第二，缺乏社会服务目标，没有明确的发展战略及社会服务专业方向，服务目标不明确，服务不连贯，直接影响服务质量。第三，人才资源缺乏。为节约人力资源成本，服务机构一般仅保留几个管理人员，而一线社工一般是在承接项目时才招聘，且薪酬较低，导致人才流失严重，直接影响服务有效性。第四，社会工作是以利他主义价值观为指导，需具有较强的社会责任感。但仍有些人因为成立这些机构能获得税收优惠、政府支持或社会捐赠，而想办法从中获利，使机构发展目标与服务社会愿景相差甚远。第五，采购物资随意，造成超预算支出。对于一些可重复使用的物品，随意丢弃或转送，导致资源浪费。第六，没有建立物资保管制度。通常服务机构的物资都是用于宣传或公益派发，金额小数量大，派发时也没有做登记手续，领用随意，没有定期对物资数量进行盘点清查，没有明确落实责任人，因此容易导致虚构挪用。第七，由于财务人员业务水平不高，导致财务报告编制不符合相关法规，不符合专款专用的规定，甚至产生纳税风险。第八，预算设计不合理，预算执行缺乏刚性，考核不严，导致投标项目实际支出与预算不符，造成结余或超支过多，甚至项目无法开展。第九，合同无专人归口管理，随意性大，缺乏合同信息安全保密意识，对合同履行情况没有实施有效监督，没有充分了解购买方需求，在执行服务时与合同要求偏离太多，对评估时发现的与服务合同偏离的情况，没有及时采取纠正措施，导致无法结项或验收不合格。

4.信息与沟通系统不完善

内部信息系统缺失或功能不全，导致信息传递不畅。服务内容及目标只在单位管理层传递，一线社工对服务项目内容及目标不明确，导致服务质量下降。或没有加强一线社工的保密意识，随意涉露个案或服务对象隐私，降低服务对象信任度。没有有效的沟通平台，服务对象的意见、建议及投诉不能得到有效的反馈及解决。

5.内部监督机制存在缺陷或根本失效

有些社会组织机构具有政府背景，其单位负责人是由政府部门委任，同时依赖政府生存，致使单位负责人权力过于集中，极易造成寻租问题，导致内部监督机制失效。

三、完善社会工作服务机构内部控制的对策

（一）完善内部环境，规范治理结构

首先，机构应当根据国家有关法规及机构章程，建立规范的冶理结构及议事规则。其次，机构应当结合业务特点和内控要求，设置符合自身情况内部机构，并做到权限分明，形成科学的职责分工和制衡机制，提高管理效能。再次，机构应当加强内控文化建设，通过积极参加等级评估、信用体系建设、组织培训学习等形式，以评促建，建立并完善内部控制制度建设，培养积极向上的道德价值观及社会责任感。

（二）做好风险评估工作

机构应分析经济业务活动的风险，识别出风险点，设置合理的控制方法并严格执行。比如，严格按合同要求履行应有义务，服务过程中如出现与合同产生偏差或无法执行等情况，或因实际需要调整服务的，应提前与购买方沟通，避免影响服务质量，导致服务成果与合同要求偏离，影响项目评估或下一次投标，甚至失去公信力。在开展服务前应该提前设计应对风险的预案，如提前预估分析处理个案时可能发生的与服务对象矛盾，并提出应对措施。

（三）建立有效的控制措施

第一，科学建立治理结构，合理设立内部职能机构，即使规模小，人数不多的机构，仍可考虑充分利用理事会、监事会的职能，定期不定期对机构业务进行监督，从而避免权责过于集中。第二，制定明确的发展战略，以实现服务社会的愿景为导向，把服务做好、做专、做精。使服务对象产生信任感，服务质量获得社会的认可。第三，应当充分考虑一线社工劳动强度，提高服务积极性，在合理范围内适当提高工资报酬。定期组织一线社工参加团建活动或培训课程，加强团体协作精神，强化风险意识，提高心理素质，从而保持从业人员的稳定性。第四，建立完善的采购制度。采购要有计划且是必须的，采购的物资要在预算中。对没有预算的采购，应该要执行预算调整等程序。对于数量多、价格大的物资，应寻找三家以上供应商进行比价。制定采购验收制度，做好采购业务各环节的记录。第五，建立物资保管制度。对于宣传派发的物资，不论金额大小，均应做好领用登记，同时应该对物资派发情况公开，供第三方监督。第六，提高财务人员业务素质及职业道德。为做好内控、资金管理工作，编制真实准确的财务报告，机构应聘请具备相关专业知识的财务人员，且定期安排其参与专业知识培训，以提高其专业水平。第七，做好项目预算及基本预算工作。让财务人员及项目人员共同参与预算方案设计，做好充分论证，科学设计预算方案，細化预算内容。确因实际情况需要调整预算，应与购买方充分沟通并获得同意，履行相应程序。第八，充分了解购买方需要及服务目标，严格履行合同义务，做好合同归口管理工作。

（四）建立完善的信息与沟通系统

建立完善的内外部信息与沟通系统，包括与服务购买方的沟通，与服务对象的沟通，与一线社工的沟通。充分了解服务购买方的服务目标，做好前期调研工作，提供完善的服务方案及预算方案。充分了解服务对象的需要，以免开展工作时服务对象不配合。充分利用互联网，建立意见收集平台，使服务购买方、服务对象的意见、建议或投诉能顺利得到反馈及解决。同时把购买方的项目目标传达到一线社工，使一线社工有效开展服务。

（五）建立有效的内部监督机制

从上而下的遵循制衡性原则，权责不能过度集中，充分利用理事会、监事会，做好日常监督管理工作。专项监督重点关注政府购买服务项目及捐赠项目，定期进行监督检查工作，并形成书面报告。

主要参考文献：

[1]浅谈我国非营利组织内部控制——以N基金会为例[J].中国农业会计，2018，（6）：24-26.