提升“四化”水平 推进自贸试验区改革开放向纵深发展

姜增伟 王亚平

我国自贸试验区建设是在习近平总书记亲自关心下一步步发展起来的，是新时代我国推进改革开放的一项战略举措，有利于提高我国整体开放水平、以开放倒逼改革、促进制度创新，在改革开放进程中具有里程碑意义。2020年5月22日，李克强总理在政府工作报告中提出，“赋予自贸试验区更大改革开放自主权，加快海南自由贸易港建设，在中西部地区增设自贸试验区”。这为自贸试验区加快发展提供了重要遵循和指导。

自2013年9月设立上海自贸试验区以来，我国结合国际经济合作新趋势和国内改革发展新要求，推进自贸试验区建设由谋篇布局、夯基筑台的阶段迈向提质增效、开花结果的阶段。“1+3+7+1+6”覆盖东西南北中的联动发展格局逐步形成，负面清单管理等一大批制度创新成果推广至全国，国际贸易“单一窗口”不断取得新突破。自贸试验区成为我国改革开放新高地，“排头兵”和“试验田”作用日渐彰显。

然而，我国自贸试验区建设历史还不长，很多制度创新刚刚开始，风险压力测试尚未真正显现，对经济转型升级引领作用还不够有力，与中央提出推进更深层次、更宽领域、更大力度高水平开放要求相比仍有一定差距。特别是这次突如其来的新冠肺炎疫情，波及范围之广前所未有，世界经济严重衰退，产业链供应链循环受阻，国际贸易投资萎缩，大宗商品市场动荡，给我国自贸试验区发展带来严峻挑战。我们要立足改革开放大局和高质量发展要求，深入分析评估六年多来自贸试验区建设情况，认真思考研究下一步深化改革开放方向和路径，不断提升法治化、市场化、国际化和产业高端化水平，支持自贸试验区在进一步自主开放、不断开放、加大开放上迈出新步伐，探索更多可复制可推广的经验做法。

一是法治化

依法治区是推进自贸试验区改革发展的基本遵循。国务院发布的各自贸试验区总体方案中，均明确了法制保障的重要性。比如，对于2019年8月刚刚揭牌设立的上海自贸区临港新片区，明确“新片区的各项改革开放举措，凡涉及现行法律或行政法规的，按法定程序经全国人大或国务院统一授权后实施”。为此，临港新片区管委会出台一系列政策办法，专门设立海事法庭和仲裁机构等。再比如，2020年4月26日，十三届全国人大常委会第十七次会议审议相关决定草案，拟授权国务院在海南自贸试验区暂时调整相关法律的实施，将涉及游轮管理、土地征收、种子进出口的相关权限下放到海南省人民政府及相关主管部门。其他自贸试验区在法制化建设方面也有不少探索和创新。

我们也看到，对照国务院整体方案，各地自贸试验区建设中一些涉及国家事权的改革任务还没有落实，较多需要调整执行的事项尚未完成，一定程度制约了各自贸试验区开放政策实施，滞缓了各地差异化创新。为此，建议全国人大抓紧出台相关法律文件，进一步明确自贸试验区法制保障模式，探索研究针对各自贸试验区进行专门立法。全国人大常委会和国务院授权相关省市，在自贸试验区内暂停适用或变通适用有关法律法规。赋权省市人大常委会契合当地自贸试验区需求适量单独立法。在各自贸试验区内统一内外资相关待遇，落实WTO《贸易便利化协定》，消除贸易投资壁垒。

二是市场化

自贸试验区发展的精髓和关键是制度创新，以坚持“首创性”制度探索为主旨要义，注重在复制推广中释放红利。其核心是处理好政府与市场的关系，提供高效率低成本公共服务，营造良好市场环境，让市场在资源配置中发挥基础性决定性作用。我们欣喜地看到，六年多来，各自贸试验区在设立负面清单、减少行政审批、简化办事程序、开设单一窗口、主动服务企业等方面做了大量工作，有力推动了我国政府职能转变、开放型经济新体制完善、营商环境优化，有效降低了企业制度性交易成本，促进了各类企业公平竞争，企业的舒适度和获得感大大增强。

同时看到仍有一些非市场化的现象。自贸试验区管理体制开放度总体不高，除蛇口工业区由招商局开发管理外，绝大多数片区均由专门设立的政府派出机构负责管理。纵观全球，由企业按市场化方式管理自贸区的案例很多，如新加坡裕廊集团管理多个保税贸易区和保税工业区，美国50%以上自贸区由私人公司管理运行。我国自贸试验区政策设计上也存在不利于市场自由竞争和资源合理配置现象，比如各地频频发布优惠招商政策的实质还是拼土地、拼财力，虽然虹吸了周边和国内资金、技术和人才，却忽视了自贸区参与国际经贸合作竞争的初衷和责任。此外，民营企业和外资企业很难参与园区基础设施建设和厂房投资运营，既增加政府融资压力，也不利于调动企业积极性。建议对接高标准国际经贸通行规则，学习借鉴其他国家自贸园区建设成熟经验作法，鼓励各种市场主体在自贸试验区内同台竞技、共同成长、互利共赢。

三是国际化

自贸试验区是我国在全球范围内集聚各类要素、融入国际市场、推动贸易投资自由化便利化的有效载体。2020年5月16日，上海自贸区临港新片区的洋山特殊综合保税区正式挂牌设立，成为全国151个海关特殊监管区域中唯一的特殊综合保税区，将对标国际公认竞争力最强的自由贸易园区，进一步探索改革创新。在首期14.27平方公里区域内，实行“一线放开，二线管住”，设立在新片区规划范围内、综合保税区外的企业，依申请享受电子监管、创新检验检疫等海关特殊监管政策。洋山特殊综合保税区在全面实施综合保税政策的基础上，取消不必要的贸易监管、许可和程序要求，实施更高水平的贸易自由化便利化政策和制度。这是我国自贸试验区在国际化道路上迈出的可喜一步。

然而，我国自贸试验区在国际化方面任重而道远。相对于国际公认的先进自贸区，我们自贸试验区开放水平还处于初级阶段，一些自贸试验区刚刚起步，“成功完成首单转口贸易”“开设第一个自由贸易账户”“设立人民币跨境双向资金池”“完成首笔境外资产收购业务”等。总体而言，尚未具备常态化规模化资本自由流动、商品自由交换、人员自由进出等自贸区基本特征。我们要在风险可控前提下，加快自贸试验区的开放步伐，建议有关部门按照党中央、国务院关于自贸试验区部署要求，支持各自贸试验区自主改革、自主创新，及时总结经验、提供指导，快速复制推广成功案例，努力为自贸试验区发展保驾护航。

四是产业高端化

打造具有国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区，是自贸试验区建设的一项重要任务。国务院关于各自贸试验区建设方案中，特别强调发挥区域经济发展引擎作用和重要产业赋能作用，分别提出产业发展方向和重点。比如，上海临港新片区重点发展集成电路、人工智能、生物医药、航空航天；广州南沙新区片区重点发展航运物流、特色金融、国际商贸、高端制造；天津港片区重点发展航运物流、融资租赁、汽车及零配件流通、跨境电商；福建平潭片区重点发展旅游文化、总部经济、影视产业；辽宁沈阳片区重点发展装备制造、汽车及零部件、航空装备；湖北武汉片区重点发展新一代信息技术、生命健康、智能制造、检验检测、研发设计、信息服务、专业服务等。

近年来，单边主义、保护主义愈演愈烈，此次疫情又导致经济全球化遭遇更强逆风和回头浪，民粹主义、民族主义和排外主义思潮日益高涨，高新技术输出、跨国公司产业链布局、各国招商引资竞争等发生新变化。我们要坚持产业高端定位，坚定不移发展先进制造业；密切关注国际经贸格局变化，努力突破有关国家技术封锁和资本输出限制，有计划进行定向定点招商；创新招商引资方式，组织灵活多样的网上洽谈、视频会议、在线签约活动，积极开展委托招商、以商招商，创新人才引进等举措，吸引更多高科技企业落户自贸试验区，助力本土高新技术企业发展壮大；抓住当前新基建发展机遇，激发新科技新模式新业态发展，丰富5G技术应用场景，建设各类数字园区、数字海关，为新兴产业导入发展和传统产业转型升级提供信息化支持。搭建展会论坛等多元交流平台，支持重点产业发展。强化法律咨询、纠纷解决、知识产权等服务，帮助企业防范市场风险，维护正当权益。加强培训工作，帮助企业掌握和运用国际经贸规则。在做好境外疫情输入风险防控前提下，为在华外资企业关键岗位人员来华提供绿色通道。

自贸试验区建设是一项复杂的系统工程，离不开各方共同努力和积极参与，需要形成政府支持、市场运作、企业主体、民间促进的立体推进格局。面对外部环境变化，我们要做好较长时间应对外部环境变化的思想准备和工作准备，坚定不移扩大对外开放，强化制度创新，统筹各方力量，加快推进自贸试验区改革发展，推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，培育新形势下我国参与国际合作和競争新优势。