行政公共性：理解村级治理行政化的一个新视角

仇 叶

(武汉大学 社会学院，湖北 武汉 430072)

1 问题提出与文献综述

在服务型政府建设的背景下，不少地方政府将村级组织的行政化作为重要的制度创新，以提高基层的公共服务能力。然而，实践中耗费大量公共资源建设的村级行政体系却未能实现预期目标，反而引发诸多治理困境，尤其是大多数中西部地区，村治行政化带来不少负面影响，村级治理的公共性有不断弱化的趋势[1]。由此，解释行政化改革引发的乡村治理困境成为当前需要开展学理讨论的重要问题，对于这一悖论的揭示将有助于进一步明确我国村级治理体制的制度选择，也将为提高基层公共服务能力提供重要的制度启示。归结来看，既有研究中比较有解释力的思路主要从“行政-自治”的二分视角展开分析，突出行政体系与村民自治制度之间的冲突，在一定程度上忽视了大多数中西部地区建立的村级行政体系实际上是一种缺乏公共性的行政体系。基于此，本文引入行政公共性的分析视角，试图廓清当前村级治理行政化改革的基本性质，为理解村级治理行政化的实践困境提供一种新的思路。

1.1 “行政-自治”的二分视角

村级治理行政化是指原本以村民自治作为基本制度架构的村级组织，因行政权力的下沉在组织运行与乡村治理中出现行政化的特征[2]。为解释行政化改革引发的基层治理困境，现有文献往往突出行政体系与村民自治制度之间的冲突，将“行政-自治”的二分视角作为重要的分析框架，并从以下两方面展开具体分析。

其一，强调村民自治制度的基层民主意义，认为村级治理的行政化改革在一定程度上削弱了村民自治。宁泽逵等人认为，村级组织属于群众自治组织，保证农民的民主权利是村民自治制度的基本目标，也是农民深度参与村级治理、表达利益诉求的重要渠道[3]。而村级治理的行政化改革使农民选举代理人、参与村民自治的权利变得形式化，既削弱了农民参与的积极性，也带来基层民主的困境[4]。同时，行政控制权的强化更进一步将村级组织变为乡镇的派出机构，村干部“唯行政指令马首是瞻，而群众的诉求、村庄内生性需求则变成与村级治理无关”[5]，农民的合理需求往往得不到及时回应。

其二，强调村民自治制度的治理效率，认为行政化后的乡村治理体制难以适应乡村社会的复杂性，一定程度上破坏了村民自治制度下的有效治理。贺雪峰认为，乡村具有熟人社会的基本性质，村民自治制度能够通过对乡村社会的组织与动员，实现治理体制与乡村社会的高度嵌入，达到有效治理的目标[6]。然而，行政化改革将村级组织塑造为按照科层规则运作的行政组织，不但提高了治理成本，更使得村干部变为被动遵循规则的行动者。如此，基层治理往往强调形式而非实质性治理，并不能提升基层的治理能力[7]。相反，乡村动员体系可能会趋于瓦解，农村就会缺乏基本的自我组织与集体行动能力，乡村社会的治理活力也会不断消解[8]。

“行政-自治”的二分视角有助于凸显行政与自治体系的差异，为解释当前中西部地区村级治理的行政化改革困境提供了重要启示。但这一分析视角容易陷入对行政体系本身的抽象批判，存在一定的解释局限性。第一，它不利于廓清实践领域村级治理行政化改革的基本性质。现代行政体系具有突出的公共属性，行政化不仅不会造成治理无效，反而能够建立国家与农民之间的服务关系，为基层走向善治提供可能空间[9]。第二，它难以解释为何不少东部沿海地区以公共服务为取向的村级治理行政化改革通常能够取得良好的治理效果[10]，而一些中西部地区以强化行政控制权为中心的村级治理行政化改革却引发了不少治理困境。这进一步表明，实践领域的村级治理行政化改革与理想状态的公共行政存在巨大差异，乡村治理困境的背后不是简单的行政与自治冲突，而涉及村级治理行政化改革本身的性质与建设取向问题，这是“行政-自治”视角难以有效解释的。

1.2 行政公共性的新视角

基于以上分析，本文强调分析视角的转换，以“行政公共性”的分析视角实现对村级治理行政化的新阐释。行政公共性是指政府进行公共管理、提供公共服务等一切行政活动都以增进公共利益为价值取向和最高目标[11]。将“行政公共性”作为分析视角，既是基于对行政概念与行政体系性质的再理解，也更契合当前国家建设村级组织公共服务者角色的新背景。

在传统行政理论中，行政与国家权力紧密关联，被视为国家权力行使控制权的基本手段，韦伯认为，“我们对‘支配’的首要关系之处乃在其与‘行政’的结合……任何行政都需要支配，因为在行政里，永远有必要将某种命令权力置于某人手中”[12]12。正是将行政与国家权力高度等同，行政逐渐被置于社会权利的对立面，这也是“行政-自治”二分视野得以建立的基础。但20世纪以来，行政学的实践与理论都发生了重要转向：一方面，西方国家逐渐卷入社会事务的管理中，行政体系突破传统的支配形态，越来越强调公共服务属性；另一方面，学者们开始摆脱将国家权力与行政等同的传统思考范式，走向对“公共行政”的探讨，行政逐渐被看作是以公共利益为目的、对公共事务进行治理的手段[13]。

由此，“行政公共性”的重要性凸显，并成为行政体系保持有效性、通往善治的基础条件。对具备公共性的行政体系而言，公共利益构成了行政的基本目标，“它持续性地对政府活动产生影响，并且在为公民提供他们想要的产品时，注重公共价值观的形成”[14]215。在我国，学者们同样指出“行政公共性”对行政改革的重要性。张康之认为，“中国行政改革的方向就是要建立起以德行政的公共行政体制……把道德价值判断引入公共行政的体制和行政人员的行政行为中来”[15]。具体于乡村治理，在国家建设服务型政府的背景下，村级治理的行政化改革在一开始就不是以乡村控制为目标，而是以推动乡村建设、转换基层组织服务者角色为目标。也因此，“行政公共性”的分析视角在村级治理问题域的分析中更加具有现实意义。

新视角的引入有助于实现对村级治理行政化问题的重新思考。行政公共性是现代行政体系建设的基本要求，它表明当前村级治理行政化改革的困境，不能仅仅归结于行政体系对村民自治制度的背离，而是需要考察行政体系本身是否符合行政公共性的要求，是否完成了自身的公共化转型。基于这一认识，本文的研究将沿着以下几个方面展开分析。第一，明确行政公共性建构的基本原则。本文认为，村级治理行政化的过程，本质上是乡村治理责权结构的双向调整过程，治理责任与治理权力的均衡是行政体系完成公共化建设的基础条件。第二，分析实践领域的村级治理行政化改革。本文认为，当前的村级治理行政化体系具有行政控制强而治理责任弱的基本特征，责权的失衡导致“单向度”行政体系的生成，这是基层治理陷入困境的重要原因。第三，基于以上分析，进一步阐释行政公共性的重要性与基础条件，为我国村级治理体系深化改革提供参考。

笔者长期关注村级治理行政化问题，调研发现，多数中西部地区的村级治理行政化改革在一定程度上偏离了行政公共性(1)笔者所在的研究团队在我国多个地区的农村进行过村级治理行政化改革的调研，调研的省、市、区(县)分别为贵州遵义市、湖北秭归县、江西宁都县、浙江诸暨市、上海奉贤区和南京溧水区，这些地区涵括了沿海发达地区与中西部地区农村，在调研地点上具有广泛性与典型性，能够从总体上反映村级治理行政化改革的总体趋向。。为进一步深入分析，本文选取贵州遵义市的Q镇作为典型案例。Q镇是比较典型的中西部农业型乡镇，全镇总面积43.5平方公里，下辖4个行政村，常住人口15 577人。该镇工业基础薄弱，本地中青年农民主要以外出务工为主，留村农民主要通过种植稻米、折耳根等农作物出售换取收入。2004年Q镇开始推动村级治理的行政化改革，2010年改革基本完成。Q镇的村级治理行政化改革与大多数中西部地区农村的改革具有内在的一致性，且由于开展的时间较早，村级行政体系的建设在Q镇已经完成，其与乡村社会的碰撞也较为充分，有助于更好理解这一改革的实践效果。

2 行政公共性的建构原则与乡土内涵

行政体系延伸是乡村治理权力与治理责任重构的双向过程，它不仅意味着行政权力自上而下进入村庄，更意味着以公共服务供给为核心的治理责任体系的重建。在具备公共属性的行政体系中，治理权力服务于治理责任的履行，两者能够达到相对均衡的状态。只有在乡村治理的责权关系中，才能够理解行政公共性的基本性质与规范意义上的行政体系。

2.1 村级治理行政化改革与乡村责权体系的重构

在村民自治制度中，国家通过行政权力下放，使农民享有民主选举、民主管理、民主监督、民主参与的权利。自治权的存在赋予村级组织较大的自主管辖权，为乡村提供了较为宽松的政策执行与社会治理空间，也进一步产生了强大的政治吸纳与整合能力，为农民与精英的动员提供了重要基础[16]。但村民自治制度不仅意味着行政权力的下放，它同样带来了国家治理责任一定程度上的转移。按照这种制度逻辑，乡村社会本身构成了一个基本的治理秩序与公共服务供给单元，国家的直接责任被相对缓解。基于此，有学者甚至将这一制度安排视为“由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村社会制度安排和治理模式”[17]。因此，从基层治理权责结构的角度，村民自治构成了一种国家权力与责任的下沉都相对有限的制度。

治理权力与治理责任的双向性决定了村级治理行政化的过程将同时带来乡村治理权力与治理责任的重构。首先，行政化的过程将引发行政控制权的强化，并集中体现在村干部的公职化与村级组织的行政化上。它将在一定程度上影响村干部与村级组织的性质，无论是公职化的干部抑或是科层化的组织，都构成了行政体系渗透到乡村的组织载体，并将强化行政权力对村级组织的影响。因此，在行政控制权的作用下，行政化的村级组织将具有更强的权力集中与规范化运作的特征，并严格执行自上而下的政策制度。在这一制度中，村干部虽享有一定的自由裁量空间，但政策执行者仍然是其工作的主要角色。从这一角度看，村级行政体系的建设必然导致乡村治理权力的相对上移。

其次，村级治理行政化的过程也是治理责任重构的过程，下沉的行政体系将进一步吸纳沉淀在乡村的治理责任，并在这一过程中更制度化地回应农民的公共服务需求。村民自治体系缓解了国家承担的治理责任，为农民的自我服务、自我管理提供了空间，但也在事实上导致基层长期处于公共服务供给的低水平与碎片化状态[18]。因此，当行政权力下沉，以更正式的组织与公职人员介入乡村治理事务时，也意味着行政权力对乡村治理责任的重新吸纳。在当前国家建构服务型政府的目标下，这更构成了行政体系建设的题中应有之义。不过，相比村民自治制度，行政体系通常倾向于建立更规范、统一的公共服务体系，要求将农民的需求制度化为行政体系可识别的政策、规范与执行体系。因此，尽管行政体系在一定程度上弱化了社会参与，但并不一定挤压农民的权利，反而有可能提高农民权利的制度化程度，将农民的公共需求包容进行政体系之中。

可见，村级治理的行政化本质上是乡村治理权责体系的调整过程，既包含着乡村治理权力一定程度的上移，也同样包含了乡村治理责任的制度化。相比显性的行政权力下沉，行政化改革对乡村治理责任的重新调整容易被忽略。事实上，现代行政体系的建立过程从来都包含着权力与责任的双重内涵，行政体系的延伸是它制度化社会的公共需求与权利的过程，而后者正是行政权力得以真正实现下沉、获得社会认可的基础条件[19]110-120。

2.2 治理权力与治理责任的均衡：行政公共性的建构原则

行政体系享有的治理权力与承担的治理责任并不天然处于均衡状态。当行政体系能够被称为公共行政、具备行政公共性时，治理责任的重要性开始凸显，履行特定的治理责任以推动公共利益构成了行政体系建设的基本目标与价值取向。与之相对的，一旦行政体系丧失了社会的包容性与回应性，也就意味着它的公共性逐渐瓦解，不再具备行政公共性的特征[9]41。具体到乡村治理，当前国家日益将公共服务作为基层治理的重要内容，并要求村级组织实现公共服务者角色的转型，以提升基层的公共服务水平，保护农民的各项权利。这意味着，无论是理想化的行政体系，还是基于国家在基层的治理目标，都要求当前的村级治理行政化改革必须以行政公共性为前提条件，重构基层的治理责任体系，实现村级组织的职能转型。具体而言，公共责任的履行就在于更好地满足农民的公共服务需求。

正是在这个意义上，村级治理行政化才会被视为推动服务型政府建设的重要制度创新。在这一视野下，行政化改革推动的乡村治理权力与治理责任体系的变革，就具有手段与目标的关系，公共治理需求的制度化与基层责任体系的再造是目标，行政控制权的强化是实现这一目标的手段，以推动基层组织更好履行公共服务职能。因此，在真正具备行政公共性的行政体系中，乡村社会原有的相对自主的、碎片化的公共服务供给将被吸纳进行政体系，并通过行政体系更规范化地运作，使农民的权利得到更加制度化与规范化的保障，公共服务也就成为行政体系的基本职能。由此，行政公共性的建构原则就可以表述为，行政权力的强化必须以公共责任的同步强化为条件，从而实现乡村治理权力与治理责任的均衡。

只有在这一原则下，公共利益与农民的需求才能够始终处于行政体系的核心位置，并对行政权力产生制约与规范，行政体系也才能够保持自身的公共属性。具体于乡村社会，村级治理行政化迫切要实现的公共目标在于，满足农民对公共服务与乡村综合治理的需求，建立更为完善的公共服务体系。可以说，如果村民自治体系是一套更倾向于由村民自我管理与自我服务的体系，那么公共行政则更倾向于通过权力的下沉建立制度化的责任与权力体系，二者都在一定程度上实现了责权的均衡。图1呈现了二者不同的权责关系与运作机制。

图1 村民自治与公共行政的责权结构

综上所述，村民自治制度与公共行政体系代表了两种不同的责权均衡体系。村民自治制度以村庄的自我管理与自我服务为核心，形成一种权力与责任有限下沉的责权体系；公共行政体系强调国家治理与公共服务，形成一种权力与责任双向介入的责权体系。在这一体系中，行政权力与农民权利并不对立，只要行政体系有能力制度化农民的公共服务需求、完成行政公共性的塑造，它就能够达到责权均衡的状态，基层组织的公共性与治理能力也将在这一过程中得到有效提升[20]56-70。

3 权责失衡：“单向度”的村级治理行政化改革实践

建立包容农民需求的公共服务体系，是行政体系承担起乡村治理责任、完成行政公共性建设的基础条件。但在实践中，大部分的村级治理行政化改革呈现出一种“单向度”的特征，一方面，强化乡镇的行政控制权；另一方面，忽视公共服务体系的建设，下沉的行政体系并未完全制度化地包容农民的公共服务需求，背离了行政公共性责权均衡的基本原则。

3.1 乡镇行政控制权的强化

Q镇位于遵义市区周边，相比一般乡镇，Q镇各村承接的上级行政任务相对较多。2004年， Q镇将原有的7个行政村合并为4个，村庄数量的减少降低了村级治理行政化的成本。同年，乡镇开始给4个村的村干部发放工资，逐渐增加村庄的行政任务，不过，这一时期村级组织的行政化改革并不彻底。2010年，为了应对上级强化村级组织公共服务职能的要求，Q镇在各村建立行政服务大厅，进一步推动村干部的公职化。经历过一段时间的调适，村级组织的行政化改革在Q镇基本成型。在这一过程中，乡镇对村级组织的行政控制权不断强化，并集中体现在以下三个方面。

其一，推动村干部的公职化，强化乡镇对村干部任职的影响。随着村干部的公职化，乡镇成为村干部工资的发放主体，并能够通过工资绩效制度建立严格的考核体系。在Q镇，村干部的工资分为基本工资与绩效工资，绩效工资的发放与考核直接挂钩。乡镇对村干部的考核主要包含三个部分：一是坐班到岗情况；二是各类行政任务与中心工作的完成状况；三是治理规范化的水平，主要包括信息公开、财务管理、文档管理的规范化等。村干部只有在完成乡镇规定的治理目标时，才能得到较高的考核分数，获得相应的绩效工资。同时，乡镇进一步强化了对村干部任职的影响力，一般情况下只有通过乡镇政治审查的干部才能够成为选举候选人，乡镇对村干部的认可逐渐成为影响村干部任职的重要基础条件。

其二，按照科层原则对村级组织进行改造，使村级组织的运转符合乡镇下沉行政任务的需求。为了强化对村级组织的控制，乡镇进一步强化了村干部权力的等级差距。在Q镇，村支书除了统筹全村工作、对接乡镇的基本工作，更被赋予村干部晋升的推荐权，能够对村干部的晋升产生直接影响。由此，乡镇就能够通过对村支书的赋权，实现对其他村干部群体的间接管理。同时，村级组织的工作模式也逐渐符合乡镇的规范：一是强调职责分工，除中心工作外，所有村干部都被赋予特定的职责，且需要对接乡镇的不同职能部门；二是强调办公的文档化，为方便政府部门的管理与调用，村级组织被要求实现文档化与电子化办公，各类任务的完成都必须形成文字记录与电子台账，以方便上级政府的统一管理。

其三，限制村级组织的财政自主性，强化乡镇对集体资产的影响能力。自2010年起，Q镇就开始实行报账员制度，由报账员替代村会计，所有财务都必须由报账员提供财务预算与单据到乡镇报账。按照村级财务管理制度的规定，1万元以下的经费必须由“村两委”会议与理财小组决议后上报乡镇，经过乡镇分管领导签字同意后才能够使用，村一级可自由支配的单笔额度仅为500元。同时，各类行政经费根据项目与行政任务进行专项下拨，且都必须有明确的财务记录，以实现专款专用。财务制度的改革，进一步压缩了村庄的财务自主权。更重要的是，它强化了村级组织对乡镇的资源依赖，为乡镇进一步下沉行政控制权提供了空间。

3.2 有限的治理责任与薄弱的公共服务体系

满足农民的公共需求、建立完善的公共服务体系成为公共行政体系建设的另一个重要面向。总体而言，随着国家对乡村建设的日益重视，大量下沉到乡村的公共政策与项目资金都以提升乡村的公共服务水平为目标。作为公共政策与资源的重要承接主体，村级组织的公共服务职能不断增加。但由于责任体系的建设并未成为村治行政化改革的核心，相比不断下沉的行政权力，乡村公共服务体系的建设与农民权利的制度化仍然相对滞后，公共资源的转换效率也相对较低。这突出表现在以下三个方面。

第一，乡村仍有大量的公共服务需求未被真正嵌入改造后的村级组织中，成为乡村治理的基本目标。Q镇强化村级组织服务功能的主要措施包括两个方面：其一，建设行政服务大厅，要求村干部在服务窗口办公，为村民提供行政服务；其二，落实由上到下的各类政策与项目，推动乡村建设。但乡村公共服务体系的建设仍然是不完全的。原因在于，乡村社会具有不规则的特征，乡村社会内部有大量无法被容纳进行政服务与项目的公共服务与综合治理需求，例如土地调整、小型水利建设、纠纷调解等都属于这一范围。在行政化改革中，这些事务并未被纳入村级组织的治理责任中，这突出表现在村干部考核的制度设置中。正如上文指出的，Q镇对村干部的考核主要针对村干部行政任务与行政规范的履行情况，农民多样化的公共治理与服务需求是否得到有效回应不是考核重点。这进一步表明，Q镇的行政化改革并未真正将农民多样化的公共服务需求制度化地包容进行政体系中，有效的治理责任体系也就难以建立。

第二，乡村综合治理与公共服务水平的提升缺乏公共资源的支持，这进一步限制了村级组织承担乡村治理责任的能力。正如上文指出的，乡村社会内部存在大量无法被包容进项目与政策的需求，不同于各类行政任务与项目有一定的资源保障，这些需求的满足通常缺乏稳定的资金保障。以2018年Q镇Z村的收支情况为例(见表1)，常规工作经费、阶段性工作经费、集体经济收入构成了村级组织的基本收入来源(2)Q镇位于西南山区，有较为丰富的山林资源，这些山林资源大多被村集体发包出去，成为各个村的集体经济收入来源。。行政化的常规工作与阶段性工作都能够遵循“费随事转”的原则，获得上级的资金支持，而大量未被纳入行政任务的公共服务就需要村一级自筹经费，而有限的集体经济并不足以完全满足农民的合理需求，例如，一些村庄就连更换本村的垃圾桶都缺乏必要的经费。不仅如此，随着乡镇行政控制权的加强，当乡镇下发的工作经费不足时，村干部为了完成工作通常将集体经济收入作为行政工作经费的补充，表1中的务工补贴不少都用于推进行政任务的完成。村级组织实际可用的公共服务与乡村综合治理经费严重不足，这必然会影响村级组织治理责任的履行。

表1 2017年 Q镇Z村经费支出明细(单位：万元)

第三，各类项目与公共政策尽管以服务农民的需求为目标，但需要建立一定的协调机制才能够使由上到下的资源真正服务于乡村公共服务水平与治理能力的提升，这也构成了乡村治理责任的重要部分[21]。村级组织协调责任的履行将直接影响国家资源的有效性以及农民从中获得的公共利益。但乡镇在推动村级治理行政化的过程中，并未建立起更好整合农民需求与表达农民诉求的机制，这些职责也未被纳入村干部的考核体系中。相反，随着行政控制权的强化，乡镇越来越强调村一级必须尽快推动各类项目与政策的落地，并按照乡镇的要求进行资源配置与政策落实，村级组织履行协调责任的空间被压缩。

3.3 责权失衡的“单向度”行政体系

典型的公共行政需要同时完成治理责任与治理权力的双重调整，其中治理责任的建立更是实现行政公共性的关键。然而，通过上述分析可以看到，当前中西部地区村级治理的行政化改革主要在于强化乡镇的行政控制权，而非以建立公共服务体系为基本取向。一方面，乡镇通过建立村干部考核与任免制度、重置村级组织的运转机制、强化财政控制能力，实现了行政控制权的下沉。这制度性地塑造了村级组织对乡镇权力与资源的依赖，使得乡村的治理权力更多受到乡镇的影响，从而推动了乡村治理权力的重构。另一方面，以满足农民公共服务需求的治理责任体系的建构却没有成为行政化改革的重点，尽管自上而下进入村庄的资源与项目增加了村级组织承担的公共服务职能，在一定程度上提高了行政体系的公共性，但乡村仍未能建立起满足农民需求的常态化服务体系。农民大量的公共服务需求仍然被滞留在乡村场域内，无法完全与自上而下的资源建立起有效的衔接机制。

可以说，农民的公共服务需求并未随着行政体系的延伸而被制度化。当前大部分地区以村干部公职化、村级组织行政化为特征的村级治理改革所建立的行政体系从一开始就是不完备的，它过度强调了行政体系对治理权力的吸纳，忽视了行政体系承担治理责任、满足农民公共服务需求的重要性。本文并不否认政策与资源下沉对村级组织公共性提升的作用，但相比行政控制权的制度化，治理责任体系的建设明显滞后，这也使当前的行政体系具有突出的“单向度”的特征，即过度强调治理权力的行政化，导致行政体系中的治理权力与治理责任处于失衡状态。从行政公共性的角度，对治理责任与农民公共服务需求的忽略，使行政体系并未完成自身的公共化转型，背离了行政公共性的基本原则。因此，权责失衡的“单向度”行政体系本质上是行政体系行政公共性不足的表现，也正是这一“单向度”的行政体系进一步引发了乡村治理的困境。

4 “行政空转”：行政体系去公共性的乡土后果

无论是基于现代行政体系推进公共利益的基本目标，还是当前国家提高乡村公共服务水平的乡村建设目标，都要求行政体系向乡村的延伸不能仅仅是行政控制权的下沉，更需要真正承担起乡村社会的治理责任，推动村级组织向公共服务者角色的转型。因此，治理权力与治理责任失衡的“单向度”行政体系，很大程度上意味着在推进村级治理行政化的过程中行政公共性建设的不足。缺乏公共性的“单向度”行政体系，必然会转化为自上而下执行行政任务的工具，而难以回应村民的公共治理需求，形成一种“行政空转”的特殊村级治理形态，并导致村级组织逐步悬浮于乡村社会之上。

4.1 被行政体系吸纳的村级组织

一旦村级治理体系在地方政府的主导下完成了行政化改造，村级组织就在一定程度上成为乡镇的行政派出机构，大量的行政工作从上一级的科层体系涌入村级组织，乡村的治理任务面临着全面行政化的处境。行政任务的激增与村级组织行政公共性的不足密切相关，正是在行政化改革中，未将服务于农民的公共需求作为村级组织的基本责任与目标，村一级缺乏制约乡镇转移大量与公共服务无关的行政事务的能力。在Q镇这突出表现在以下三个方面。

一是常规行政任务的增多。除基础性的行政工作外，各个部门都越来越多地将原本由乡镇承担的行政类事务向村一级转移。例如，各类农技服务的推进，原本主要由乡镇的农技员下村与农民对接，村干部负责配合与协调工作。但行政化改革后，乡镇农技站将更多的工作转移给村一级，例如，村干部现在就需要将每年开展的农技服务数量形成报表，汇总上报给农技站。事实上，不仅是乡镇，区(县)的不少部门也竞相在村庄挂牌，要求村庄为其处理部分行政任务，并要求提供细致的工作台账。

二是中心工作压力的增加。在中心工作常规化的背景下，随着村级组织的行政化，村干部逐渐从中心工作的协助者变为更直接的任务与责任的承接主体，成为乡镇分解工作压力的重要出口。中心工作的工作量大、政治压力重，村级组织不仅要负责各类项目落地、协调、进度推进等一系列工作，还需要耗费大量时间应付乡镇设置的各类考核、排名、动员会议等。以Q镇的村落环境整治工作为例，为了应对区一级对乡镇的考核压力，乡镇通过排名机制下压行政任务。根据Q镇的考核规定，乡镇每个月都会对各村进行常规检查，并开展不定期的暗访。对于排名最后三位的行政村，村书记不仅要在全镇大会上进行检讨汇报，还要被乡镇主要领导约谈。在这一过程中，乡镇就成了中心工作中的监督者，村级组织则是大量行政事务的实际承担者。

三是程序性行政事务的增多。一旦被纳入正式的行政体系，村级组织就必须按照科层体制的原则运转，在这一过程中将产生大量的文字材料性工作。在当前痕迹管理被日益强调的背景下，村级组织更是无可避免地卷入各类程序性的行政事务中，并耗费村干部大量的精力。为了应对日益复杂与规范化的文档、资料工作，Q镇的四个村都不得不额外聘请专门的人员处理这些程序性的事务，以缓解村干部的压力。以H村为例，该村在2010年就聘用了两名临时人员专门负责文字材料工作。2017年，村一级承担的各类行政任务进一步增多，H村不得不又增聘一名工作人员协助村干部处理各类事务。

作为国家治理体系的重要构成部分，村级组织一直以来都承担了部分基础性的行政任务，但在行政化改革前，村干部可以通过各种策略，相对平衡村庄事务与乡镇派发任务的工作分配，避免行政任务对乡村社会的过度挤压。行政化改革建构了行政权力进入村庄的制度体系，大量的行政事务就沿着这一制度轨道涌入村一级。更为重要的是，由于村级治理的行政化改革未确立公共服务的责任与目标，村级组织难以与农民建立紧密的关联，也就缺乏制约乡镇转移行政任务的社会基础。可以说，“单向度”的行政化体系只塑造了行政控制权自上而下进入村级组织的渠道，却未建立起对这一权力进行约束的社会责任机制。

4.2 “行政空转”与村级组织的乡村脱嵌

在治理权力与治理责任失衡的“单向度”行政体系中，农民的公共需求并未被完全制度化地包容进行政体系中。这意味着，行政体系的运转无法完全满足农民多元的公共服务需求，也降低了进入村级行政体系中的公共资源转化为公共服务的效率。在当前国家推进服务型政府建设的背景下，满足农民的合理需求、提高基层的公共服务能力成为村级组织的重要治理目标，但行政化的村级组织并不能够带来预期的治理效果，行政体系的运转也将异化为“行政的空转”，即行政化的村级组织尽管按照行政的过程、程序进行运转，却不能产生应有的行政结果[22]。

在权责均衡的公共行政体系中，行政体系能够有效包容农民的公共治理需求，并通过激励机制的再造推动村干部履行治理责任，使农民享有的公共服务权利以更制度化的方式得到保障[23]。然而，伴随责权失衡的“单向度”行政体系对行政公共性的弱化，村干部的治理责任在这一过程中被不断弱化。一方面，正如上文指出的，责任体系建设的不完备使乡村社会内部仍有大量的公共服务需求无法被包容进行政体系中，同时乡镇通过行政控制权将越来越多的行政压力与行政任务向村庄转移。在这一过程中，村庄的公共资源与村干部的主要精力都用于应对自上而下的行政任务的完成，村干部事实上用于服务农民、解决乡村治理问题的时间与精力大大减少了。Q镇的大部分村干部都表示“90%的精力都用于应付行政工作，几乎没有和群众打交道的时间了”。另一方面，在“单向度”的行政体系中，村干部的工资绩效取决于由上到下的考核，行政压力成为激励村干部工作的主要机制，一旦乡镇并未将超出行政任务以外的公共服务与乡村综合治理作为考核的重要内容，村干部就缺乏为农民服务的积极性与责任意识。由此，“单向度”的行政体系不仅弱化了村干部与农民的关联机制，更因为行政公共性塑造的不足，难以制度化地建立村干部回应农民需求的责任机制，乡村的治理责任与农民的公共服务需求满足因而越来越缺乏实质性的责任履行主体。

责任关系的变化映射到乡村治理领域，并突出表现为村干部越来越少主动与农民互动。随着村干部治理责任的弱化，村庄内部原有的保持村干部与村民密切联系的制度也往往变得形式化。在Q镇，典型表现在村干部与小组长关系变化上。在村民自治制度中，小组长是乡村治理中重要的治理资源，村干部工作的推动都在一定程度上依赖小组长。因此，在行政化改革前，Q镇的村干部都比较重视开小组会议。对于小组会议上各个小组长提出的各类建议，村干部一般都会积极处理。但随着村干部的权力与治理内容逐渐脱嵌于乡村社会，两者的关系开始疏离，小组长越来越说不上话，村干部更是缺乏精力与动力去组织各类小组会议，农民向村干部反映意见也越来越难。以2017年为例，Q镇各村都只开了两次小组会议。会议中，村干部只是例行公事向村民宣传上级的精神与要求，并没有与村民进行深入交流，也未听取参加农民的意见。

在这一背景下，Q镇普遍出现农民找村干部办事越来越难、农民的治理需求被大量积压的情况，对于农民急切需要解决的土地调整、小型公共服务供给、公共项目落地中各类利益协调等问题，村级组织均无法进行很好处理。即使农民主动要求村干部负起责任，大部分村干部也都采取拖延的方式。按照该镇农民的说法，“你选也选不到他，他也不找你，怎么会来帮助老百姓”。同时，乡镇为了保证行政任务能够得到较为高效的完成，也倾向于与村干部建立良好关系，即使有农民到乡镇反映问题，只要不出大乱子，乡镇往往选择“睁一只眼，闭一只眼”。以Q镇的路灯亮化项目为例，由于村干部的偏私，不少村庄存在路灯数量不均情况。在乡镇干部下村检查时，一些村民代表与党员要求乡镇干部解决该问题。尽管乡镇干部当场表示会进行调查处理，但乡镇既没有处理相关村干部，也没有对路灯分布进行调整。为此，不少农民抱怨：“乡镇的干部和村干部都是一样的，不会帮农民解决问题。”

正是在这一过程中，农民的公共治理需求被结构性地排斥在外，以大量公共资源建构出来的“单向度”的行政体系，反而弱化了村级组织的公共服务能力。在当前国家投入大量公共资源建设乡村的背景下，当行政体系无法完成行政公共性的建设、弱化自身与农民的责任与服务关联时，这意味着进入村级行政体系内的公共资源将无法与农民的需求进行更好地对接，难以提高基层公共服务的效率。相反，自上而下的公共政策与公共资源按照“单向度”行政体系的逻辑不断进行空转，突出表现为各类以建设乡村为目标的惠农资源往往偏离乡村的治理需求。以Q镇的“美丽乡村建设”项目为例，为了让项目资金“出效果”，更容易通过检查验收，同时积极争取成为典型项目，项目资金被主要用于打造乡村景观。为让农民住房看上去更美观些，仅农房粉刷就花费了20多万元。这不但没有真正提高农民的获得感，大部分农民反而认为这是在“浪费国家的钱”，很多农民表示，“房子刷得一样有什么好看的，而且一两年就会被雨水冲掉，根本没意义”。相比之下，农民更加迫切需要的诸多公共服务却难以得到公共资金的支持。

需要说明的是，这不意味着自上而下的公共资源无法满足农民需求，而是在“单向度”的行政体系下村干部难以承担起公共服务的治理责任，无法将农民的利益诉求包容进制度体系中，也就难以建立起有效的协调国家资源与农民需求的衔接机制，反而导致两者的张力不断扩大。以2014年Q镇实施的国土整治项目为例，在项目落实过程中，村级组织并未充分采集农民在土地利用上的治理需求，而是在自上而下的行政压力下一味强调项目的尽快落地，结果导致Q镇的国土整治效果较差，不仅土地的平整度低，甚至还产生农民用水困难等问题。Q镇近年来有不少农民种植草莓、葡萄等经济作物，这些作物对灌溉用水的要求比较高。在项目规划的前期阶段，很多农民希望在土地整治过程中能考虑农民用水问题，并向村里提了不少意见。但村干部不仅未充分考虑农民的需求，且由于对一些小组的地势与水文情况了解不充分，导致一些小组的灌溉条件进一步恶化。最后的结果是，一些原本种植葡萄与草莓的农民不得不放弃种植，并对村干部累积了较大的怨气。

村级组织一直以来都以组织农民、解决农民治理需求为重要目标，是连接国家与社会关系的政治节点[23]1-10。当它无法真正回应农民的需求，将国家的公共资源转换为农民需求的公共服务，就无可避免地成为一个执行行政任务的闭合性组织，无法很好完成连接国家与农民的任务。从根本上来说，权责失衡的“单向度”行政体系缺乏建立与基层社会制度化关联的能力，这一能力的缺乏既使村级组织弱化了服务农民的公共性，又为村干部摆脱自身的治理责任提供了基础，村干部逐渐丧失了回应村民需求的动力与制度约束。由此，在以权责失衡为基本特征的行政化改革中，行政体系进一步与乡村社会发生脱嵌，形成一种独特的空转模式，国家投入乡村的大量公共资源，部分被这一体系形式化地使用与消耗，而不能很好满足农民的公共治理需求。

5 行政公共性的重要性及其建构的基本条件

行政公共性是现代行政体系的基本特征，也是行政体系实现善治的基础条件。中西部地区村级治理的行政化改革对乡村治理权力与治理责任的不均衡配置，导致了行政公共性的弱化，这是行政化改革引发基层治理困境的基本原因。以此为基础，可以进一步反思村级治理行政化改革中行政公共性建设的重要性以及这一公共性得以建立的基本条件。

5.1 行政公共性的重要性与村级治理行政化改革悖论的再阐释

从行政公共性的视角出发，村级治理的行政化改革不仅需要完成对乡村治理权力的再塑造，更需要建立满足农民公共服务需求的治理责任体系。之所以将公共责任视为行政公共性建设的关键，不仅仅在于它指向乡村社会的公共利益，更重要的是，它关涉深层次的国家与社会关系的建设。当前我国正处于社会转型的关键时期，如何推动村干部角色的公共转型、建立与农民更加制度化的公共关联，是其中的一个重要问题。这也是国家日益强调乡村建设、要求建立更完善的公共服务体系的重要原因。正如张静指出的，“国家政权建设同时也是权威角色、性质及其与被治理者关系的变化……公共组织的权威来自对公民权的保护”[24]309-310。在这一背景下，强调行政体系的公共责任具有重要意义。公共责任体系的建立是实现行政体系真正嵌入乡村社会，将农民的利益与服务需求制度性包容进行政体系的基础条件。只有围绕着公共责任的建设与公共服务的有效供给，国家与基层社会才能够建立起更为紧密的公共关联，从而强化农民对行政公共性的认同。

然而，大多数地区的村级治理行政化实践忽略的恰恰是这一核心内容。这就能够进一步解释，为何当前的村级治理行政化改革中，行政控制权的下沉往往带来行政体系的空转以及村级组织与乡村社会的进一步脱嵌。从行政公共性的视角出发，在强调行政公共性的服务型政府建设阶段，以公共服务为核心的治理责任建设构成了国家与社会之间建构公共关联的重要载体，行政控制权的强化服务于国家意志的贯彻与公共服务的良好供给。因此，当行政体系单向度地强调行政控制权的建设，而忽略真正能够建立起国家与社会紧密关联的治理责任体系时，行政权力的下沉往往只带来乡镇对村级组织更强的控制力，并不断弱化村级组织与村庄社会的联系(见图2)。事实上，如果缺乏对公共利益的包容以及对农民权利的有效吸纳，那么村级治理的行政体系将可能退化为一套完成形式化任务的空转体系。这种自我空转的行政化治理体系，必然难以真正融入乡村社会内部，更加不可能获得农民的认可。如此，村级治理体系越是缺乏与村庄社会建立关联的能力，基层政府对村级组织的行政控制权就越强，国家与乡村社会的脱嵌程度就可能越高，也就必然带来基层社会的治理困境。

图2 行政公共性困境与“单向度”行政体系的形成

这里需要进一步说明的是，并不是行政体系本身不适合农民权利的维护与乡村的有效治理，而是当前的村级治理行政化改革未能推动行政体系的公共转型、建立均衡的治理权力与治理责任体系、实现自身与乡村社会的紧密关联，从而陷入“行政空转”的悖论中。

5.2 行政公共性建构的基本条件

以上的分析表明，完成行政体系的公共转型，使其真正承担起回应农民公共服务需求的责任，是摆脱当前村级治理行政化改革困境的基础条件。总体而言，行政公共性的建立不仅需要地方政府有着良好的改革意愿，更需要具备一定的基础条件。这些条件的缺乏也是不少地区的村级治理行政化改革陷入治理困境的重要原因。

第一，行政制度建设的公共服务取向。行政体系是否具备公共性首先与制度的目标高度相关。当地方政府缺乏公共服务的自觉，并将行政体系仅仅作为转移行政任务的手段时，行政体系必然在一开始就以行政控制权的强化作为建设取向。相反，当地方政府具有公共服务的自觉时，行政体系的公共性建构就成为可能。由此，行政体系的控制关系将日渐式微，“代之而起的是一种日益生成的服务关系，管理主体是服务者，而管理客体是服务的接受者”[9]8。当前国家日益重视服务型政府建设与乡村振兴，村级治理的行政化改革因而具有提升基层组织公共性的条件。关键在于，地方政府是否有足够的自觉意识，明确村级治理的行政化改革不仅仅是行政控制权强化的过程，更需要满足乡村社会的公共服务需求。在Q镇，2010年村级组织行政化改革的目标就在于回应国家提高基层公共服务能力的要求，但在实践中，乡镇政府仍然强调自身对村级组织的行政控制权，并未按照建立完善公共服务体系的目标推动行政体系的公共转型，村级组织的治理责任一直未被完全包含进行政体系中。这表明，地方政府是村级治理行政化改革的直接主体，只有转变地方政府行政化改革的取向，即从对行政控制权的“单向度”强化，转向对公共服务责任的强调，才能够使乡村治理的行政体系真正具备公共属性。

第二，地方财政的充裕程度。相比村民自治制度，公共行政体系的制度成本要高得多。尤其是村干部公职化后，地方政府既要负担村干部的工资，又要投入一定数量的公共资源以建设常规的公共服务体系。这就要求，地方政府需要具备一定的财政能力，才有可能支撑起完善的公共行政体系。沿海地区较为完善的以公共服务为导向的村级行政体系就大多依赖地方强大的公共财政作为支撑(3)以笔者在南京市的调研为例，南京市建立了较为规范的以公共服务为导向的村级行政化体系。南京市的村级治理行政化改革不仅为村级组织配备了足够的公职人员，更拨付了大量的公共资金，用于保障村级组织的运转经费，以确保每个行政村的集体经济收入不低于30万元；同时自上而下输入专项化的“为民服务资金”，一年的资金总量在30万～50万元，以专门用于满足农民的公共服务需求。。相比东部经济发达地区，当前大部分中西部地区的地方财政都比较紧张，难以为公共行政体系的建立提供足够的公共资源支持，很多地区在勉强承担村干部的工资后，根本没有更多资源用于改善乡村的公共服务。以Q镇为例，该镇位于城郊地区，全年的公共财政收入有1 000多万元，已经属于遵义市经济相对发达的乡镇，但乡镇可支配的财政收入仍十分有限，仅仅支付村干部工资就已使该镇的财力捉襟见肘，有时还不得不用村集体经济收入补贴村干部的工资。可以推断，要在有限的财政条件下建立起正规化的村级公共行政体系，在大部分中西部地区往往很难做到。

第三，农民公共服务需求的可制度化程度。公共行政试图以更为规范与制度化的体系满足农民对公共服务的需求，这首先要求农民的公共服务需求能够被行政体系吸纳，并转化为行政体系可识别的目标。但在大部分中西部地区，农民的公共治理需求通常是非规则化的，可制度化的程度相对较低。以公共物品供给为例，农民对公共物品的需求通常是非标准化的，且具有阶段性。在Q镇，农民最关注的土地调整就不是标准化的，而是受到农民种植结构、外出打工情况、水利设施等多种因素的影响，需要在村民自治的范围内依法不断进行调整。此外，各类治理事务也大多嵌入在地方社会关系网络与地方规范中，其治理过程更需要运用在地化知识。在这些地区，行政体系建设即使具有正确的目标指向与财力支撑，行政制度要完成自身的公共性建构、吸纳乡村社会的治理需求仍不容易。事实上，只有随着乡村社会逐渐完成现代化转型，治理事务才可能呈现规则与统一的特征，行政体系才具备更强的制度化农民公共治理需求的能力[25]。

公共行政体系的建立是一个复杂的过程，更是一个渐进的过程，公共服务自觉、财政能力、社会基础三者缺一不可。任何一项内容的缺失都有可能导致投入大量公共资源的行政化改革丧失行政公共性，并引发基层治理的困境。在行政公共性建构的基本条件中，政治资源和财政能力可以直接通过制度建设加以强化，但是社会基础层面的变化需要经历长期的发展。以上对行政公共性建立的基本条件的讨论，为反思当前村级治理的行政化改革提供了重要启示。

6 结语

在建设服务型政府的背景下，如何通过村级组织的有效建设，进一步提高其公共服务能力，塑造其公共服务者角色，是一个非常值得研究的问题。

行政公共性的视角表明，村民自治制度与公共行政并非相互对立，行政化改革与村庄治理的成效之间也没有必然联系。公共行政在贯彻国家意志、制度化农民权利上具有优势，能够建立更加规范化的基层治理体系。但村级公共行政的建立不仅依赖外部的资源输入与完备的制度，而且需要能够真正实现将农民的权利制度化为国家的公共政策与规范化的执行体系。已有的实践表明，我国大多数农村地区并不完全具备建立公共行政的三个基本条件。这就意味着，“单向度”的村级治理行政化改革并不适合所有地区。一旦无法真正建立以服务农民公共需求为核心的公共行政体系，而只是通过行政控制权的调整来强化行政体系，其内在的权责不均衡结构必然会引发乡村治理的困境，最终的后果将是基层治理能力的进一步弱化。

基于以上分析，笔者认为，当前村级治理的行政化改革，既要量力而为又要体现区域差异。一方面，行政化改革具有自身的治理效能优势，在一些具备建立公共行政体系的地区，尤其是对于我国东部沿海发达地区的农村，应当打破对行政化的刻板认识，转变村级行政体系建设的目标取向，明确以公共服务为核心的乡村治理责任体系建设的重要性，真正建立具有公共属性的村级行政体系，以实现基层治理能力与公共服务水平的提升。另一方面，对尚不具备条件建立公共行政体系的农村地区，应更加谨慎地开展村级治理的行政化改革。在这些地区，与其输入大量资源用于建立不完备的行政体系，不如将公共资源用于村级公共服务建设，并进一步探索公共服务责任与村民自治深度结合的有效实现形式，在村民自治制度的框架下，建立更为灵活的满足农民地方性公共服务需求的服务体系，从而有效推动基层组织的公共转型，提升基层治理能力，保障农民享受公共服务的权利。