府际数据共享的双重困境：生成逻辑与政策启示

锁利铭

(南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350)

1 引言

近年来，政府部门之间的信息共享、数据共享成为国家治理改革实践的重要内容，数据共享不仅对政务服务质量和效率有着积极的意义，更是化解政府部门间协同合作不畅、消除部门壁垒的突破口。但是长久以来，政府组织间的信息共享可谓困扰实践的顽疾，政府的“信息孤岛”“信息烟囱”与“信息壁垒”现象依然存在，数据分享仍然存在不畅、不均与不足的问题[1]。从2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出推进部门信息共享的要求、2016年习近平强调“以数据集中和共享为途径，建设全国一体化的国家大数据中心，推进技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务”[2]，到2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出加快推进部门政务信息联通共用、建立共享信息平台，以及2019年党的十九届四中全会明确提出要推进数字政府建设，加强数据有序共享，可以看出数据共享已经从行政管理层面上升到国家治理层面。2018 年，李克强总理进一步明确打破“信息孤岛”的时间表，即“打造全国一体化政务服务平台，三年内实现国务院部门数据共享、满足地方普遍性政务需求，五年内政务服务事项全面实现‘一网通办’”[3]，政府数据共享也被称为“放管服”改革的“硬骨头”。据中央党校(国家行政学院)电子政务研究中心2019年发布的《省级政府和重点城市网上政务服务能力调查评估报告》显示，“数据共享难制约改革深化的问题日益突出”[4]。因此，数据共享成为影响国家治理的重要难题，亟须破解。

与此同时，全球正处在第四次科技革命的关键阶段，信息技术本身的创新和扩散呈现出信息化、网络化、数字化快速迭代并不断向智慧化、智能化演进的趋势，衍生出5G、大数据、物联网、云计算、区块链等新型信息技术样态，对人类社会产生广泛而革命性的影响。据《第44次中国互联网络发展状况统计报告》显示，中国网民已达9.04亿，互联网普及率达64.5%[5]，中国已经成为一个数据丰裕型国家。2020年发布的《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》将数据作为一种新型生产要素与土地、劳动力、资本、技术等传统要素并列，明确指出要加快培育数据要素市场，推进政府数据开放共享、提升社会数据资源价值、加强数据资源整合和安全保护。随着数据时代的到来，国民经济发展、社会治理与政府科学决策中对数据的依赖越发强烈，为政府数据共享带来了新机遇与新挑战，深入认识政府组织间的数据共享规律，已经成为解决数据共享瓶颈的关键问题。

数据共享在实践中是指“行政机关因履行职责需要使用其他行政机关的政府数据或者为其他行政机关提供政府数据的行为”[6]。既然数据共享是一组政府机构之间的关系行为，那么是否可以将其理解为一种府际合作、协同或协调行为？它与我们通常关注的府际协议、联席会、公共服务一体化、大气污染协同治理等府际协作领域的研究是什么关系？府际协作困境与数据共享困境的原因是否存在一致或共通之处？促进府际协作的机制是否适用于数据共享？只有明确了这些问题，才能帮助我们理解数据共享的现实，寻求破解共享困境的可能。但是目前数据共享与府际协作的理论对话较弱，数据共享文献较多集中在以信息科学与信息管理为基础的图书情报和电子政务领域，在公共管理与公共政策领域中的探讨较少；而府际协作在公共管理与公共政策领域中的研究成果较多，在图书情报与电子政务领域中却很少。不得不说这是一个二者之间缺乏对话的议题，既是府际协作研究的不足，也是对数据共享的认识不足。虽然学界已经从实践现状和理论基础等层面对数据共享进行了大量研究，但多是从政府角度研究如何优化数据共享流程和平台建设来完善政府的数字治理，重点探讨数据共享现状、共享困境、共享路径、共享机制和理论模型等问题。但脱离府际协作来看待数据共享会带来两个问题：一是在理论上缺乏机构行动者的理论假设，从而将作为“共享者”的行为动机独立于行政环境之外，而在各国的行政体系中都广泛存在着碎片化问题，也就是部门太小、职能过窄、部门壁垒、机会主义等造成政府间的合作困境，这一行政环境与政府行为之间的相互作用是不能忽视的；二是对实践中的解决机制缺乏多样化的讨论，目前更多集中在依靠信息平台建设来打通各层级、各地方之间的共享通道，但是在学理上如何提供更多的数据共享场景以及对这种平台的机构范围、管理机制等问题的解释仍有待深入探究。

当我们将数据共享视为府际协作的议题后，就需要与府际协作领域的分析框架与理论模型对话。从全球范围看，府际协作的研究已经成为公共管理研究的重点议题，围绕府际合作[7]、府际协同[8]、府际协调[9]等问题展开了大量的研究，出现了网络治理[10]、协作性治理[11]等理论流派，其中制度性集体行动基于第二代行动者理性假设，从集体行动困境出发，将发生在行政体系内部的碎片化作为协作困境的起因，从而将组织间交互行为的微观动机、中观结构和宏观模式密切连接起来，形成了一般性的解释框架，并提供了缓解集体行动困境的多样化机制，在全球范围内产生了广泛而深刻的影响。近年来，国内外学者运用制度性集体行动理论对府际公共服务合作、府际协议、环境合作等开展了大量的研究，最新的关于制度性集体行动的研究文献关注到地方政府间经济发展政策信息自愿分享的合作困境[12]，为我们进一步研究数据共享提供了新的启发。本文试图使用制度性集体行动分析框架，引入交易成本和合作风险等多维变量，提供一个府际协作视角下更为一般性的府际数据共享困境生成机理，在此基础之上提出相应的政策启示与未来在该领域的研究方向。

2 府际数据共享的制度性集体行动

制度性集体行动框架将集体行动理论、组织交易成本理论、公共经济理论、社会嵌入网络理论以及政治市场政策设计理论等要素整合起来，提供了一个概念系统，以理解和研究当代社会活动和治理安排中普遍存在的各种协作困境[13]。府际数据共享作为一种政府协同合作行为，亦可从这一框架中识别出一般性的共享动力，为我们带来重新理解数据共享困境的新视角。

2.1 制度性集体行动及其困境

制度性集体行动的基础性假定有两个：一是碎片化的普遍存在；二是机构也是理性选择的行动者。其一，基于行政系统中的碎片化现象，李侃如(Kenneth G.Lieberthal)和兰普顿(David M.Lampton)等学者认为：“政府各部门的官员将根据其部门利益进行公共政策制定或影响公共政策制定过程，中央政府各部门间、中央和地方政府间、各级地方政府间通过在项目谈判中的各种争论、妥协、讨价还价后，才能制定出公共政策。”[14]78在科层治理和竞争性治理模式下，政府组织发展也越来越趋向功能分化，从而导致政府组织绩效低下[15]212-213。早期的解决方案是以“合作政府”的理念进行部门整合[16]，带来的问题就是“碎片化”治理。之后，安塞尔(Chris Ansell)和加什(Alison Gash)[11]以及布莱森(John M.Bryson)等人[17]提出相似的协作理论，指出跨部门协作可以实现资源和信息的整合，从而改善碎片化带来的合作困境。其二，假定机构主体也是理性行动者。菲沃克(Richard C.Feiock)[13]使用奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)[18]189第二代理性假定，将集体行动纳入考量，信息不对称分布、对风险的认知以及对其他行动者特征的识别等进入集体行动的决定因素之中。于是，包括政府、非政府组织、企业等在内的机构行动者在面对与其他机构共同行动的需要时，会对成本、收益、风险等因素进行权衡，通过各种机制选择来提升集体行动收益，克服集体行动交易成本和降低协作风险[19]8。

奥尔森的集体行动逻辑揭示出在人类社会中群体共同的收益并不能零成本促使个体之间有效的共同行动，个体会通过机会主义行为隐藏或弱化个体收益，个体间缺乏共同采取行动的动力，于是会出现不参与或搭便车等非合作或弱合作的“集体行动困境”现象。机构行动者在面临共同收益时，同样要受到集体行动困境的制约，由于他们之间的利益不均衡、动机不一致、决策较分散等问题，常常会遭遇负外部性强或交易成本高昂等治理困境[19]51-72。制度性集体行动困境主要来源于机构做出的决策对其他政府部门或组织产生权力资源划分、组合与分配的影响，主要表现为水平困境、垂直困境和职能困境三种情境。水平困境指处于不同行政区域的同一部门间的协作困境，垂直困境是发生在不同层级的统一机构间的协作困境，而职能困境则指不同部门之间的协作困境，于是不同区域、不同层级和不同职能的机构之间都会产生集体行动困境。

制度性集体行动框架进一步认为，产生这些集体行动困境的原因在于多个行动者之间面临的交易成本和不确定性。其中，交易成本分为信息、谈判、执行、监督四种，不确定性主要源自行动各方之间行动的低匹配性而产生的协调风险，行动者可能不执行承诺的违约风险以及合作收益的分配不公带来的风险等。对于产生这些交易成本和风险的影响因素，制度性集体行动框架提供了四个解释变量：一是经济社会特征，也就是行动者本身的特征，比如经济发展水平、政治地位、人口结构等，它在一定程度上决定了行动者之间的集体行动是出于相似性还是互补性；二是交易物属性，也就是集体行动的议题、领域与业务的特征，主要来自于威廉姆森交易成本理论中的资产专用性与绩效可测量性[20]，专用性越高，可测量性越低，则集体行动的困境越大；三是政策网络，即相关行动者在集体行动之前是否已经处在一个共同行动的决策网络，或者说是否具备了集体行动的社会关系基础，也即彼此间的了解与信任程度；四是政治规则，包括战略、政策等制度性约束，这些规则增加了集体行动的外在约束和监督，降低了集体行动困境的程度。

围绕这些困境，通过对全球各国不同类型机构的集体行动的观察，制度性集体行动框架提供了一系列可选择机制[21]。这些机制分成复杂性和自主性两个维度。复杂性指行动者结构和功能结构，行动者结构分成双边及多边结构(即两个行动者和两个以上的行动者)，功能结构则分成单一功能和多重功能的集体行动。在自主性维度上，从强到弱又依次划分为松散灵活的社会嵌入机制、交互约束的契约机制、科层制下的授权机制以及政策驱动的强制机制[21]，这也意味着行动者的退出难度逐步增大。制度性集体行动框架进一步指出，复杂性越高、自主性越低则机制性成本就越高[22]，适应机制的选择便构成了制度性集体行动的核心目标。

2.2 府际数据共享的动因

对于单个政府部门来说，由于资源约束需要与其他部门联合，或者出于克服外部性带来的影响以及联合更多机构以实现规模经济等方面的考虑，会产生协同合作的诉求。对于数据共享而言，在决定是否进行数据共享时，政府机构需要考虑其共享的收益和成本问题，当预期收益大于潜在成本时，才有可能产生共享的意愿。在产生共享意愿的情况下，再考虑共享对象与共享机制，选择不同的共享对象及其机制会带来不同的交易成本和风险。如此一来，数据共享过程便是机构的理性选择过程。

从行动者的角度来看，作为数据共享主体的相关政府部门，既是数据的生产者和提供者，也是数据的需求者和使用者。更进一步，对于数据共享的部门、机构与组织而言，又可划分为发出数据方和获得数据方，这两类行动主体对是否产生足够的预期净收益的考虑将激发政府部门进行数据共享。制度性集体行动框架提出了协同合作中行动者的收益要素，分成集体性收益和选择性收益。集体性收益是指该合作项目给各方带来的项目收益，如两个地方政府进行交通基础设施的合作，可以有效解决单个地方政府的财力不足，实现经济社会发展目标。这个收益是宏观的、集体的，既是所有合作各方共同获得的收益，也是作为委托方的地方经济社会发展的公共收益。与此同时，合作中还存在由“关系资本”带来的选择性收益。选择性收益就是某种合作关系带来的社会资本、收益以及官员晋升可能性加大，这些收益直接作用在具体官员上。在此基础上，数据共享的集体性收益是指通过数据共享实现数据价值的增值和服务对象的满足，从而达到数据资源的获取和降低环境不确定性的目的[23]。这对于相关行动者而言均是如此，只是作用程度不同，即地方府际信息共享程度越大，这些政府也能因此获得更多的集体收益，故而地方政府间的信息分享行为可被视为提升区域竞争力的理性举措[12]。对于选择性收益而言，通过数据共享获得了进入数据共享平台的资格，结成数据共享网络，可以获得网络关系的收益、满足上级政府的制度规则要求、提升在相关主体中的影响力和声誉等。

3 府际数据共享双重困境的生成机理

从制度性集体行动框架来看，数据是否共享及其共享程度本质上是机构行动者出于成本与收益的考量而作出的理性选择，于是形成了我们分析府际数据共享问题的基准点。但是与一般性的制度性集体行动相比，府际数据共享更为复杂，影响府际数据共享困境的因素亦需要结合这一特殊性进行考察。

3.1 府际数据共享的双重性

十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》在“完善国家行政体制”部分提出“以推进国家机构职能优化协同高效为着力点，优化行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制。健全部门协调配合机制，防止政出多门、政策效应相互抵消”，可以看到府际之间的协同配合对于国家行政体制建设至关重要。府际协作可以理解为在某一个或多个业务职能领域中，两个及两个以上的政府机构采取的在资源投入、政策制定、治理行动等方面的共识性合作。制度性集体行动于政府机构而言，就体现在府际协作的议题上。近年来关于府际协作的研究可谓蓬勃发展，涌现出一大批学术研究成果，有文献统计表明，2006—2015年间，CSSCI数据库中府际协作方面的文献有近360篇[24]，目前的研究集中于水平集体行动问题，主要体现在区域间的府际合作、协调与协同等议题，泛珠三角、京津冀、长三角、珠三角、粤港澳大湾区等区域是相关研究的热点，同时也有相当数量的文献研究职能部门之间的协同合作问题。无论是区域府际协作还是部门府际协作，都面临着集体行动困境，而信息本身就是一个形成府际协作的重要因素。府际数据共享可以理解为出于公共或特定目的，两个及两个以上的政府机构对各自获取、掌握或产生的数据进行传输并共同掌握的行动。依据制度性集体行动框架，形成集体行动困境的交易成本中就包含信息成本，也就是说信息是府际协作的前提与基础，行动各方对彼此的熟悉状况决定了其是否能够形成有效的集体行动。反过来，当协作发生后，彼此的信息共享成本和风险会更低。

府际协作与数据共享之间呈现出高度关联、相互嵌入的关系。府际协作与数据共享均发生在具有碎片化特征的行政系统内，集体行动困境是其环境特征，政府机构与其他政府之间的交互行为均可视作制度性集体行动。相比较而言，府际协作与数据共享间的差异主要有两个：一是“交易物属性”的差异，也就是集体行动的介质，府际合作是更为宽泛的职能业务，而数据共享则是更为具体的单一性介质；二是协作和共享的区别，协作是特定目的下的分工，需要对原有个体行动方式作出调整，而共享是在各自工作的基础上进行数据传递行动，无需改变原有数据生成、获取行为，而是在数据的存储和使用上进行变动。

在此基础上，我们便可以推断出二者间的多重直接与间接的嵌入关系。一是数据共享作为府际协作的途径，在业务和政策层面的协作前提是要在相关政府机构之间获得共识，如2012年国务院颁布的《大气污染防治行动计划》就提出，建立区域大气污染防治协作机制，“组织实施环评会商、联合执法、信息共享、预警应急等大气污染防治措施，通报区域大气污染防治工作进展，研究确定阶段性工作要求、工作重点和主要任务”，从中可以看到府际之间需要对各自掌握的排放源数据进行综合，才能做出集体性的目标判断，而这个协作过程本身就包含数据共享的过程。二是数据共享作为府际协作的内容，数据共享与其他领域的协作是一体化嵌套的。从目前许多府际协议来看，各个相关方都会将数据(信息)共享(通报)作为协作的条款出现，如2018年沪苏浙皖大数据联盟共同签署《沪苏浙皖三省一市大数据联盟合作备忘录》提出“共同推动技术创新、加快数字资源开放共享”，此时数据本身和业务领域同等，都是协作的目标内容。三是数据共享作为府际协作的影响因素，政府机构之间的数据共享程度越高则相互之间获取对方的信息越多，二者协作的信息交易成本就越低，并能更好降低集体行动其他方面的交易成本，同时数据共享的程度也是获得彼此信赖、成为彼此嵌入网络的影响因素。四是数据共享作为府际协作的影响结果，府际协作的发生会带来部门间的联动，府际协作的深入过程能增进沟通、累进信任，降低府际数据共享中的分配不公等潜在风险，进一步增强数据共享的动力和程度。

从公共管理的角度来看，府际协作与数据共享均属于政府机构的制度性集体行动，即行动者在进行数据共享时本身在从事府际协作决策，而开展府际协作时也同步在做数据共享决策，于是府际数据共享是一个具有协作与共享的双重性过程，其动机、困境和改善均受到两种集体行动特征的共同作用。

3.2 府际数据共享的双重困境

与一般性的合作类似，依然会出现政府间数据共享集体行动困境，即所有政府机构都可以从另一个政府部门提供的信息中获益，集体收益将极大助推区域的发展，但地方政府可能会出于战略目的而隐瞒信息并从中获取个人收益[12]。府际数据共享过程具有双重性，其困境生成也具有双重性，既要克服由于业务协作产生的府际协作困境，也要克服由于数据特征产生的府际共享困境。数据之所以需要共享，其根本原因在于行政系统的碎片化导致的部门信息不对称，进而带来数据获取、掌握和分析能力的分散，不能有效实现数据驱动的价值，也不利于行政效率的提升。府际数据共享是基于不同主体间业务协同需求而产生的，具体以“数据”为核心，围绕数据生成、搜集、处理、共享、管理、监督等一系列过程进行，存在四维难度，包括跨层级的垂直数据共享、跨地区的水平数据共享、跨部门的职能数据共享、跨系统的业务数据共享[25]，其中前三种属于府际数据共享领域。第一，水平层面的横向困境。即不同区域的同类业务部门间数据共享会有障碍，比如同一个数据在不同区域之间的互认问题，以及因缺乏互动而出现的大量信息被重复收集的问题。第二，垂直层面的纵向困境。不同层级的政府在同一个政务服务上均有职能，这种上下同构的体系会带来大量数据资源的浪费和重复收集。第三，职能层面的功能困境。也就是政府内不同性质的部门之间共享难题。于是，数据共享需要不同行动主体之间的协同配合才能实现，但这种协同合作过程不会自动且顺利地发生，需要克服双重障碍性因素，从而数据共享的过程就构成了一个克服双重“制度性集体行动”困境的过程，如图1所示。

图1 数据共享的制度性集体行动困境生成机理

与一般性的制度性集体行动困境相比，数据共享困境更为复杂，不仅要考虑机构间协同合作本身的困境，还要考虑数据本身特殊性带来的共享困境。于是府际数据共享困境由业务协作与数据共享的难度两个维度共同构成。数据共享本身是不同业务之间的信息整合，业务之间的差异会加大协同的交易成本。现有的研究未将二者剥离开来，就难以精确识别数据共享究竟是政府间一般性协同问题还是数据的特殊性带来的特殊困境。基于这两个难度的高低划分，又形成了双重困境的四种潜在情境。四种情境细化为三个等级的协同难度，如表1所示，低共享困境、低协作困境情境中府际数据共享难度最低，高共享困境、低协作困境与低共享困境、高协作困境两类情境中府际数据共享难度居中，高共享困境、高协困境中府际数据共享难度最高。

表1 府际数据共享双重困境的四种情境

3.3 影响府际数据共享的因素及作用机制

依据制度性集体行动的分析框架，府际数据共享困境程度体现为交易成本和风险的高低，而影响交易成本与风险的因素则可划分为行动者属性、交易物属性、协同基础、制度规则[13](如图1所示)。这些是相对于一般府际协作而言的影响因素，对于数据共享的发生，交易物属性既包含着业务领域的属性也包含着数据自身的属性，只有将这一因素加入考虑模型，才有可能理解这个双重困境的内在机理。

第一，政府机构特征。主要是指政府机构所处的经济、社会、政治地位等环境特征以及部门自身的开放程度等，不同政府自身特征之间的差异会成为影响共享交易成本和风险的因素。比如区域间差异，不同政府间的信息化建设水平差异大，数据共享准备度不一，服务分工、信息化需求等方面也有差异，导致不同政府部门之间信息化意识与信息化发展水平参差不齐。从现有文献来看，府际数据共享更能接受“同质性假设”，即相对接近的政府机构之间会更愿意共享。如果两个地方政府间在行政结构、劳动力构成上存在同质性且地理位置相邻，双方在实现经济目标的次序与手段选择上又是一致的，那么信息协调问题则会相对较少，且存在经济外溢效应[26]。南勋基(Namhoon Ki)等人通过具体区域内的案例研究发现，信息共享上需要跨越管辖边界的城际政府在选择共享对象时，对同一县域管辖范围内的伙伴有强烈倾向，表明了共享的空间关联效应[12]。与大型区域相比，在同一县辖区内相对较少的成员间更容易达成共识[27]。

第二，协作基础。在制度性集体行动框架中使用了政策网络来表征协作的基础，主要是指在数据共享之前相关各部门之间是否具备了在业务领域中的合作、协同等行动，比如是否签署过相关合作协议、是否处于同一个协作小组或联席会，以及曾经在协作中取得过成效。其中，是否有过信息分享的经历或者建立起了信息分享的网络，将对数据分享产生积极的作用。这是因为在已有的协作关系和协作网络的情况下，会通过行动者之间的互惠行为与预期降低潜在风险，从而增加协作与共享的可能。因此在相对比较成熟的城市群内部，各城市之间的数据共享就会更容易。如2019年出台的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出：“建立进出口商品全流程质量安全溯源管理平台，开发信息化电子标签，整合生产、监测、航运、通关数据共享和业务协同，实现全链条监管。”长三角区域的府际合作进程从20世纪80年代的长三角经济协调会起就已经开始，后来建立了一系列联席会，签订了系列府际协议，各城市之间在很多方面开展了广泛合作，彼此深度嵌入。

第三，制度规则。制度性集体行动强调协作各方在制度、政策、战略等规则的约束下，降低谈判成本，其中上级政府的规则约束即是通过引入上级权威来降低监督成本和违约风险。近年来中央发布的多项政策文件均反映了对全国范围内各级政府部门数据有序共享的要求。2006年发布的《在线政务服务平台建设的指导意见》指出：“促进信息资源共享，有序推进相关政务系统之间、中央与地方之间的信息共享，促进部门间业务协同。” 2016年印发的《政务信息资源共享管理暂行办法》、2017年印发的《政务信息系统整合共享实施方案》、2018年印发的《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》、2020年印发的《国家政务信息化项目建设管理办法》等都提出政务数据共享的方式要求，为各部门数据共享提供了外生动力。

第四，交易物属性。在协作共享行动中，业务领域和数据属性构成了非常重要的影响因素。在制度性集体行动框架中，交易物属性是影响交易成本和风险的因素之一，这个因素来自于威廉姆森对于交易成本的考察，将交易物属性的“资产专用性”和“绩效可测量性”两个变量引入集体行动结构分析[28]。业务领域的资产专用性越高则府际协作的风险越高，有效的合作越难以达成。比如在大气和水的污染合作治理中，由于地理关系的稳定性，行动各方会通过与周边城市的反复合作来增加彼此的熟悉度，从而实现由浅入深的合作过程。但在现实中大气治理合作通常不会顺利地按照这一逻辑发生，这是因为大气污染具有边界的不确定性，行动者会降低投入于固定伙伴的动力，加之大气污染治理的绩效可测量难度较高，从而削弱了其合作动机[29]。数据共享中的专用性和可测量性，恰恰构成此前一直被提及但未真正重视过的概念。因为数据的内容和形式以及可被加工的基础千差万别，在数据共享的问题上就是通常所说的“接口”或“兼容”问题。数据的产生和加工过程本质上是数据的“专用性”问题。数据专用性的形成一方面是由于数据使用者的需求，另一方面也是使用者之间长期形成的惯例加深了路径依赖，使得数据的专用性日益增强，形成所谓的行业内部专用语言。数据专用性越高则该数据对于特定部门使用效率越高，但其他部门可及性越低，与之相对，数据通用性越高，则越有可能在更多政府机构中被采纳和使用，更能促进政府机构间的合作共享。此外，数据共享的绩效可测量性是数据作为交易物的另一个属性，从交易成本的理论来看，交易物可测量性越高则分配不公的风险越低，行动者之间达成合作的风险也就越低。数据绩效反映在数据共享后的效果，也就是其他部门享有该数据后产生的价值，这在测量上是一个难题，因为这取决于政策问题需求、与其他数据配合以及处理工具等方面的问题。另外，每个政府机构的数据拥有量和实际共享的程度都很难衡量。制度性集体行动提供了在集体行动中通常出现的三种风险，即协调、分配和背叛，这三种风险在数据共享过程中依然存在。数据属性进一步决定了数据共享的特点，从而影响了这些风险的产生与程度。

其一，数据净收益的非对称性。对于不同政府部门而言，其产生的成本是不同的，更重要的是每一项数据所带来的集体性收益与选择性收益也是不同的。于是不同政府机构对数据共享的动力差距较大，数据提供方会考虑数据成本问题，比如共享的数据是需要额外加工的则会降低收益，进而抑制共享的动力，这就产生了制度性集体行动的协调风险。

其二，数据的投入沉默性。数据与诸如交通、环境等其他公共事务需要资源共享或交换不同，共享不是交换，而是一旦供给数据，数据便成为难以收回的沉默成本(1)沉默成本指已经发生但无法收回的成本。，成为集体公共物品，具备了非排他性和非竞争性。而这种沉默成本的投入，无法保证分配的公平性，在数据投入与产出上很难诱发政府部门的积极预期，这使得政府部门在进行共享合作时会更加谨慎，在一定程度上抑制了数据共享，制度性集体行动的分配风险也因此产生。

其三，数据的使用安全性。一是数据本身是否真实，共享中的提供方并不能完全负责数据的真实性，而对接收方和使用方而言，难以识别数据真实性会降低其合作共享的动力；二是数据提供方会考虑数据被共享后的安全问题，即是否在合意的边界内被使用，而不会被滥用，这种风险的存在同样会抑制数据的提供。也就是说数据共享中会产生背叛相关方意愿的行动，共享的各方会在数据是否真实和是否被滥用等方面谨慎考量，这种对共享产生抑制的因素在制度性集体行动框架中被称为背叛风险。

4 政策启示

近年来国家出台各项政策推动府际数据共享，尤其是在积极推进全国一体化在线政务服务平台建设方面取得了长足进步。数据共享的困境是由府际协作、数据特征等因素叠加影响下产生的，其形成机理的复杂性和解决机制的丰富性尚未被深刻认识。在理论分析后对实践也应有一个整体性框架与策略，基于机构行动者的个体理性、行政碎片化的环境特征以及问题差异性，政策启示至少包括三点：注重共享动力的内生性、共享机制的多样性以及共享推进的有序性。

4.1 注重共享动力的内生性

目前的府际数据共享基本上是以自上而下的强制方式推进，缺少对政府行动者自愿性的关注。由于数据共享的绩效可测量难度大，相关政府机构是否充分地进行共享是一个很难精准测量的实践难题，故而政府机构有消极对待数据共享的动机。消极对待数据共享，主要源自个体共享动力不足，缺乏相应的激励机制。政府部门作为理性行动者，具有降低成本、提升收益的行动目标。

虽然政府数据属于公共资源，但是对于政府机构而言，在成本-收益的考量中存在不共享、少共享、弱共享的选择。一方面，由于政府机构具有寻求最低使用成本的动机，从而使特定机构的数据专用性不断增强，又反过来加剧数据共享的困境；另一方面，数据共享的选择性收益长期被忽视，政府内部特定对象之间的数据共享，实际上具有加深彼此了解与信任、进而促进其他领域协作的功能，这对政府机构来说是一个获得选择性收益的机会。而如果完全采用自上而下的政策执行方式进行无固定指向性的分享，府际之间则难以通过数据来获取特定社会资本。除了数据供给和共享的原始动力，在数据共享中给予一定的自主权也是应对复杂多变共享环境的应有举措。影响数据共享困境的因素在不断发生变化，不同主体间的非正式网络拥有较低的交易成本与风险，这也要求数据共享机制建设要保持足够的弹性空间，以克服数据共享困境。

因此，国家层面的注意力应更多在于激励政策的制定，提供数据共享的绩效考核标准与监督。要给予数据共享的政府主体一定程度和一定范围的数据使用和共享自主权，包括数据分享的对象选择、范围选择等，作为其通过共享获取收益的动力，进而激发其提升数据质量、改善数据价值、降低数据专用以及持续共享的动机。

4.2 注重共享机制的多样性

数据共享困境是由多种因素交织形成的，每个因素在不同情境中所起的阻碍程度不同，这就导致不同政府主体所面对的数据共享困境存在差异。因此并不存在数据共享的唯一最优机制，试图建立对一切情境适用的政策则面临与条件不匹配的失灵风险，需要以多样化的数据共享机制来有针对性地缓解共享困境。制度性集体行动框架提供了多样性的协同机制，包含行动者结构、功能结构和自主性维度，在数据共享机制设计上则需考虑是否能降低特定情境下的交易成本和风险。

首先，需要在交易成本与风险两个基本维度上形成对数据共享困境程度与特征的初步判断，如疫情防控中各地健康码互通的最大困难在于数据真实性带来的背叛风险。在此基础上进一步分析行动者属性、协同基础、制度规则、业务属性、数据属性等多重因素，实现对数据共享困境专业化、个性化、差异化认识。而在数据共享机制的设计上就需与不同的数据共享困境相匹配，如图2所示，在行动者结构上包括双边共享、多边共享、平台共享、中介共享等形态。

说明：箭头表示数据流向

双边共享发生在特定的两个政府主体之间，以数据交换式共享为特征，主要基于双方的互惠动力，双方较为对等地共享数据，关键在于收益的对等，即平等交换；多边共享则是在超过两个以上的政府主体之间进行的平等共享，也就是说各个政府主体通过将各自原先获取或生成的数据与有限的若干机构进行共享，政府机构能够获得较为丰富的数据源，以满足数据多样性的需求。以上两种是自主共享，也就是共享对象是一个各方都认可的自愿选择结果，所有参与者都是共享主体，是一种获取收益驱动下的有具体对象的共享行为。

相比而言，平台共享与中介共享是协调共享，是基于上级权威规则的无向共享，每个共享主体只共享一个平台，而不是共享给其他特定政府主体。中介共享是共享各方将数据统一交由第三方数据专业组织(数据企业或政府数据管理部门)，政府主体与此组织进行协调数据的各项功能运用。每一种结构对于应对数据共享的交易成本和潜在风险是不同的，比如从行动者结构来看，双边共享结构比较简单，建立共享关系的成本比较低，获得社会资本的可能性最大，但是由于缺乏第三方的监督或担保，共享面临着被退出、进而失败的可能。在中介共享结构中，由于存在一个确定性的协调者，各方之间在数据共享中比较能够形成更为便捷有效的监督，其潜在风险相对更低，但是对于中介组织的选择会面临各方偏好不一致引起的协调风险，这就需要加强对数据中介组织的培育、选择和监管。

其次，在实现机制上，可以考虑引入更多契约规制政府数据共享，行政机关可以针对其特殊的数据需求，协商建立双边或多边共享关系，以“合同”“协议”或者“备忘录”的书面形式或电子形式进行缔结。而在功能结构上，数据共享又分成业务协同性数据共享和非业务协同性数据共享，前者是线上线下相结合，以业务协同为目的的数据共享，既有政策上的配合，也有数据的共享，后者则只是以数据共享为目的，共享时并不能明确得知共享后生成绩效的水平。

4.3 注重共享推进的有序性

需要明确的是，有效充分的数据共享是一个复杂的演化过程，从理论上来说，这个过程就是一个克服交易成本和缓解潜在风险的过程。目前出台的各项推进数据共享的政策主要集中在推进“放管服”改革下的全国一体化在线政务服务平台建设，但是影响数据共享的个体因素和环境因素实际上具有非均衡性和累积性，难以一蹴而就，需要综合考虑协作困境与共享困境的源头及其原因，在推动策略和政策规划上有序推进。

首先，从共享者个体的角度，虽然在全国一体化政务服务平台建设上是有明确的时间节点，但是更加有效的共享还是要充分调动政府主体的自主共享动机和意愿，而对于政府主体而言，共享存在两个关键问题：一是要不要共享；二是如何共享。从不共享、弱共享到要共享和强共享，需要一个认知累进的接受过程。在如何共享上，关于共享对象、机制、领域上的选择也是需要一个选择和获取相关收益的周期。数据共享机制建设需要有一个循序渐进的过程，这既为不同主体克服数据共享的交易成本带来缓冲与适应，亦能在信任培养中逐渐降低数据共享的风险，有序推进数据共享的广度与深度。

其次，在推进策略上，识别问题症结，将困境逐步降低。根据数据共享困境的情境，精准识别双重困境的原因，进行有效变迁，将高难度转变为中等难度，再从中等难度转变为低难度，按照表1所示，从高共享困境、高协作困境逐步向低共享困境、低协作困境推进。对于不同地区、不同领域，可以开展对目前数据共享困境处在哪种状态的有效评估，进而有差别性地制定政策。如长三角、珠三角地区已经拥有较好的府际协作基础，尤其在大气治理、水域治理、卫生防疫等领域积累了一定的跨区域治理经验，协作困境与共享困境较低。与此同时，还需对不同领域和区域所掌握的数据属性进行考察，如标准化程度、安全性等。在精准识别数据共享的具体情境与阻碍因素的前提下，再将数据共享逐步从低难度情境向高难度情境推进。比如可以先就单一事项进行双边数据共享，在此基础上探索复杂事项的多边数据共享机制，以期跨越更高难度的数据共享困境。

最后，在政策协同上，考虑“数据-领域-机制”的匹配。既然数据共享困境的产生来自多个源头，但是目前的政策呈现出分离状态，彼此呼应较弱。目前以数据共享为目标的政策局限于数据管理领域，而在城市群发展规划、府际协议等府际协作政策中数据共享是政策内容，以大气污染、水污染等行动计划在内的公共治理政策将数据共享作为政策工具，而彼此之间的政策条款、实施周期等缺乏整体配合，导致政策实施中的碎片化。实际上，三者需要高度契合，比如区域协调发展中的府际合作，不仅要考虑经济发展的合作，也要考虑生态环境等公共治理领域的协同治理，还要在数据上实现共享。因为在区域府际协作中，注重的是协作机制的建设，比如联席会、领导小组、协调会、府际协议等，这些平台性机制可以为数据共享带来较为成熟的共享网络。而公共治理政策注重的是对实际问题相关利益方捆绑一起的协同应对，可以提供基本的共享平台或协调性组织，能够有效降低数据共享的专用性带来的共享风险。因此可以考虑将当前的数据共享、公共治理以及府际协作的政策进一步整合，以增强政策之间的协同性。

5 结论与讨论

上述研究将府际协作与数据共享的关系作出了一个结构性分析，府际协作与数据共享是一对难以割裂的过程，从而将数据共享内生到制度性集体行动框架之中。在识别出府际数据共享双重困境的情况下，为推动府际数据共享提供政策改进的取向。

5.1 研究结论

政府间数据共享困境作为阻碍政府数字化与协同合作的顽疾，需要在理论上做出更为科学的解释，以为实践提供改进的方向。基于此，本文的研究成果主要体现在以下几点。

一是将数据共享与府际协作进行理论对话。协作与共享是两种不同的行为，府际协作与数据共享虽在“交易物属性”上存在差别，但由于数据共享涉及在碎片化行政系统中不同行动者的合作，故与府际协作一同视为制度性集体行动的研究范畴。既有研究较少从府际协作视角来看待数据共享的相关议题，导致对数据共享的困境产生与解决机制的讨论难以更进一步。本文认为，数据共享与府际协作是互相嵌套的，数据共享于府际协作而言既是途径又是内容，且二者相互依存，数据共享影响着府际协作的交易成本与关系网络，府际协作亦反向作用于数据共享的动力与程度。因此对府际数据共享的研究应当同时考虑协作与共享两种集体行动特征。这既拓展了府际协作研究的边界，亦为分析数据共享困境提供了新的视角。

二是提出了府际数据共享困境机理的解释模型。从制度性集体行动框架出发，本文首先识别了府际数据共享困境的特征与类型。与一般制度性集体行动困境相比，府际数据共享是一个由协同与共享构成的双重困境。基于这两个维度高低划分，可以看到数据共享存在四种潜在情境，分别对应着不同的协同难度。接着，本文从交易成本与风险两个层面探究影响府际数据共享的因素与作用机制。府际数据共享困境既来自一般性府际协作困境产生的交易成本，包括政府机构特征、协作基础、制度规则与交易物属性，同时还受到“数据”这一特殊交易物品特征的影响，数据的资产专用性较高、绩效可测量性较低，数据共享中存在净收益的非对称性、投入沉默性与使用安全性问题，进而导致制度性集体行动框架提出的协调、分配与背叛风险。这一理论的构筑为我们破解数据共享困境提供了一种可能性的尝试。

三是提出了推进府际数据共享的政策启示。数据共享作为政府机构理性选择的结果，与碎片化的行政环境以及数据共享本身特征之间相互作用，决定了数据共享是否能有效实现。从这一基本视角出发，本文提出三点政策启示。首先，要注重培养内生性共享动力，这就需要在央地关系上做好职责划分，赋予共享机构一定的自主权；其次，在共享机制类型上需要打开思维，以多样化的共享机制实现对现实复杂情境的逐一匹配；最后，在共享范围和程度上要做到有序推进，从易到难是基本路径，同时也是确保数据共享有效性、持续性的需要。

5.2 研究展望

受到研究条件和能力的限制，本文尚存在诸多不足之处，本文提出的基于制度性集体行动的府际数据共享双重困境的分析框架，未来还有诸多可以进一步深入研究之处。

一是府际数据共享风险研究。府际数据共享风险决定着共享是否成功、是否可持续，对于它的研究将有助于考察共享伙伴选择的问题。已有的数据共享文献，关于这方面的基础研究较少。在制度性集体行动和网络治理的相关研究中，对于协作风险已经有了一定程度的推进。协作风险主要来自于双方协作意愿的差异，差异越大则协作的潜在风险越大，即越不可能达成协议或者协议越容易出现背叛、分配不公等问题。但是目前对府际协作的研究，仅考虑了协作领域的资产专用性和绩效可测量性，未将风险的分类影响细化。未来可以尝试将数据特征进行标准化测量，比如通过对不同数据类型的专用性程度进行排序，再通过双边和多边的数据共享的主动和被动行为考察，分析协调风险的大小，进而可以观测不同数据属性的共享风险。

二是府际数据共享网络结构研究。数据共享是发生在不同行政主体之间的合作行为，从行动者的复杂性角度来说，形成了若干种丰富的网络结构。目前的研究仅提供了一种理论上的政策启示，对于网络结构的形态及其形成机理缺乏一般性理论探讨。在此基础上，可以依据制度性集体行动机制多样性的框架拓展数据共享发生场景，比较共享的双边、多边、平台及中介等多种网络结构现实，根据复杂性和自主性二维分类提供更为丰富的可能机制及其适用条件和构成策略，如适合哪种类型数据、哪类业务以及是由政府主体自主达成协议构成还是由权威驱动构建。在经验研究中，可以对已经存在的府际数据共享网络进行实证描述，对于发生在不同场景、不同功能以及不同范围内的数据共享网络，引入规模、密度、中心度、核心边缘等基本指标描述数据共享中的政府间关系，判断不同政府机构在网络中所处的角色，进而借助Bonding和Bridge等网络路径解释结构形成的政府个体网络行为因素，以及经济社会特征、数据特征与问题类型等对共享网络整体结构特征进行研究，从而建立起更为丰富和一般性的解释模型。

三是数据共享与府际网络的耦合关系研究。本文只关注于数据共享这一环节，但是数据共享多大程度上降低了政府间其他领域(如城市群的大气污染)的协同交易成本和风险，反过来其他领域的合作是否增加了共享的动力、降低了共享风险，仍有待探究。如果将数据共享放入府际协同治理、城市群一体化治理等框架内，那么测量数据共享在多大程度上、哪些领域中更能有效促进府际协同合作。反过来，哪些领域的合作、什么合作机制能在多大程度上促进数据共享，这可以为协同合作治理的研究提供更多的假设，也为制度性集体行动提供更新的理论议题。与此同时，引入复杂网络科学的分析模型，将数据共享网络与目前的区域协调发展下的府际网络、公共治理领域中的治理网络进行比较和关联性研究，从而考察这些网络之间的嵌入、耦合的条件，以此对数据共享与府际合作网络可能的耦合关系进行预测，进而为政策协同提供科学依据。

四是数据共享的有效边界研究。当下政府数据在何种范围内共享在实践中尚处于探索阶段，从中央到各级地方政府，均在建设一个统一的数据共享的云平台或网络，而数据共享的出发点本身是为了打破跨区域、跨层级与跨部门的协同壁垒，但是如果数据共享网络之间彼此分离，那就产生了新的碎片化和新的壁垒。而产生这些问题的根源在于，目前在科学上还未回答数据共享的最优边界在哪里的问题。该边界存在一个两难困境，如果网络太大，涉及的主体太过分散，则会产生大量无关信息，造成数据使用成本和协调成本增高，而如果边界太小，则数据共享的范围狭窄，无法起到共享需要的多源规模效应。这就需要研究府际数据共享网络中的主体数量规模、结构对共享的微观动力和宏观效果的影响，比如网络主体数量最优值的计算，即超过或低于某个数量则共享主体的共享动力就会减弱，或者考察主体之间的同质性结构程度，即主体特征指标的标准差或者变异系数对共享效果的影响。此外，还可以考虑结合我国目前区域协调发展的实践，使用实际数据测量并比较不同区域之间的共享动力与效果，以探索数据共享的最佳区域边界。