跨域性环境邻避风险：尺度政治与多层治理

杨雪锋

(浙江财经大学 公共管理学院，浙江 杭州 310018)

城市化和工业化促进了经济社会发展，并产生对大型公共基础设施(项目)和生产经营设施(项目)的需求。诸如此类的项目修建与运营必不可少，因而它们客观存在的环境负外部性也就难以避免。随着公众社区权利意识、环境保护意识的增强，这些项目备受非议和抵抗，导致邻避现象日益突出。基于邻避项目本身所具有的负面特性，邻避问题成为当下社会治理中的热点与难点。大型公共基础项目和生产经营项目的修建虽然源于经济社会的发展需求，但是部分项目的选址与修建并不一定符合所在地域或社区的群众利益要求，他们对成本—收益的考量成为邻避冲突发生的重要原因。同时，这些项目可能带来复杂的综合风险，即邻避项目的负外部性，也强化了特定受众对邻避项目的抵触情绪，由此种种引发的不同利益主体之间的群体性冲突被专家学者概括为邻避冲突。纵观近些年来我国各地发生的邻避冲突事件，均在不同程度上受到了相关部门和社会的广泛关注，其结果项目不是迁址就是暂停。其中，公众特别是项目所在区域居民的风险感知成为邻避冲突的关键因素。

随着城市化区域的扩展，越来越多的大型公共基础设施和生产经营设施(产业项目)撤离主城区，布局在远离市区的地带。于是一种比较常见的现象出现了：一些地方政府在产业转移的过程中，把环境影响较大的公共设施(项目)和工业企业设施(项目)布局在毗邻地带，导致环境污染的外溢，从而引起邻近行政区政府和居民的抗议，产生跨域性环境邻避问题。此类现象在区域一体化发展背景下尤为突出，使得跨越性环境邻避问题已不再是单一行政区划内的治理难题，已经引起中央的高度重视(2)2016年工业和信息化部发布《关于做好工业和信息化领域“邻避”问题防范和化解工作的通知》，指出各地要从源头加强“邻避”问题预防工作，针对“邻避”项目特点在“邻避”项目立项、建设、运行等各阶段进行有效预防及管理。该信息具体网址为：http：//www.miit.gov.cn/newweb/n1146295/n1652858/n1652930/n3757016/c5333017/content.html.2016-11-01。。大量跨域性区域公共问题一再出现，使地方政府的单边治理效果不断弱化，内在联系与利益关系的复杂变化使得政府的价值、运作、责任等在不断重塑[1]。区域协同、一体化发展是当下我国经济社会发展的必然趋势和国家贯彻的长期政策，长三角、京津冀、粤港澳等区域发展战略的提出是我国区域协调发展的现实需求，但经济、社会、民生等各方面的协调共生性目前还没有在区域环境联防联控方面取得相应的进展。大型邻避项目的修建不仅会在选址地引发本地社会稳定风险，基于环境整体性担忧和各地政绩考核，相邻区域内各地方政府都会对环境邻避项目临界修建这种以邻为壑的做法产生抵触情绪，难免会形成跨域性环境邻避冲突。

党的十八大以来中央一再强调区域协调发展、实现高质量一体化发展等理念，要求突破地方政府单一行政区划的治理瓶颈，府际间的利益竞争不是零和博弈而是协调合作共赢。因此，跨域性环境邻避治理研究具有重要的现实意义和理论价值。本文运用尺度政治理论分析跨域性环境邻避事件中行动主体的尺度对抗过程及地方政府间博弈关系，探究冲突化解机制，以更好实现跨区域多重效益的叠加，更好满足区域政治、经济、环境等各方面的利益诉求，寻求尺度政治下府际合作解决跨域性环境邻避问题的路径和措施。

1 邻避问题研究的文献回顾

邻避问题在近十年来引起学术界广泛兴趣，吸引了社会学、政治学、新闻传播学、公共管理学、城市规划学等多学科关注，并涌现出丰富的研究成果。同时，环境邻避问题作为环境冲突的一种形态，也是生态环境管理的一个重要议题。本文拟从邻避类型的尺度划分、一般性邻避风险研究、生态环境问题的府际关系等方面对与主题密切相关的文献进行梳理归纳，进而引出本文研究问题的必要性。

1.1 尺度视角的邻避类型划分

以往的邻避分析多将其研究视角定位在邻避问题发生原因、邻避利益主体的矛盾、邻避问题解决机制研究等方面，而少有学者就邻避问题涉及的区域尺度进行归类与研究，原因可能是之前邻避冲突多在小尺度空间发生和演化，其主体多是某一行政区划内的居民和地方政府，鲜有府际间的矛盾。根据冲突影响范围大小从尺度视角进行划分，邻避冲突可分为两种：一般性邻避冲突和跨域性邻避冲突。单一行政主体辖区内或某一城市内部不同利益主体之间出于对邻避项目选址修建的利益博弈而进行的尺度对抗即定义为一般性邻避冲突，其主要特点就是单一行政主体管辖下的地方性群体事件，冲突发生在地方政府(或项目投资运营主体)与项目选址附近居民之间，影响范围较小，多数局限于社区或街镇尺度。

城市化和工业化的发展对大型公共设施和产业设施需求增加，这些项目通常具有明显的邻避效应。伴随着大型邻避项目负外部性与环境风险外溢范围不断扩大，一定程度上会溢出辖区边界，影响到邻近城市区域，引发邻近城市的抗争甚至大尺度的冲突，诱致跨域性环境邻避风险。在区域一体化纵深发展的当下，跨域性邻避冲突已然不是单一地方政府能够解决的环境冲突和社会稳定风险，由于双方均具有体系化、制度化的社会动员能力、资源调度能力和政策游说能力，从后果来讲，此类邻避风险影响远比一般性邻避风险要大。

1.2 一般性邻避风险的原因与治理

从目前相关研究来看，学者们认为一般性邻避冲突发生的原因主要包括：社会心理方面，有大众未受平等对待与不安心理，公众权利意识的觉醒[2]，公众的心理焦虑、信任等变量对公众抗争意愿的影响[3]等；群体行为方面，有弱势群体的隐忍、强势群体的抗争、专家学者的作用[4]等；社会公平方面，有空间分配正义失衡和空间过程正义失衡[5]等；信息沟通方面，有知识鸿沟、信息阻滞与沟通失效[2]等；风险认知方面，有感知风险放大机制[6]、邻避冲突主体间认知差异[7]等；媒体传播方面，有媒体信息涓滴化作用[2]、新媒体驱动下的参与式传播[8]等。

围绕一般性邻避风险，学者们提出了民主协商[9]、公众参与[10]、信息公开[11]、制度缓解[12]、多元协作[13]、复合型邻避补偿[14]等治理思路和策略。这些建议主要针对的是一般性邻避风险，从风险产生因素、作用范围、行动空间、参与主体来看，尚未涉及较大尺度、跨域性的邻避风险。

1.3 生态环境外部性与府际博弈

利益问题通常是推动地方政府间合作与竞争的核心，这种竞合关系在地方政府发展经济的动力下表现得尤为突出。在利益博弈的过程中地方政府通过府际合作与府际竞争两种博弈样态不断地进行着利益分配、补偿与让渡，最终达成一个利益均衡状态[15]。生态环境作为一种公共品，具有收益外溢性和共享性特征；同时也容易成为转移负外部性的重要载体或介质。围绕环境负外部性而产生的成本溢出成为地方政府之间竞争合作的重要议题。有学者从府际博弈视角分析了外溢性环境公共品供给的体制性弊端及其所产生的困境：分割式管理体制导致府际有限信任，财政分权导致事权错配与激励扭曲，地方政府本位观念导致决策短视，法律与制度缺失致使“搭便车”频发[16]；运用博弈论方法分析了流域生态补偿中中央政府、流域上下游地方政府之间的利益分配关系，指出需要中央政府介入跨行政区的府际博弈过程，并制定相关法律使之合作，构建稳定的流域生态补偿机制[17]；从政治周期角度分析了环境管制中的央地博弈，提出约束地方官员博弈策略空间的若干政策建议，使地方官员的环境管制行为与中央趋于一致[18]。

针对跨域性污染治理存在的信息不对称、权利和责任碎片化的制度性集体行动困境，部分学者对其不同类型、形成条件及解决机制进行了研究，构建了制度性集体行动理论[19]。围绕跨域性生态环境问题生成的府际博弈关系，治理的基本思路是追求积极性社会治理模式，形成一致性利益的预期和合作路径，把拥有各自利益追求的行动者整合到一个合作体系中，令其合作以达成各自的利益目标。这些文献重点关注生态环境治理中府际关系问题，虽然作为其中一种特殊现象跨域性环境邻避问题尚未作较多研究，但对府际博弈的研究有助于本文尺度政治的分析。

2 尺度政治视角下跨域性邻避风险分析框架

跨域性邻避风险不仅涉及风险管理部门自身的管理调度，还牵扯到地区间政府的集体行动。这个层面问题的解决需要突破体制瓶颈，其行动逻辑也需要借助尺度政治的理论视角进行解释。因此，剖析跨域性邻避问题的体制性根源，揭示尺度政治方法在分析跨域性环境邻避风险中的理论适切性很有必要。在此基础上，构建跨域性邻避风险的尺度政治分析模型，为后续的具象化研究提供理论参照。

2.1 跨域性邻避风险的体制性根源

相较于一般性邻避冲突的起因，跨域性环境邻避冲突更多是由于多个行政区划的多重利益纠葛影响。政绩考核机制的日趋多元化竞争格局，使得地方政府之间难以有效权衡经济共生与环境共享之间的联动关系。缺乏地区环境污染整体性风险意识而形成的跨域性邻避冲突已然不是单一地方政府能够解决的问题。协同发展、一体化发展虽提出已久，但区域联动环境管理体制的不完善、有效且权威的统筹决策机构等的缺失，使得深陷局部和眼前利益“陷阱”的地方政府难以在环境保护方面实现跨区域的多政府主体之间的利益沟通、合作共赢。总之，地方政府各自为政、缺乏有效协调机制、合作意识不到位、一体化发展理念未得到深化理解，是以GDP作为主要政绩考核的大背景下导致发展过程中跨域性邻避问题不能得到有效解决的重要原因，已经不符合新时代高度重视生态文明建设和新发展理念的要求。

环境本身具有公共资源属性、效应外部性、空间外延性，这就决定了区域环境保护的整体性[20]。新时代的高质量发展也必然要求各级地方政府在追求区域经济高效一体化的基础上实现生态环境的共联共保、公共服务的普惠共享。跨域性环境邻避风险具有高度复杂性、高度不确定性，此类风险和危机事件的发生是社会的结构性缺陷和体制性弊端所致。因此，地方政府跨域性环境邻避风险治理的思路需要在增强创新的主动性和方式方法的灵活性等方面达成共识，突破解决冲突的惯性思维和传统治理模式的弊端。

2.2 邻避风险研究的尺度政治视角

尺度(scale)是指表现、体验和组织地理事件与过程的一个或几个层级[21]724-727，地理的尺度是指特定地理景观的维度[22]。尺度是地理学领域中的关键要素，包括空间、地方和环境的复杂混合关系[23]，这种关系是流动的、竞争的，甚至是跨界的，其本质上是社会关系建构的产物[24]。尺度的概念根植于后现代空间观和空间的生产理论，尺度不是“自然的”或“事先给定的”，而是被“生产”出来的[25]57-79。地理尺度的内涵与马克思主义空间生产概念具有相通之处，是理解尺度政治的理论起点和基础。任何一个区域合作治理关系都是基于特定时空背景下多利益主体的空间生产关系而形成的特定体系[26]。尺度政治是各种社会运动与斗争的框架，其核心是尺度转换[27]。尺度政治主要指基于尺度重构的政治博弈和权力争夺，尺度既是用作改变权力关系的工具和框架，也是政治博弈的对象和场域。

尺度政治涉及三种空间形式：物质空间的权力管辖范围，组织空间的行政或组织级别，表达空间的地方化权利声明，分别表示参与者的行动边界、行动主体的数量、行动者合法性的界定(主体行动的准入资格、认同)。各利益主体对尺度进行策略性运用，不断改变权力对比态势以调整主体在尺度对抗中的位置影响、权力关系，进而改变其活动的合法性[28]。尺度政治理论已成为社会事件的重要分析视角，通过尺度政治的深化分析可进一步厘清事件背后利益主体的尺度对抗与争夺过程[29]。尺度重构涉及尺度形式的变化，尺度政治就是各种政治主体对尺度的策略性运用，通过对某些参与者的容斥改变行动主体数量进而改变权力结构，通过调整某些参与者的尺度位置以影响权力关系，通过对尺度内涵的再界定来改变行动的合法性。尺度政治已广泛应用于区域划定、城市规划管制、资源开发和危机治理等问题的处理当中，后来又扩展到社会治理、底层抗争、环境运动等领域。研究者认为，在实践中不同利益主体会为了自身利益或需求，采取不同的尺度策略，进而推动尺度转向有利于自身的方向发展[30]。

邻避运动是一定区域内邻避项目的负外部性引起居民或公众厌恶心理甚至利益受损，从而导致民众抗争的社会现象，其本质是整体的正外部性与局部的负外部性失衡，是空间的非正义和利益的不均衡的结果。从现象发生的空间属性和社会属性看，邻避现象可以纳入政治地理学范畴。跨域性邻避事件属于更大尺度的空间竞争，围绕空间支配权的获取，存在不同行政区域地方政府及各利益主体的尺度重构和政治博弈，符合尺度政治理论的研究假设。本文试图对跨域性环境邻避冲突中尺度策略演化和过程影响进行分析，以期进一步深化跨域性环境邻避问题研究，进而为区域协同发展中的府际竞合提供新的政策思路。

2.3 跨域性邻避风险分析的尺度政治模型

环境邻避风险本质上是区域内环境风险在空间上的重新配置进而影响到相关主体的利益调整。跨域性邻避问题由于涉及不同的行政区及行政主体，在利益博弈中也就通过尺度重构影响权力结构和利益关系。

根据结构主义视角的行动者尺度政治模型，尺度政治过程可分为权力尺度化、尺度重构、权力关系转变三个阶段。其中，权力尺度化是基础，尺度重构是核心，权力关系转变则是目标。权力尺度化从关系角度看，各行动主体之间的权力关系存在物质空间、组织空间和表达空间三种形式，分别对应尺度化的数量对比关系、命令服从关系和合法性认同关系。尺度重构主要包括尺度上移、尺度下移和尺度重组三种类型，在主体层面尺度重构表现为主体间的众寡合分、层级调整和表达重构等形式。权力关系的改变是尺度重构的必然结果，这种关系的改变既包括行动者主体权力强弱对比的调整，也包括权力合法性的消长。尺度政治模型分析框架见表1所示。尺度政治中的主体总是寻求某些于己有利的尺度重构手段来影响权力关系的变化，某一主体在实现某个利益目标时也可能采取方向相反的尺度重构手段。

表1 结构主义视角的行动者尺度政治分析框架

在政治地理学看来，“尺度政治”的重点在 “政治”，“尺度”只是策略或手段，目的是通过尺度的变化达到一定的政治目的[22]。尺度对抗中往往存在相互对立的利益主体，由于权力或资源掌握的差异形成强势方与弱势方。强势方凭借拥有的权力或资源不断推动事件向利于自身的方向发展，并且借助权势和机制力量将弱势方的意愿及行动限制在可控范围内。不论是政治地位、经济实力还是关系网络，强势方总会在相对优势方面加大砝码，以实现倾向性的尺度重构，使自己的多重利益诉求得以保障和落实，进而在尺度对抗中占据有利地位。而弱势方由于自身资源或权力的有限性往往很难冲破尺度限制，其实现尺度转换的重要方式集中表现在两个方面：内部动员以集体抗争和外方支持以扩大影响。这是凝聚力量和推动尺度上移的两种重要方式，以在不断的角逐中实现利益获取，使事件发展向有利于自身的方向推进。在整个层层递进式的尺度对抗中,第三方作为可改变对峙局势的中间力量是强弱双方争夺的关键。第三方力量可涉及更大尺度范围的群众、社会精英、高层政府、社会组织等。

中国城市发展正处于世界城市发展历程的浓缩形态，城市空间结构的演变，在很大程度上是制度变迁的结果[31]，而全球化、市场化和地方化主导的经济社会力量为地方政府塑造了一个复杂的激烈竞争环境[32]，进而造就了地方政府追求经济发展的特质。传统的GDP锦标赛制和地方政府追求经济发展的特质驱动地方政府倾向于经济理性思维模式，并擅长通过空间资本化来推动尺度重构，城市空间的演化带有鲜明的地方政府主导和经济利益性色彩。邻避问题本身就是因为风险的空间配置而重塑了区域内的空间结构和不同群体的利益关系，是城市化进程中资本流动带动土地开发，导致公共品成本—收益空间配置不均衡，引发民众抗争，推动尺度上移。当邻避冲突发生在行政毗邻区时，尺度政治的运作就更为显著了。

本文基于尺度政治理论和分析方法，尝试在跨域性环境邻避事件中加以运用，分析矛盾冲突双方的矛盾集聚点及其尺度对抗过程，揭示尺度策略和尺度重构的目的，以期为跨域性环境邻避问题的解决提供可行性措施。

3 跨域性环境邻避事件的背景特征与尺度类型

理论的应用需要契合现实的社会环境，而不是相反。跨域性邻避事件有其特有的时代背景和体制环境。就邻避风险而言，尺度政治方法在特定条件下存在一定的理论解释力。跨域性环境邻避事件并非个案，而是城市化、工业化发展到一定阶段的产物，作为风险社会的典型形态而出现，此类典型事件因为我国压缩型的城市化、工业化进程而凸显。另外，我国特有的行政体制和资源配置机制对尺度政治理论的适用限定了约束条件，需要细分尺度类型以达到对象的瞄准；为增强理论方法与社会场景的适配性，本文也对具体的研究对象做出必要的情景设定。

3.1 跨域性环境邻避事件的背景特征

随着城市化发展到新阶段，一些地处城市主城区的重化工业项目备受居民抱怨，借助企业转型升级机会和“退二进三”城市规划调整政策，这些具有较大环境压力的工业项目都在进行产业转移。首当其冲的问题是外迁企业选址何处。对于技术含量不高、经济效益一般、资源消耗大、环境污染大的企业，通常是一关了之，或者转移到相对落后的省外其他地区，但在环境规制愈加严格的背景下也难以外迁。对于总体质量较好的产业项目，地方政府还是舍不得迁出本地，总是想方设法找到一个既不影响市区环境质量，又能保证企业在本地顺利生产的选址方案。

从实际情况来看，一个城市的幅员毕竟有限，通常一个地级市方圆半径百公里左右，城市化区域半径在10公里左右，考虑到当下市区规避环境影响以及未来城市发展空间，人口密集区的生态安全距离至少还要保持间隔20公里，在周边其他区域能够布局大型重化工业项目的最大空间尺度也就不过70公里。再加上具体项目对区位、交通、风向、地质等条件的要求，实际上新址可选空间有限。基于地方政府的经济发展考虑，地方政府通常会把具有正外部性的大型项目布局在本地人口集中的主城区，这样可以做到受益面最大；而对于具有负外部性但又必不可少的项目，通常会布局在远离主城区的位置。因此，将项目新址落在周边城市辖区毗邻区域成为不少地方政府的决策选项，这样跨域性环境邻避冲突不可避免地发生。

3.2 跨域性环境邻避事件的尺度政治语境

在项目规划阶段，跨域性环境邻避冲突具有一般性邻避冲突的发生过程，即“宣布—抗议—中止”，或“宣布—抗议—中止—协商—重启”。“重启”则分为两种情形：就地重启和另择新址重启(当然新址也可能会重复前述过程)。整个过程矛盾双方主要是项目建设方(多数情况具有政府背景)与项目选址地居民，具有明显的尺度层级关系，而且是小尺度(镇街甚至社区尺度)。与一般性邻避冲突不同的是，从行动主体看，跨域性环境邻避事件的冲突双方主要是层级对等的城市政府；从空间尺度看，要超越社区和镇街层面，甚至市域层面。

尺度政治是获取空间控制权的活动，尺度作为策略或手段，通过尺度的变化达到一定的政治目的或利益目标。由于涉事双方均为城市政府，各自诉求也很清晰，尺度政治场域自然生成。由于自然禀赋、经济社会条件差异、在更大范围的政治经济地位差别，各自在尺度空间形式上占据不同的物质空间、组织空间和表达空间，但双方均拥有一定的行动者数量、同等的行政级别和邻避事件中拥有的合法性资源，因此各自均力图通过尺度政治达成本地利益最大化目标。

需要指出的是，尺度政治概念源于西方，本质上是个体主义方法论，其话语体系和分析逻辑是经济理性、自由竞争和法治约束。就跨域性环境邻避事件而言，尺度政治理论在国内的运用存在迥异于西方社会的约束条件：一是体制约束，无论何层级的地方政府都是坚持党的领导，而且还有上一级政府的统筹指导，这是双方目标最终必定趋于一致的体制保障；二是政治约束，生态文明建设和区域协调发展是新时代的重要政策理念，无论地方政府追求经济发展或者地方竞争达到何种程度，都需要遵循这个政治大局。因此，可以把这两大约束条件下的尺度政治界定为有限的尺度政治。

3.3 跨域性环境邻避事件的尺度类型与特定情境

跨域性环境邻避事件是事件发起地政府与影响地政府之间的矛盾，因后者抗争而升级，已然跳出一般性邻避冲突的行政地域限制，是在区域协同、一体化发展、生态文明建设备受重视背景下涉及府际利益博弈与生态环境污染共防共治的跨域性邻避问题。一般性邻避事件的冲突双方是政府(或项目建设方、运营方)和居民，居民是抗议方的主角，凸显地方色彩和草根性[33]；在跨域性邻避事件中，冲突双方的主体主要是两地政府，居民和企业只是参与者，草根性不再显著，地方政府作为抗议方走上前台，地方性由在地性上升为跨域性。从行动主体和行动尺度看，跨域性邻避事件更易于纳入尺度政治分析框架。

考虑到不同行政层级的尺度政治存在较大差别，不宜混同讨论，需要进行细分。跨域性邻避事件存在不同行政级别和不同空间尺度的表现形式。从近些年来发生的一些典型案例来看，既有省级层面的，也有省内地级市层面的，还有同一地市(或不同地市)的县级市(县市区)层面的。三类情形及典型案例见表2所示。

表2 不同尺度的跨域性环境邻避事件典型

需要指出的是，跨域性邻避事件的尺度政治在多大程度上体现出空间控制力争夺，不仅要看邻避项目所在地政府的行政级别，还要看邻避项目本身的投资主体，如果投资主体是大型国企或世界五百强，其行动尺度不会受到所在地政府的级别限制，而直接上升到更高层级。比如，皖赣边界的彭泽核电项目，虽然矛盾发生在安徽望江县和江西彭泽县之间，但是该项目属于国家重点项目，所以直接需要省际层面乃至中央部委协调；苏鲁边界八县市的跨界污染虽然空间跨度大、涉及行政主体多且层级多，但是污染企业均是小而散的当地民营企业，其尺度政治的行动很有限，难以上升到更高层级，不动用高层级行政力量即可化解。

中国省域幅员很大，在人口、面积、经济等诸多方面的体量几乎与西方中等以上的国家相当，省级尺度考虑到现实政治影响和理论应用的约束条件，尺度政治不宜使用。县市级尺度的跨域性邻避风险则由于政治能级较低、多数邻避项目背景不具有谈判力，博弈过程较为简单，尺度对抗易于化解，事件典型性不突出，理论上研究价值相对较小。从尺度政治的适用性和我国特有的地级市市域特质看，关注地级市层面跨域性邻避风险更有价值。

地级市作为行政区划的建制市，是中国特有的行政区划体制(市管县)一个重要组成部分，在人口、幅员、经济上均具有中等以上规模；基础设施、城市建设、产业结构相对完整；在立法、财政、组织人事、经济管理、规划发展等方面具有相对独立的地方行政管理主体权限；也是我国城市化发展过程中地方竞争主体(政绩考核、全国各种排名、争取重大项目等方面)，这些特征和因素均会影响跨域性邻避冲突中双方展开尺度博弈的资源配置和政策运作。从尺度对抗强度看，地级市尺度属于中等尺度，管理幅度和管理层级相对适中，风险相对可控，一旦尺度上移，范围、节奏和烈度均可调控。

假定A、B两个地级市，前者是工业强市，后者生态环境好。A市计划将其支柱产业某重工业企业从市区迁出至X县，选址毗邻B市边界且距B市生态敏感区某湿地不远，引起B市抗争。后有国家权威学术机构论证、中央相关部门干预、上级政府协调，经过多轮博弈，A市最终将项目选址定在W县，新址距B市较远，邻避冲突结束。本文拟对此类事件进行区域视角的尺度政治分析，解释尺度政治过程中行动者尺度化、尺度重构及权力关系改变的表现形式及其逻辑。

4 跨域性环境邻避风险的尺度政治过程分析

尺度政治过程是空间控制力争夺过程，为细致刻画跨域性邻避事件展开的尺度博弈，可从行动尺度化、尺度竞争、尺度转换三个层面进行分析，揭示尺度均衡的实现机制。尺度是争夺空间控制力的舞台，在这个舞台上有哪些角色，谁主谁副，有何动能，如何行动，策略的序贯博弈如何展开，进而又如何改变尺度结构，最终如何实现尺度转换，这一系列问题需要详细论述。

4.1 尺度化：界定参与者行动及其资源基础

我们设定中等尺度的地级市层级的跨域性环境邻避事件进行分析。根据尺度政治模型，尺度政治过程的第一步就是邻避事件参与者行动尺度化，可分为三点：参与主体数量对比及其行动边界的确认、组织层级及命令服从关系、各方的合法性资源(包括权威资源、本地认同)。在资本全球化、市场化、地方化的影响下，地理空间表现出“流动空间”的流动性和可塑性特点，如何将流动的空间成为可识别的地方和社会单元，尺度概念应运而生，它既包括物理空间的含义，也包含其中特定的社会关系[22]。特定的地理尺度即为特定的社会活动平台[25]。空间是社会关系的一部分，体现着社会建构的过程。在资本化的背景下，特定的空间可用尺度来度量和解释。邻避项目的建设将会生产新的城市空间，导致风险和财富的再分配，重构利益相关者经济社会关系，并建构参与者新的社会意识和风险意识。项目体量的大小及其作用的空间尺度作为自变量直接影响风险再分配的系数。按照尺度来度量和刻画地理景观中权力与内容秩序的过程就是尺度化[25]。邻避事件行动尺度化意在界定这些关系、秩序和边界，为尺度重构和权力关系改变的分析提供逻辑起点，尺度既为事件参与者搭建控制力争夺的舞台，也为行动目标的实现提供工具。相关行动者尺度化特征比较见表3。

表3 跨域性环境邻避冲突行动者尺度化比较

首先分析尺度政治参与者数量及行动主体行为。从行动主体数量及结构看，跨域性环境邻避事件涉及发起地A市和影响地B市两地政府，影响地B市市民、A市初次选址地居民、上级政府(主要是生态环境部门)、邻避项目某重工业企业，其中A、B两地政府是关键的行动主体，也是邻避冲突的直接当事方。初期只是B市政府和市民的抗议，随着事件演变中央相关部门、学术界、媒体介入。发起地政府A的尺度政治目标是早日实现项目落地建成，取得市区环境改善、产业顺利转移并升级、带动边远地区发展等收益；影响地政府B的尺度政治目标是阻止项目选址邻近边界，保持毗邻区脆弱的生态环境和本地环境品质不受影响。双方均为同层级的城市政府，行政资源基本相同。双方的合法性资源基础各有千秋，A市之所以还建设此类项目，主要是认为该项目是技术密集型企业，属于先进产能，符合产业升级的政策要求，也是省市的财政支柱产业；在经济发展是头等大事的当下，A市更容易获得上级政府的权威资源。B市政府认为，生态文明建设是新时代的主要任务之一，毗邻区区域生态敏感，保持良好的生态环境也是区域协同发展的要求。鉴于高质量发展、绿色发展与协调发展的政治要求和话语优势，B市在尺度行动者数量上占据多数，并通过尺度调整获取更多合法性资源。

基于对跨域性环境邻避冲突的界定，在该公司的搬迁选址中，A市政府与B市政府之间的区域性尺度政治角逐是此次邻避冲突中的对抗焦点。A市自定义的迁址举措受到了B市政府及市民的强烈抵制，既是担心企业生产所带来的跨域性环境污染会危害居民生活质量、身体健康，更重要的是湿地的生态脆弱性，以及本市空气质量改善压力甚大。跨域性环境邻避事件中，抗议方不仅仅限于利益受损的居民，而且让地方政府也卷入其中，既有居民维权式的抗争，也超越个体或社区层面的利益诉求，不同于一般性邻避事件中“邻避情结是一种自利的、意识形态的或政治的一种倾向”，跨域性环境邻避事件的抗议方主体旨在保护毗邻的生态敏感区和本市环境质量免受影响，这具有更广泛的环境正义和空间正义。

在两地政府间的此次尺度角逐中，不像一般性邻避冲突所对应的强弱双方那么明显，A、B双方政府几乎具有均势的权力和资源，皆作为强势方进行了激烈的尺度策略对抗。项目选址事关前者产业布局和经济增长，是明显的经济收益；对后者来说直接影响生态敏感区，间接影响B市空气质量，是显著的生态环境成本。近些年来A市在省内各地市GDP排名一直领先于B市，在省内经济地位与话语权方面有着自身的优势，其迁址决策不仅服务于本市经济和人民工作、生活的长远发展，在一定层面上也得到了上级政府的支持。B市作为教育强市在全国独具特色，在综合发展时更多承担着境内生态屏障保护责任。双方行动尺度化为展开尺度政治提供了博弈起点和交换筹码。

4.2 尺度竞争：府际博弈、策略互动与尺度重构

列斐伏尔认为，资本的每次城市空间修复必须以一次更广泛的尺度修复为先决条件，换言之，就是尺度结构(3)尺度结构是指一系列支撑资本扩张运动的相对稳定的地理平台。必须先被重组。尺度政治中，博弈双方往往通过表达手法和解构措施的运用来维持或改变尺度现状[29]。不同利益主体采取各自的对应措施以实现尺度政治中的对抗和争夺，最终想要达成己方利益下的尺度转换。环境邻避冲突起因于产业空间布局的调整，经济发展(资本)驱动的邻避项目迁移本身就是一次空间修复，而这种空间修复需要先完成一次广泛的尺度修复。作为不完全信息条件下核心行动者双方围绕空间控制力展开尺度竞争，是典型的序贯博弈，通过多轮策略互动，推动尺度重构。

在此次跨域性环境邻避冲突中，A、B两市进行了激烈的尺度博弈，双方轮番出招，试探底线。邻避项目选址消息一经公开就立刻引发了B市的强烈抵触并质疑A市邻避项目的生态环境影响。B市居民对邻避项目的厌恶情绪能够很快在符号化的邻避运动中形成集体行动，表达对选址规划的不满。利用这种顺理成章的合法性诉求，B市轻而易举地实现尺度下移，在起初的尺度博弈中占据道义优势。在A市看来，该项目选址在本市辖区内，不必与B市交涉；而且该项目技术先进，不像传言的环境污染那样，认为此项目存在被污名化的嫌疑。此举激发了B市寻求高层级权威支持，直接实现了尺度上移。面对B市的质疑，A市先后两次组织不同的专家论证会，得出项目环境影响不大的结论；同时，对项目进行规划调整，向远离B市的方向挪动选址，并对项目的设施、工艺做了进一步优化等。然而，B市并不满足这些调整，邀请国家级权威学术机构专家召开研讨会，会后虽然没有下结论，却提出需开展科学论证与深入研究的意见。双方政府不断“出招”以使事件向有利于自己的方向发展，B市的行动则再一次推动了事件尺度上移和扩大，于是有了中央部委的介入。

在“你来我往”的尺度博弈中，邻避项目选址问题从两市政府到上一级政府再到国家部委，争议不断升级，事件演化后期双方“各显神通”动用一切可用资源来推进事件重构，B市政府通过“尺度渗透”(4)尺度渗透指一个特定尺度的参与者尝试影响其他尺度的过程。影响到同一层级的A市政府决策过程，邻避项目选址在争议中被迫暂时搁置。从产业发展和空间规划来看，此企业迁出市区是迟早的事情，无论对于搬迁企业和A市政府而言，宜早不宜迟；新址尽早妥善落地也是省政府所希望的，毕竟该企业举足轻重。在重复博弈中，贴现系数大的一方往往缺乏耐心，其时间成本更大。从耐心程度看，A市在时间上是耗不起的，它想要的是寻求时间成本和项目选址综合效益的边际均衡。对于B市来说，项目暂停是初步成果，取消才是最终目标，拖延至少不损失。由此看来，项目最终落地需要进一步明晰A、B两市的利益共生点，并引导双方的策略方向。这就需要从正面的引导角度继续分析该问题。

4.3 尺度转换：权力关系变化、合法性关系重构与博弈均衡

尺度重构的直接后果是推动权力和控制力在尺度间的变化。在双方博弈过程中，各自的合法性资源被充分调动。B市政府的强烈抵制既有保护湿地生态的直接动因，也是为了守护多年来空气质量改善的难得成果，反映项目选址毗邻区居民的民生诉求，这为其尺度上移获取更高层级权威资源提供了充足的理由。随着生态文明理念更加深入人心，该企业的迁入将可能给本来就面临雾霾困扰的B市及X县两地市民带来更糟糕的环境影响，信息不对称和环境污染的简单化理解诱发感知风险，引起群众(市民)的邻避运动。媒体的跟进助推此事件成为地方政府的一项重大舆情，并引起高层关注。B市在寻求上级权威资源并通过国家权威学术机构实现尺度上移的基础上，通过尺度下移获取更多本地认同，扩大其合法性资源，改变了A、B双方的权力关系对比。A市为促成该企业顺利搬迁，虽然事先也取得省政府以及省产业主管部门的支持，但是在具体选址问题上并没有得到上级的明确支持。在双方合法性资源调度和争夺的过程中，B市略具优势，虽不显著，但也有效。

权力是支配信号发送后的认可和接受。尺度政治意在特定空间获取控制力，通过参与者数量的分化、权威资源的争取和本地认同，支配信号强烈，权力关系随之改变。权威学术机构专家组意见以及中央相关部门的介入标志着围绕该邻避项目选址引起的尺度抗争达到高潮，专家意见显然是更注重生态环境保护；国家生态资源相关部门介入本身就是推动A市尺度下移。各自相对优势的权力资源通过对方的尺度上移而稀释，尺度行动的合法性资源关系被调整。B市在尺度重构中让权力关系的天平向己方倾斜。

省政府在全面考量经济发展、环境保护、民众福祉、区域平衡的基础上调解纠纷、另选新址，通过尺度下移缓和双方对立关系。两地接受来自上级政府的权威，W县选址方案对A市来说并非最优，但也是次优选择；对B市来说，直线距离无碍上述生态敏感区，虽有不满却难有对抗理由。虽然对抗双方均获得次优目标，相比较而言，后者的合法性资源调度改变了双方权力关系，与上级政府达成部分“尺度重叠”(5)尺度重叠是指一个较低的尺度拥有较高尺度的某些权力和特性。，基本实现尺度政治目标。双方在上级政府的协调下选择了折衷方案，也符合一致性利益，找到了利益共生点。整个事件的尺度政治过程呈现见表4。

表4 尺度政治过程的尺度博弈与权力关系变化

由此可见，在区域协同发展的大背景下，重工业企业搬迁选址所引发的跨域性环境邻避冲突是空气质量“差生”的共同困境。生态文明建设要求各地政府在政绩考核中不仅要重视自身经济建设，还要注重环境保护与生态防护，而在区域协同的趋势下环保意识提升不仅指单一地方政府的意识觉醒，还要注意加强区域协作。这次尺度对抗中A、B两市政府在尺度角逐中不断进行尺度重构，但环境共生性、整体性所引发的邻避思考并没有就此结束。这一邻避型选址难题使我们看到实现区域协同发展所面临的重大挑战是地方政府之间的利益博弈，而要真正实现区域高质量协同发展、区域合作共赢还需要各界深入探究跨域性环境邻避冲突的治理路径。

5 尺度政治下跨域性环境邻避风险的多层治理

邻避项目的负外部性、成本—收益的非对称性以及生态环境的正外部性、整体性、共享性，决定了在涉及区域层次的风险性邻避项目选址中，必须克服地方性利益主导动机，寻求正向化的利益共生点，实现尺度政治中的有效合作与尺度重叠[24]。本文研究的跨域性环境邻避冲突涉及更广范围、更高层面的经济与环境利益纠葛，需在尺度政治的基础上协调地方政府之间的利益博弈，实现区域一体化中环境层面的共融共生。推动以合作为导向的政府间关系，不能简单地以行政区划为边界，而应该注意平衡各方利益和需求。

5.1 尺度下移：编制合理的空间性区域规划，制定区域环境公共品统一标准

发挥我国环境治理和产业发展的体制优势，省级政府乃至中央部委以高位阶的政策和规划进行尺度下移，缩短地方政府尺度博弈进程，减少不必要的策略性行动。地方政府间利益博弈难以克服和消解，追求各自利益最大化是地方政府认知盲点。基于此，来自国家(中央)自上而下的尺度重构已经成为重要的区域治理应对之策，空间规划尤其是区域规划就是其中重要的尺度重构工具[34]。为有效权衡多方利益，协调经济、社会、资源、环境诸方面的关系，中央相关部门与省级政府在追求区域协同发展中组建一体化发展机构以统筹专家学者和各界精英，在收集社会各界意见的基础上，按照多规融合思路编制综合全面的区域规划内容，促进区域经济发展和社会进步，并为区域协调发展和生态环境保护打下坚实的规划基础。

要真正实现区域协同发展不仅要打破原有的经济、政治、生态位势差，还要积极推进尺度重组，打破行政壁垒，构建以区域协调发展为主导的新型行政区划合作模式，加强区域组织协调，建立区域性综合监督考核机制，推进尺度主体利益整合，打破“谁污染谁治理”和“各自为政”困境，推进形成区域联动治理机制。在区域一体化发展的大背景下，秉着共同发展、共同治理的理念实现多方利益整合，打造区域性政绩考核多元评级机制，平衡多方主体利益。由生态环境部牵头成立区域环境治理协调机构，来协调重点区域内各省级政府制订相同的环境标准，统一区域内大气环境标准项目和标准值[35]。

5.2 尺度重叠：寻求尺度主体间的利益共生点，实现多主体的尺度平衡

博弈双方基于共同利益，对于多个尺度上相互重叠的空间，挖掘依赖空间交互功能，减少对抗性尺度政治[36]。邻避冲突是不同利益主体之间的尺度抗争过程。在区域协同发展过程中，必然会涉及各级政府和多方利益的关系调整，进而会衍生出一系列尺度重构过程[24]。实现区域一体化发展是未来发展大势，鉴于部分项目存在负外部性、跨域性影响，邻避项目选址修建已不再是地方性问题，需要突破尺度局限找到跨区域多主体追求的利益共生点，在区域层面上实现各方利益均衡。

不论是居民和地方政府之间的尺度对抗还是地方各级政府之间的尺度角逐，在推进邻避冲突解决过程中应借助产能升级、利益-成本合理化分摊等方法寻求共生利益，实现区域视角下多主体间的尺度平衡。为破除跨界行为带来的外部性和个体利益导致的制度性集体行动困境，邻避风险治理从纵向层级治理转变为更加灵活的横向合作治理，地方政府之间自主通过协商联合规划、联合政策方案、联合项目合同等制度安排，达成府际协议与协调的一致行动[37]。在区域合作上可以采取共建特别协作区、协同发展示范区等模式。

5.3 尺度协同：搭建生态信息与数据共享平台，构筑环境保护共生机制

城市化和资本化推动空间再生产，导致空间的社会分异，形成不同的尺度行动者。跨域性邻避矛盾的化解需要借助行政边界性公共品的供给，构建协同治理视角下的跨界公共物品供给机制[38]，其中边界区域生态环境信息是基本的公共品。寻求利益共生点、合理编制区域性空间规划、完善区域一体化考核机制都离不开区域性的生态环境信息共享，尤其在涉及具有区域外延性的环境保护问题时，更需要多方主体、不同层面的数据互联。解决跨域性环境邻避问题，就要在区域生态保护信息共享方面下工夫。只有实现信息共享、数据共联，才能动态监测区域生态敏感信息变化情况，及时构建整体治理效力，真正在区域层面实现共生共享共治。

5.4 空间修复：构建区域性协调发展的生态补偿机制，实现新的空间固着

在区域一体化发展中，为了实现区域内各地经济、社会、生态等方面的综合发展，区域之间政府有必要构建全方位、高层次、多领域的跨区域生态补偿机制，以保障区域内不同利益群体都能实现公平、和谐、良性发展。构建协调发展的生态补偿机制，是推行受益者付费、保护者得到合理补偿的重要探索。受益政府和相关企业要对生态保护贡献方和受损者补偿支付公平合理的生态保护成本和经济效益损失，确保区域各利益主体实现共赢和利益兼顾，从而打破非合作博弈的“囚徒困境”。基于此，邻避项目投产后，相关企业也要分担生态保护成本，更大程度上实现多元主体共建区域协调发展的生态补偿机制，进而实现区域生态、经济、社会的和谐共生。