环境精细化治理的“市域”逻辑与推进路径

余敏江

(同济大学 政治与国际关系学院，上海 200092)

改革开放40多年来，中国迈向现代化的领域主要聚焦于经济领域、政治领域，而社会领域、生态文明领域的改革相对迟缓，走的是一条非均衡式改革之路。这种改革模式极大地促进了经济增长，但同时也积累了一系列深层次结构性矛盾，最突出的就是经济发展与环境保护的失衡，产生了资源消耗大、环境污染严重、可持续发展水平低等不良后果。对此，习近平指出：“生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。”[1]环境精细化治理强调环境治理理念、体制、机制、制度和“制度衔接”的精细化，是对传统模糊型、粗放式环境治理的摒弃，因而是解决生态环境突出问题的重要抓手、切入点和突破口，亦是消解显性污染高发态势反弹和隐性污染“有组织的不负责任”困境的切实举措，成为新时代推进生态环境治理现代化的主导性策略。

作为一种环境治理创新的重要命题，不少地方政府针对区域突出的环境污染问题精准发力、精准施策，多层面、多向度、多领域推进环境精细化治理。然而，当前环境精细化治理还存在一些挑战和问题，如环境精细化治理的惰性化、环境精细化治理的“中梗阻”、环境精细化治理中“社会在场”的弱化、环境社会组织参与的“丛林化”、环境法律与法规的笼统化和模糊化等难题。环境精细化治理的“市域”逻辑的提出正是对这些问题和挑战的回应。如何理解环境精细化治理落脚于市域层面的必要性，如何理解市域环境精细化治理的科学内涵和质的规定性，如何整体性推进市域环境精细化治理，是加快推进环境治理现代化进程中理论拓展和实践发展双重提升的重大课题。

1 “市域”特质：环境精细化治理的结构性前提

环境治理包括中央、省域、市域、县(区)域和乡镇(街道)等纵向层级。市域介于中央、省和县、乡镇(街道)之间，具有承上启下、联接城市的重要作用。市域是指地级市所辖的所有行政区域，意味着市—县(区)—乡镇(街道)—村(社区)的架构，既包括城镇区域，也包括农村地区。从这个意义上说，市域是具有集聚性、统合性、相对灵活性、双向互动性和创新扩散性等特征的社会系统，因而是化解环境冲突风险成本低、效能高的“缓冲区”和“协调器”。作为市域社会治理中的重要一环，市域环境治理在生态文明建设加快推进的背景下，其在环境精细化政策制定和资源统筹等方面的主导性作用，还有诸多发挥的空间。作为环境治理目标细化、任务实化、行为规则化在市域层面的实践表达，市域环境精细化治理具有如下特质。

1.1 治理结构具有传导性

作为国家治理体系中的中间层级，市域比省域更贴近基层，比县域则更能调配和优化整合治理资源。环境精细化治理的实质在于实现环境治理中制度、资源、能力的高度精准配备。因此，市域与环境精细化治理具有天然的契合性。市域环境精细化治理不同于中央、省级政府侧重环境精细化治理的顶层设计，也区别于县、乡镇政府侧重环境具体事务性工作。市域环境精细化治理处在中央、省级的精细化治理与县域、乡镇(街道)的承接地位，是实现从“小处”着手向“高处”进发能动转换的枢纽，是国家环境精细化治理的重要基石，亦是基层环境精细化治理的前线指挥部。一方面，推进市域环境精细化治理是中央和省域环境精细化治理的政策逻辑在市域范围内的展开，是中央和省域环境精细化治理在市域这一层级的强化和拓展；另一方面，市域环境精细化治理的政策规划和行动方案的初始材料来源于基层，并由基层实施并检验这些政策规划和行动方案的效力与效度，从而将纵向组织体系中的“市”整合到基层精细化治理结构之中，延伸出超越原有地理空间的更大治理权限和更多治理资源。

此外，市域环境精细化治理具有创新扩散性的特点，很多有效创新的鲜活经验通常被中央作为试点并进行复制和推广。如果某地环境精细化治理的效果达到预期，其他市域政府会纷纷来此地学习和取经，并将其环境精细化治理的经验和模式作为可复制、可推广的治理行动或治理方案。在学习和取经过程中，目标创新和工具创新的样式也会不断修正和改进。比如，无锡推出“河长制”之后，全国其他地区在原来“河长制”的基础上又进一步推出了“双河长制”，即“民间河长”“专家学者河长”与“政府河长”相配合进行流域治理[2]。市域常常分享外部传递的环境精细化治理政策、方法乃至立法经验，因而还兼有层级范围内扁平化治理的开放性。因此，市域相对于国家层面，环境精细化治理效能既有“自下而上”与“自上而下”的纵向传导性，也有从中心向边缘传递辐射而形成同频共振的横向协调性，因而在政策的试错性上具有更大的容错空间和转圜余地。

1.2 治理尺度具有“地方性”

环境精细化治理既需要大刀阔斧，更需要从实际出发、因地制宜。实际上，推进环境精细化治理的大量任务在基层(县域或区域、乡镇或街道)，推动环境精细化治理政策的落地之责任主体也在基层。由于环境污染和生态破坏具有流动性和复杂性，在城市和农村两个社会系统相互嵌合，大量环境污染和生态破坏问题的解决超越了以县域为治理单元的环境治理边界，环境精细化治理必须从扎根于农村的县域转向城市和农村两种社会形态结合体的市域。更为重要的是，县域较低的治理层级、较小的治理空间和较单一的治理元素限制了环境污染治理的信息整合、资源整合和条块整合，因而需要在更大空间的市域重构基层环境精细化治理体系。

市域环境精细化治理由不同量级的城市(大都市、中小城市、城镇)组成，既涉及大都市、中心城市、城镇之间的关系，也涉及城镇与农村之间的关系，其自身制度结构、资源禀赋及其治理空间的确定性使得对自身治理环境公共事务的决策权、执行权具有闭环共解的特点。从这个意义上说，市域环境精细化治理既要兼顾国家环境精细化治理的统一性，又要强调地方的相对独立性，即在特定的社会背景下，在具体区域特性中因地制宜地探索环境精细化治理的模式。同时，设区的市在城乡规划、生态保护和环境治理方面具有相对完备的立法和行政权限，具有统筹县域和基层的行动能力，这使得市域环境精细化治理能够获得更多的治理资源及其信息，具有主导发展规划以及灵活选择治理模式的调整空间，从而实现环境精细化治理运行过程的游刃有余和治理有效性与合法性的兼顾。

1.3 行动主体具有禀赋上的独特性

治理是在相互承认法权基础上的政治认可[3]。因此，环境精细化治理的基础也在于对除政府之外的其他治理主体身份和权利的政治认可，以实现多元治理主体在各自功能性领域内的协同合作。从行动主体层面看，市域精细化治理是市域范围内党委、政府、企业、环保组织、智库专家、公众等多元行动主体在形成合作性关系的基础上开展的一种治理行动。与之相对应，市域环境精细化治理是市域环境治理主体运用党建、权力、货币、法律、道德、科技、民规民约等社会控制手段开展的一种社会行动。从理论上来说，尽管市域环境治理的行动主体无异于县域环境治理，但实际上在市域范围内集中了拥有更多政治权力(如市级政府)、经济实力(如企业)、社会力量(如智库、社会组织与自治组织)的治理主体。很显然，市域层面拥有解决环境精细化治理中政治、经济、思想教育、信息等资源整合能力，市域层面的资源整合不仅包括人、财、物、信息等有形资源的整合，还包括促进凝聚生态共识的意识形态、生态理念、生态文化等无形资源的整合。同时，市域层级的核心行动者大多具有应对复杂环境问题的丰富经验和较强自主创新能力。而县域环境精细化治理对象则呈现离散化、原子化和无序化的特点。虽然县域在环境治理体系中处于直接面向基层的“接点”位置，聚焦公众对环境领域的“最盼、最急”，对环境需求信号、治理难点及治理隐患及时捕获、反应敏捷，但是县域层面的“低组织化”“碎片化”以及环境利益关联主体的深度交错，使得县域政府缺乏解决复杂环境问题的实力与能级，因而难于实现将环境问题化解在萌芽、解决在基层的“事前事中事后”一体化治理。

总的来说，从理论逻辑上讲，环境精细化治理的市域逻辑，是将市域作为一种兼具本体论和方法论意义的存在来认知，前者认为市域具有最优治理半径和最大政策边际效应，是将环境污染问题化解在萌芽的最直接治理层级。后者则将市域看作是一个具有以城带乡的引擎作用、以点带面的示范作用的有效载体。从实践逻辑视角讲，环境精细化治理的市域逻辑，是指综合运用党建、权力、货币、法律、道德、科技、民规民约等社会控制手段来处理环境公共事务的活动，具体表现为在充分发掘、努力汲取现有制度资源的基础上，提升市域在理念、体制、机制、制度、方式等方面的精细化程度，亦即着力提升市域环境治理结构在规范度与治理能力方面的有效性，以系统性地回应因工业化、城镇化所带来的环境治理在信息整合、条块整合、社会资源整合等方面的深刻嬗变。

2 增量拓展：环境精细化治理的市域意蕴

环境精细化治理是环境治理发展的纵深阶段。环境精细化治理既体现在对具体环境污染和生态破坏问题进行精准施策，又突出环境治理体制改革、治理流程再造和治理制度创新，这种在微观层面和宏观层面的双重变革，能够有效解决现有问题，也预防类似问题重复出现或反复发生。作为环境精细化治理的重要基石和承上启下的枢纽，市域能够在中央统一部署下，机动灵活地制定环境政策，亦能够对环境污染精准防控、精准施策。市域环境精细化治理既有环境精细化治理“规定动作”的共性，也有市域层面“自选动作”的独特个性。后者基于地方性知识的特定情境，通过利用市域立法与行政的相对独立性以及权责完备性，形成市—区(县、市)—乡镇(街道)上下联动的局面，最大限度地彰显市域的正面性，彰显省域以上环境治理的政治性和基层环境治理的社会性的功能耦合和包容性优势，因而是一种增量的拓展。

2.1 市域环境精细化治理意味着环境监测体系的一体化

环境监测是环境治理体系的顶梁柱[4]。作为环境治理的前期工作，环境监测能够有效探测环境质量、生态状况、污染物源头，客观反映区域的污染状况及其发展变化趋势，为环境影响评价、排污收费、碳交易等环保奖惩制度提供可靠依据，并辅助生态环境部门制定有效的环境决策，因而是环境精细化治理的基础。

长期以来，市域层面实行的是由政府相关部门(环保、水利、国土、海洋、农业、林业)为主干开展的环境监测的单一管理体制。这样的体制安排带来了环境监测成本高、整体效率低、监测数据割裂严重、数据挖掘应用深度和广度欠缺等问题。为此，2015年2月5日原环境保护部出台《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》，鼓励引导社会力量参与环境监测，环境监测服务社会化的格局逐渐形成。党的十八届五中全会提出，要“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”[5]。环境监测社会化以及省级统管的改革表明了中央打破基层政府地方保护主义的决心，从体制上消解了一些基层政府干预环境监测执法的难题。为适应社会化改革和垂直管理，将市域作为环境监测的基本单元是推进环境监测立体化、一体化的不二选择。因为市域环境监测既能克服基层在环境监测中存在的协调能力不足，以及省域及以上在环境监测中存在的鞭长莫及与回应滞后等问题，又可使市域政府有效接受公众监督，形成责任边界清晰、政府与社会组织协同、信息共享的生态环境监测网络。例如,成都市环保局于2018年10月11日印发《成都市生态环境监测网络建设三年行动计划(2018—2020 年)》，统筹建设环境质量监测网络、污染源监测网络和生态状况监测网络,统一构建全市生态环境监测大数据平台[6]。可以这么说，市域环境监测站正以中层驱动者的角色对冲传统环境监测体制的负面影响并以此保证市域环境精细化治理大计的贯彻落实，因而是市域环境精细化治理的关键。

2.2 市域环境精细化治理意味着污染源监控的无缝隙化

对污染源的精准监控，是环境精细化治理的核心。随着城镇化进程的不断加快，由于环境系统的开放性和污染物的流动性，城市环境污染通过污染产业和污染物排放两个层面迅速向郊区及偏远农村地区转移。城乡间的污染物流动及其边缘性、模糊性成为环境精细化治理新的重点和难点。作为城市和农村两种社会形态的结合体，市域为打破城乡分割的环境精细化治理提供了可能。市域既包含大中城市等大型治理单元，也包括县(区)、乡镇(街道)等基础治理单元，还包含行政村、自然村和城市网格、社区、小区、楼栋等微型治理单元，构成了一个系统完整的治理生态系统，形成了横向到边、纵向到底的无缝隙治理新格局。由此可见，市域环境精细化治理对城乡分割的二元结构进行了功能性弥补，针对不同空间范围内的污染物排放及其属性，建构嵌套、合作与多层次的多界面环境治理体系。

此外，信息技术的发展使得“无缝隙化”的市域污染源监控成为可能。与大数据、云计算、物联网、人工智能以及未来可期的块数据、区块链技术等相关的硬件资源和人才资源大多集中在大中城市，因此具有较强数据整合和应用能力的市域是将这些信息技术融入环境治理最好的层级。目前，部分市域政府在城乡社会的末端建立了生态环境综合治理服务平台，如苏州的环境综合监管平台、杭州的污染源监管信息管理与公开平台。这些平台在收集污染物信息等业务过程中能够超越组织边界实现市域政府与辖区居民的良性互动。由此，市域环境治理在信息全流程管控、大数据驱动环境决策、引导公众参与等方面实现了以城带乡和统筹城乡一体化，城市和乡村的治理元素被重新组织和动员起来。

2.3 市域环境精细化治理意味着权责配置的清晰化

通过权责清晰化、规则明晰化和系统建构将环境治理的各主体纳入环境精细化治理系统，建立起政社互动的环境治理体系，是市域环境精细化治理功能增量拓展的基本思路。习近平强调“要统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设”和“各相关部门要履行好生态环境保护职责，使各部门守土有责、守土尽责，分工协作、共同发力”[1]。这在方法论上明确提出了环境治理部门协调、空间协同、系统集成的总要求。当前市域环境精细化治理的体制性困局之一在于市域政府部门之间环保职能的交叉、重叠或断裂，导致市域环境治理一致性和内聚力的弱化，如表1所示。

表1 L市大气污染防治各相关部门的监督管理职能一览表

(续表1)

“城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容”“要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫”[7]。中央已连续释放“加快推进城市治理精细化”的各类信号，而基层从来不缺少创新精神，更不乏创造治理体制机制改革先进经验乃至政绩的动力。由于市域自身规模及资源调度半径适中，兼具刚性和柔性的双重特征，而资源下沉和技术嵌入又激活了市域环境治理。因此，市域环境精细化治理具有弥合部门职责交叉重叠的正向意义。一方面，在市域范围内通过现代信息技术将政府服务中心和环境治理平台对接，能够解决发改、经信、公安、生态环境、园林绿化、自然资源等职能部门信息失灵和目标分离难题，形成环境治理齐抓共管的合力；另一方面，市域环境精细化治理是以解决问题为导向，“块”的资源和权限被充分赋予，纵向连接通畅、横向联结多元和纵横合作的新模式有望形成，促使基层环境精细化治理实现由虚向实、从条块分割到条块协同的转变。由此，市域环境精细化治理实现权责配置的清晰化，能够有效解决基层环境精细化治理的“悬浮化”和“碎片化”难题。

2.4 市域环境精细化治理意味着“决策—执行”的互动优化

国家环境治理侧重于统一的顶层设计，更多的是国家或政治意志的反映；而基层环境治理则侧重于特殊化的问题处理，更多的是国家或政治意志的执行。因此，国家环境治理与基层环境治理之间会出现宏观结构上的普遍性与微观行为上的特殊性的张力与冲突。市域环境精细化治理实质上是地方生态文明建设驱动的地域空间以及附着在地域空间之上的政治、经济、社会关系重构的过程，成为一种弥合宏观治理结构与微观治理行为的嵌入式与联结式枢纽。

由于市域环境精细化治理汇聚了更多的政治资源、经济资源、信息资源以及相对成熟的志愿者组织、环保组织、环境智库专家，更加彰显了市域在环境精细化治理过程中的治理主体优势和治理资源优势，有利于形成民情民意表达—综合—处置—反馈的全链条处置机制，因而能够实现市域层面的决策—执行的互动优化。在市域环境精细化治理过程中，实际存在涵盖一个中心(党委)和三个辅翼(执行机构、技术机构、监督机构)的决策执行网络。在这个网络中，党委作为跨部门、跨行业协同的政策倡导者，起着“统揽全局、协调各方”的作用，负责制定市域层面的环境政策，也负责在环境冲突化解中的利益表达、利益综合以及协调各个利益主体和行动者之间的关系，并依据相关政府部门和利益相关者的回馈，不断修订环境精细化治理方案。执行机构是环境精细化具体政策的执行主体，通常由政府及其相关职能部门负责，负责在党委的政治领导和技术机构的专业业务指导之下，根据实际情况进行调适性治理。技术机构通常包括智库以及环境精细化治理中有影响的社会个体，其最大的优势在于广泛搜集民情民意，并在综合各方意见的基础上实现环境政策制定的前期优化，最大限度地避免由于环境精细化政策不当而引发的“二阶冲突”问题。监督机构是指环境精细化治理中的官方媒体和社会组织等，他们一方面负责发现环境精细化治理中的漏洞、死角与盲点，监督环境精细化治理的随意性以及“有组织的不负责任”的状态，另一方面也负责在环境精细化治理中提供可信的第三方信息，避免环境精细化治理中因循政策治理或循数治理而产生的“信任断裂”。

3 三维一体：市域环境精细化治理的推进路径

党的十八大以来，在“绿水青山就是金山银山”“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”“生态兴则文明兴、生态衰则文明衰”等环境政治话语的引导下和基层政府“懒政”的现实困境下，位于行政体制层级中间的市域政府开始发力，并在主体、方法和目标上形成了系统化的改革推力，构成了党的十八大以来地方政府运作的新型动力。虽然“市域驱动”这种新型动力的出现并没有特别清晰的时间节点，但近些年来浙江杭州的全域“无废城市”治理、浙江湖州的环境“清单化治理”、安徽合肥的“三线三边”环境治理、四川成都的“数智”环境治理、广东深圳的“一街一站”式大气治理等，都体现了“市域驱动”的特征。也就是说，位于中央和基层之间的市域政府正以“中层驱动者”的角色积极探索新的环境精细化治理举措，以宣示环境精细化治理创新的改革状态并驱动辖区内的行政体系积极作为。

尽管环境精细化治理在一些地方蓬勃开展，但现有的市域环境精细化治理更多地关注政府的结构优化、职能转变、信息共享和社会资源整合等政策供给方，而较少关注环境精细化治理的政策客体，即“想象中的社会公众”这一抽象概念，这极易造成环境治理的“只见森林不见树木”，并最终造成市域环境治理的社会公众获得感不强、满意度不高等问题。因此，推进市域环境精细化治理必须坚持治理任务、治理体制、治理方式“三维一体”，着力化解市域环境精细化治理“突击一阵风”、功能发挥不充分以及能力不足等突出问题。

3.1 以突出问题为导向推进市域环境治理工作布局精细化

“解决问题，满足需求”已成为驱动市域环境治理创新的重要动力。近年来，越来越多的棘手公共问题，如雾霾“爆表”、垃圾围城、重金属超标、饮用水污染、环境邻避冲突等不断涌现，将市域环境精细化治理推向公众视界和舆论顶端。“棘手公共问题是一种特殊类别的社会系统问题，这类问题的信息模糊不清，难以被准确表达，它涉及众多的社会主体和决策主体，并且彼此之间存在明显的价值观冲突，问题最终如何解决难以预料。”[8]环境治理场域中大量棘手公共问题的出现，考验着环境精细化治理体系的完备性和环境治理主体的能力。有学者以环境邻避冲突为具体研究对象，总结出了其存在多重冲突的“公共价值集”，分别是：地方政府的政治价值诉求、施建企业的经济价值诉求、周边公众的社会价值诉求以及环保组织的生态价值诉求[9]。治理难度可见一斑。如果市域政府在履行环境职能时，没有根据公众意愿权衡多种彼此冲突的价值观念并达成价值共识，而是从“便利性”“显政绩”“维稳定”等方面考虑，采用简单、单一、僵化的治理手段，必然造成公众对市域政府环境治理能力和手段产生质疑并引发社会信任危机。

在解决环境突出问题时，市域应在法律允许的框架范围内，增强参与性、开放性和政策制定的灵活性，并且赋予基层政府灵活应对棘手公共问题的调适性权力。一方面要突出环境问题治理的多元参与和有效性，优化基层政府精准瞄准“潜在”或“隐性”环境污染问题及其解决之道的自主权。同时充分发挥环境智库的作用。环境智库是市域政府环境决策与民意诉求之间的桥梁，因此有必要赋予环境智库专家更多的权威，建立专业权和参与权、行政权相配合的制度。实际上每一个城区、县域、社区、村庄都有自身独特的生态环境状况和环境污染问题，不同阶段、不同环节也都有其不同的环境污染问题及其治理手段，不同企业、不同行业更是有着差异化的污染特点和控污防污要求。这需要在有效参与的前提下，通过专业技术的指导，不断优化差异化解决问题的方案。另一方面，科学利用“市域”拥有的立法权优势，因地制宜地完善环境治理的地方法规来精准施策。随着简政放权改革步伐的不断加快，尤其是2015年《立法法》的修改，赋予所有设区的市地方立法权，这一规定加强了设区的市在环境治理中的顶层设计与统筹兼顾能力。然而，在市域立法中不同程度地存在诸如法律条款粗疏、责任条款设置不完善、重制裁管束轻激励、法律规范衔接协调不到位等问题，“出现了立法重数量、轻质量，立法不断升格，立法盲目攀比等现象”[10]。因此，在市域层面需要立符合实际、实用的法，构建从源头预防、过程控制、损坏赔偿到责任追究的具体清晰的地方性法规或规章，并以法治思维和法治方式解决环境冲突和矛盾。

3.2 以治理结构创新推进市域环境治理体制精细化

市域环境精细化治理在多重治理层级中功能的发挥，一定程度上实现了各层级能量的内聚，这使得环境精细化治理各子场域发生了内聚效应。然而，内聚后的各子场域并未实现趋于理想化的同心重叠，即目标协同、信息协同、全生命周期协同，而是依然分散在不同层级和不同职能部门之中，形成了以“条”为主线的部门治理和以“块”为单元的属地治理两种分割的治理模式。建立市—区(县、市)—乡镇(街道)的纵向秩序贯通和多元主体协同、跨部门协同的横向秩序扩展的机制成为当务之急。

在中国，市域经济社会发展、生态文明建设的复杂性远比西方发达国家同一层级在相同或相近阶段的发展形态要艰难复杂得多，这就决定了市域环境精细化治理不能按照西方发达国家的科层式逻辑进行，而是需要有一个强有力的组织性权威力量进行引领和协调。针对市域环境治理存在的“多头治理”“无具体制度治理”“不作为避责”等现象，市域党委发挥“查漏补缺”的政治弹性作用。针对市域各级政府和环保组织、社会公众治理环境内生动力不足的难题，党组织发挥先锋模范作用、战斗堡垒作用、志愿者服务作用，进而不断培养环境治理的能手，确保市域拥有足够的治理资源并有效防止改革措施空转。针对市域环境背后复杂的利益关联，党委的独特政治角色使其在制度的操作和自身的政治活动中，通过权力、制度、文化甚至信息的统合协调，在市—县(区)—乡镇(街道)—社区(村)的垂直化治理体系中建立起高效联动、上下贯通的指挥体系和逐级应对—反馈的执行体系。同时，以深化“放管服”与党政机构改革为契机，完善横向业务架构，建立部门协作的环境精细化治理体系，真正建立起“块块合作”“条条协同”“条块衔接”的区域一体、动态治理的问题解决机制。

多元治理主体越来越成为环境精细化治理不可缺少的一环。相比县乡基层政府，市域层面是将组织和个人最大程度整合起来的有效载体，具有丰富多样的资源禀赋和解决问题的资源手段。当前，充分利用丰富的社会资源和专业的市场化手段，是建构横向秩序扩展机制的必由之路。一方面，充分发挥社区自治、行业自律、居民(村民)议事说事、群团协作、公民参与的作用，推进政府、社区、经济行为主体(市场、大型企业)、科研机构(专家、技术)、社会组织(环境运动、环境纲领)与公众等要素结构配置的合理化，注重多元主体的力量均衡与制约并构建协商共治关系。其中，社区(村)在市域环境治理共同体中发挥重要作用，环境治理和服务重心向基层下移为其提供了重要支撑和保障。适度赋权、资源统合和有效的增能机制是社区持续展开环境精细化治理的关键。另一方面，通过健全政府购买环境公共服务机制，发挥市场主体自主治理的作用，真正以环境污染治理“市场化、专业化、产业化”为导向，推动建立排污者付费、第三方治理与排污许可证制度有机结合的污染治理新机制。

3.3 以科技重塑治理推进市域环境治理方式精细化

环境精细化治理不存在固化的模式，而是动态演化的历史过程。从历史的发展来看，市域的权力边界、政府的功能职责、环境的治理格局总在变化发展之中。环境精细化治理也总是在国家与社会互动关系中内在生存的，并与科技工具及其段位保持着双向递进关系。环境精细化治理具有用“数据说话、用数据决策”的精准治理优势、“横向到边、纵向到底”的无缝隙治理优势和“资源占用少、治理成本低”的简约治理优势。通过环境精细化治理，能够复归“以人为本”这一环境治理的根本目标，能够在培育生态理性中形成政治动员，并在维护环境正义中形成“国家趋近社会”的态势。然而，环境精细化治理对于秩序和确定性的偏爱，以及对指标治理的迷信，容易使环境精细化治理陷入秩序唯美主义的迷思。

我们的观念需要改变，而且还不应满足于观念的改变，而是要在这种改变中去着力形塑新的思维方式，以反映历史变动的新要求[11]。因而我们的环境精细化治理的思维与观念需要转变。“整体智治”是生态环境治理现代化的重要发展趋势，也是提升环境精细化治理效率的最佳选择。所谓“整体智治”，是指政府及其相关职能部门、企业、环保组织、社区、公众等环境治理主体广泛运用以大数据为代表的现代信息技术，驱动市域环境治理跨部门、跨行业、跨区域高效协同，进而实现从不同主体、平台、资源和系统的简单相加向智慧融合、智慧治理和智慧服务转变，以提升系统互用性和环境资源优化配置的一种新的治理方式。整体智治包含三个核心要件。一是精准识别、动态追踪、集成共享的生态环境数据库的建立，目的在于着力解决当前市域层面反映较多的环境治理信息孤岛、数字壁垒和数字鸿沟问题。二是以大数据共享为基础的跨部门、跨行业、跨主体合作体系的建立，旨在促使环境治理需求与供给更高效匹配。三是围绕算法开发大数据驱动的整体治理结构，以建模、科学预测和自动回应取代命令的对话。整体智治是一场从理念到行动、从结构到模式、从局部到全局的深刻革命，在市域层面具有必然性、紧迫性和技术可行性。

整体智治是市域环境精细化治理的重要切入点，且已经在市域精准供给环境公共服务、部门协同治理方面有所显现，如杭州“城市大脑”治理平台、青岛“大数据+网格化”为支撑的“联防联控”等。当前，要充分利用大数据、人工智能、云计算、物联网、Web3.0技术等信息技术，将乡镇(街道)、村(社区)、城市网格的管理服务中心和县(区)、市的环境治理信息系统进行智能化改造并实现互联互通，推动市域环境精细化治理的智能化转型。在此基础上，将整体智治融入市域环境精细化治理的流程、业务和机制中。同时，将党建、法治、德治、信用治理和智治有机结合起来，通过整体智治实现政治、权力、货币、责任、资源的合理匹配，实现各个环节和流程无缝衔接、统筹联动。

4 结语

目前环境精细化治理已经演化为制度化的治理策略，成为治理实践中的常态机制，在克服粗放型治理、运动式治理、政绩导向型治理的困境方面发挥着重要作用。随着环境精细化治理的演进和城乡社会的转型，市域环境精细化治理既要适合城乡一体化的客观需要，又要突破“低组织化”“碎片化”“模糊化”“悬浮化”等困境。市域环境精细化治理具有治理结构的传导性、治理尺度的地方性和行动主体禀赋上的独特性等基本特征，具有促进治理资源统合和精细化能级提升、促进治理体系和治理能力协调的功能优势。从这个意义上说，环境精细化治理的市域逻辑，不仅具有技术逻辑，而且具有体现合规律性和合目的性相统一的政治逻辑。

2019年12月以来北京、深圳、杭州、武汉、昆明等地先后出台了市域社会治理现代化试点工作方案。市域社会治理现代化试点的全面铺开，为从市域层面推进环境精细化治理提供了重要契机。实际上，在市域层面，环境污染和生态破坏的流动性、异质性更加凸显，环境冲突频发和环境风险增多，市域环境治理蕴藏着“不确定性”风险。因此，市域环境精细化治理在“美丽中国”建设过程中不仅尤为重要，而且尤为紧迫。推进市域环境精细化治理应利用市的统筹规划能力，以解决环境治理场域中的棘手公共问题为出发点，以重构基层环境治理的基本单元和内在结构为突破口，优化纵向秩序贯通和横向秩序扩展机制，以整体智治提升市域环境治理效能。