论企业参与应急管理的制度化建设

杨安华

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

英国思想家阿克顿指出，每一个时代的进步都会受到自然灾害等因素的困扰[1]11。我国著名经济史学者傅筑夫先生认为，“一部二十四史，几无异一部灾荒史”[2]96。“中华文明史，从某种意义上来说，也就是一部中华民族与自然灾害不断抗争的历史。”[3]如何战胜灾害也就成为各国政府的重要职责，以至于长期以来，政府一直被视为灾害救助的唯一主体。古今中外，概莫能外[4]5。这种格局直到1995年日本阪神大地震后才得以发生实质性改变。阪神地震发生后，民间组织在第一时间赶到灾害现场，快速展开救援，发挥了重要作用，展示出民间组织参与灾害救援的重要力量。在中国，2008年汶川大地震发生后，不少非政府组织积极参与;在2013年雅安地震救援与重建中，不少企业参与，在救援和恢复重建中发挥了积极作用。在2020年新冠肺炎疫情防控中，我国大量企业高效参与，首次展现了企业参与应急管理的中国力量与中国速度。我国能够在较短时间内取得疫情防控阻击战的重大战略成果，企业功不可没。尽管如此，这次疫情仍然暴露出我国应急管理领域存在诸多不足，其中企业作用发挥不充分、市场力量缺失而导致应急管理体系的结构性失衡，仍然是我国应急管理的关键短板之一。应急管理制度化是影响应急管理能力的关键要素[5]415-433。以这次疫情防控为契机，通过制度化建设将企业纳入国家应急管理体系，建立健全企业参与应急管理制度，将企业参与疫情防控的经验制度化，对提高我国企业参与应急管理的水平与能力、完善国家应急管理体系和推动国家应急管理现代化，都具有重要意义。

1 企业参与应急管理的现实需求

风险与人类共存。但只是到了近代之后人类自身成为风险的主要制造者，风险的结构和特征才发生了根本性变化。主要表现为，人类社会进入近代以来，人类对经济社会生活侵入和对自然干预的范围和深度空前扩大，其直接后果就是人类的决策与行为成为风险的主要来源。正如贝克所言:“在现代化的进程中，生产力的指数式增长，使危险和潜在威胁的释放达到了一个前所未有的高度。”[6]15人为风险超过自然风险而成为风险结构的主导性内容，因此构成了风险的“人化”，也即吉登斯所说的“外部风险所占的主导地位转变成了被制造出来的风险占主要地位”[7]23。与此同时，人类借助现代科技与治理手段，一方面极大地增强了应对风险的能力，但另一方面又使自身面临着治理带来的新类型风险，即技术性风险与制度化风险;而制度运行失灵带来的风险又会使风险的制度化转变为制度化风险。与传统社会的风险相比，风险社会赋予风险诸多新特征，使之在根源上、影响与后果上、应对方法上等各方面都显著不同于传统社会的风险。如在根源上，风险社会的风险是内生的，伴随着人类自身的行为与决策，是人类行为与社会制度正常运行的共同结果。按照贝克和吉登斯的观点，在风险社会，技术进步和制度创新不仅成为重要的风险来源，而且将带来层出不穷的新型风险[8]。如物联网、云计算、大数据等现代新兴技术的运用，同时会导致新形式的风险与安全威胁不断滋生、蔓延与叠加。而在影响和后果上，风险社会的风险是延展性的，其影响超越了时空边界与社会文化边界的限制。因此，风险社会使风险成为一个时代的特征和社会的特征。

人类社会进入21世纪,各种社会风险的发生频率和影响程度已经超过了历史上的任何一个时期,即人类进入了高风险社会。重要原因是人口、环境、技术与经济社会结构对传统危害进行了改造,同时又转化了事故影响扩散的途径,改变了风险的脆弱性,带来了新型风险,并进而导致“系统性风险”的出现[9]。在我国,自然灾害频繁发生,灾难事故屡禁不止,食品安全事件时常出现,新型传染病防不胜防[10]。这些也是风险社会中风险的内生性和延展性特征的直接后果。事实证明,这次新冠肺炎疫情是继2003年”非典”疫情后人类社会迈入高风险社会时代的又一次集体大考[11]。面对诸如这类重特大突发事件的“大考”,包括政府在内的任何单个力量都将难以应对,政府唱独角戏的传统应急管理模式将无法满足高风险社会中公众的公共安全需要。将企业纳入国家应急管理体系,构建充分发挥企业等社会力量作用的国家应急管理体系,成为高风险社会国家治理的客观要求。

1.1 参与应急管理是顺应高风险社会企业社会责任的需要

企业需要承担一定的社会责任，已成为社会共识。但在人类社会的不同发展阶段，企业需要承担的社会责任并非一成不变。各类灾害尤其是重大灾害已经超过了传统公共机构的灾害救助和恢复能力，从而导致不少国家难以为应对和恢复小概率、大后果灾害而不断增长的行政成本，而企业提供的应急服务有助于满足传统应急管理模式无法满足的社会需求，从而缓解政府压力。新冠肺炎疫情给不少企业的正常经营带来了严重影响，但履行社会责任仍是企业需要坚守的价值理念[12]。与传统工业社会不同，风险社会的结构不是由阶级、阶层等要素组成的，而是由个人作为主体组成的，有明确地理边界的民族国家不再是这种秩序的唯一治理主体，风险的跨边界特征变得越来越突出，因此要求更多的主体共同参与社会治理并达成合作关系，而高风险社会中风险的内生性与灾害的常态化趋势均表明，单靠政府力量已经无法管理风险与应对各类接踵而来的灾害，难以为公众提供充分的公共安全服务。我国是世界上自然灾害较多的国家，如今工业化、城镇化与全球化等趋势叠加引发的综合性风险日益增加，各种灾害事故风险相互交织、叠加放大，形成复杂多样的事故链与灾害链[13]，仅凭政府的力量无法满足风险社会中人民群众的公共安全需求。而企业在资金、物资与技术等方面具有独特优势。这些资源也是人类战胜灾害、提高社会治理与应急管理能力的重要基础。不断提高自身应急管理能力并积极参与应急管理，也能为企业带来多方面的收益[14]。因此，无论是从强制型社会责任，还是利他型社会责任，抑或战略型社会责任的角度上讲，提高应急管理能力，并积极参与应急管理，都是当今企业应当履行的重要责任。而在实践中，管理风险与提高应急管理能力已成为现代企业获得信任与保持竞争能力不可缺少的因素，一流企业均已把能够有效预防和应对自然灾害等突发事件、参与社区应急管理纳入发展战略之中。政府有责任积极推动这一工作，使之制度化。

1.2 参与应急管理是适应国家应急管理现代化的需要

2003年“非典”之后，痛定思痛，我国逐步建立了以“一案三制”为核心的应急管理体系，并经受了汶川大地震、三聚氰胺奶粉事件、天津港火灾爆炸等多次重大突发事件的考验。由于公共突发事件具有不确定性、紧迫性与破坏性等特征，需要不断创新应急管理模式，完善应急管理体系，提升能力，以应对不断变化的各类安全风险。为了进一步提高防范化解重大风险的能力，党的十八大以来，基于以人民为中心的发展理念，党和国家从实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的战略高度，全面部署应急管理工作，努力推动我国应急管理事业迈向现代化发展道路。2014年提出总体国家安全观，目标就是维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。2018年3月组建国家应急管理部，是党和国家对应急管理的重大战略部署。2019年11月，中共中央政治局就我国应急管理体系和能力建设进行集体学习，并提出推进我国应急管理体系和应急管理能力现代化的目标。这意味着与国家治理现代化同步，我国开启了应急管理现代化之路。国家应急管理体系和应急管理能力是一个国家在应对公共突发事件上的理念、制度安排与相关资源保障的总和[13]，国家应急管理现代化就是在科学理念指导下通过应急管理体制的优化协同、实现应急管理能力提升与应急管理结果的高效。这意味着我国需要重构应急管理体系，其中包括改变当前应急管理体系中重政府轻企业、强国家弱社会的结构性不足，将企业等社会力量纳入国家应急管理体系，建立由政府、市场与社会共同构成的现代应急管理体系，在此基础上充分发挥现代科技的力量，不断提高防灾、减灾、救灾能力，提升应急管理体系和应急管理能力现代化水平。

1.3 参与应急管理是适应大数据时代技术治理的需要

物联网、云计算、区块链与人工智能等新技术的勃兴，使人类社会进入大数据时代。在大数据时代与国家治理现代化的交叠影响下，作为推动治理现代化、提升治理体系和治理能力现代化水平工具的“技术治理”不期而至[15]。技术治理的要义在于政府通过应用各种技术手段，尤其是现代信息技术参与公共治理，提升行政效率和治理效能[16]。近年来，“互联网+”、5G、大数据与人工智能等词汇已经成为热词，频繁出现在我国政府文件中，表明新兴技术在我国国家治理中的地位越来越凸显。党的十九届四中全会明确提出，要建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则[17]16。地方政府更是将云计算、大数据、区块链等新兴技术广泛运用于公共治理实践中。在近年来的应急管理中，也越来越依赖新兴技术。我国应急管理现代化的重要途径就是运用新兴科技，有效提升国家应急管理能力，更快地推动国家应急管理现代化进程。习近平在部署新冠肺炎疫情防控时强调，“要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用”[18]。在应急管理实践中，技术治理正在“成为一种国家权力的运行工具和实现方式，赋权和赋能于管理的主体和客体”[19]。正因为如此，阿里巴巴、百度、腾讯等企业才能充分发挥自身优势，在新冠肺炎疫情防控中发挥不可替代的关键性作用。如全国使用最广的一套健康码由阿里巴巴提供支撑，而健康码的成功使用，改变了各地政府部门和基层组织通过采取人海战术与手工操作对流动人口和复工复产企业进行层层审批和逐级上报而陷入“表海”之中的抗疫格局，进而从根本上改变了“填表抗疫”的工作模式[20]，为疫情防控注入了更多的现代元素。显然，将这些力量整合进国家应急管理体系，能极大地弥补政府的不足，提高国家应急管理的整体能力。

2 我国企业参与应急管理的现实基础

研究表明，参与受灾害影响国家的应急服务，有助于企业感知重要需求领域，抓住灾害响应机会，打破常规管理，进行资源重组，从而比政府等公共部门做出更快、更有效的应急响应[21]225-247。随着“非典”后我国应急管理体系的逐步完善以及国家对企业重视程度的不断提高，我国企业参与应急管理的条件逐渐成熟。

2.1 政府职能转变为企业参与应急管理带来了机遇

在今天的日常生活中，越来越多的服务依赖于私营而非公共部门提供的服务，包括私营部门在内的企业往往也以更高的效率、更佳的管理与更雄厚的资源基础为民众提供这些服务。但企业要更好地发挥作用，需要政府简政放权。应急服务供给也是如此。企业参与应急管理离不开国家通过转变政府职能为其创造条件。近年来我国已经在这方面做了大量工作。党的十八届三中全会提出社会治理理念。治理的核心要义就是主张公共事务管理的多主体参与。党的十八届五中全会对加强和创新社会治理进行了专门部署，提出“推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”[22]。党的十九大报告进一步提出，“打造共建共治共享的社会治理格局”[23]49。从社会管理到社会治理，表明我国公共治理方向的根本性变化，也意味着政府职能的重要变化，即从单一主体的政府管理模式转变为政府、市场、社会多元主体共同参与管理的现代国家治理模式[24]。国家职能的这一根本性转变，不仅为我国企业参与救灾等各类应急服务工作提供了条件，也为企业参与应急管理带来了新的机遇。

2.2 相关法律法规为企业参与应急管理奠定了基础

自从2003年“非典”发生以来，我国高度重视应急管理，在不断完善应急管理体制机制的同时，出台了系列相关法律法规，为企业参与应急管理奠定了重要基础。2007年颁布实施《中华人民共和国突发事件应对法》，标志着我国应急管理走向法制化道路。其中规定:“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。”汶川大地震发生后，针对恢复重建的艰巨任务，出台《汶川地震灾后恢复重建条例》，将“坚持政府主导与社会参与相结合的原则”作为基本原则之一。这是我国首次将社会力量纳入国家灾害救助体系，表明我国开始重视社会力量在应急管理中的作用。2016年12月制定的《中共中央 国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》要求“完善社会力量和市场参与机制”，进一步突出企业在国家应急管理体系中的作用。《国家综合防灾减灾规划(2016—2020年)》与《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》等均强调，应急管理应“培育和提高市场主体参与灾害治理的能力”。显然，这些相关法律法规为企业参与应急管理奠定了基础。

2.3 企业参与灾害救援实践提高了企业参与应急管理的能力

中华人民共和国成立以来，党和国家领导人高度重视灾害治理。经过多年努力，我国灾害管理已从农业为重、经济为先、能力为轴转向治理为核[25]52。改革开放以来，随着我国经济的持续增长和社会的不断进步以及企业的发展壮大，企业在应急管理中的作用逐步凸显，特别是2008年汶川大地震发生之后，我国企业利用自身优势，开始以各种方式参与灾害的应对工作，其参与水平在实践中也得以不断提高。经历了汶川地震、舟曲泥石流与雅安地震等多次灾害的参与实践，企业参与灾害救援不再只是捐款捐物，而是开始朝“理性救灾、科学救助”发展。雅安地震救援与重建中的企业参与，已经成为“重技术、重效率、人性化的系统救援”[26]。在雅安地震的救援与重建中，企业响应迅速、参与有序，企业的参与开始走向专业化；并通过公益基金平台进行捐助，企业捐赠开始走向规范化；灾害需求回应精细化，开始结合企业核心业务参与灾害救助[24]。笔者对企业参与新冠肺炎疫情防控的调查显示，84%的企业表示有能力参与应急管理(1)为了解企业参与新冠肺炎疫情防控情况,笔者于2020年2月18日至29日做了“企业参与新冠肺炎疫情防控情况问卷调查”。此次调查一共收到来自全国20个省(区、市)的536家企业管理层填写的550份问卷,剔除重复问卷和无效问卷,有效问卷505份。。这表明，经过近年来参与多次灾害应急救援的历练，我国企业的应急管理能力已经得到大幅提升。

2.4 新冠肺炎疫情防控展示了企业参与应急管理的中国力量

汶川地震以来，我国企业开始在应急救援与恢复重建中发挥积极作用。在这次新冠肺炎疫情防控中，企业的作用得到进一步彰显。为抗击疫情，大量企业除了在第一时间捐款捐物之外，不少企业还利用自身所长，积极加入抗击新冠肺炎队伍。其中搜索、社交、电商、外卖、出行等互联网科技平台公司和物流、通讯领域企业，以其基础设施、业务优势、响应能力和运转效率，在这一过程中充分显现出各自的独特价值。其他不少企业也纷纷利用自身优势参与疫情防控。例如，物流企业的参与解决了一度陷入困境的应急物资调配，缓解了防控物资极度缺乏的问题。百度作为全球最大的中文搜索平台，自2020年1月23日百度上线实时疫情通报以来，各产品技术持续上线相关功能和服务。1月26日，百度为新冠肺炎疫情专门成立了3亿元的公共卫生安全攻坚专项基金，用于支持新冠肺炎病毒治愈药物筛选、研发等一系列抗击疫情工作当中，根据疫情情况持续更新迭代，提供人工智能技术支持，配套亿级计算资源，助力疾控机构、科研院所等研究单位进行研发提速。更为重要的是，百度还利用时空大数据及分析技术，支持对疫情技术发现、快速应对及科学管理。在此次疫情中，百度运用人工智能抗击疫情，整体展现了百度人工智能技术在病毒分析、实时筛查、辅助诊疗、大数据分析方面的成果。如1月30日，百度向从事抗疫工作的全球科研医疗团队免费开放线性时间算法LinearFold以及世界上现有最快的RNA结构预测网站，可将新型冠状病毒RNA二级结构预测提速120倍[27]。而以中建三局为主承包商，协调各类参建主体修建火神山医院，以中建三局武汉火神山医院项目指挥部为枢纽，协调多家单位搭建高效协调各方的治理结构体系，实现了在专业技能和保障领域的有序衔接。十天就建成了能高效运转的现代化呼吸系统传染病医院[28]，充分展示了企业参与应急管理的中国力量与中国速度，令世界惊叹。笔者的调查显示，89%的企业表示有责任和义务参与疫情防控。而在2003年抗击“非典”疫情中，很少看到企业等社会力量的身影[29]。同抗击“非典”疫情相比，不少企业运用自身所掌握的物联网、大数据、人工智能与云计算等新兴技术，投身于新冠肺炎疫情防控。不仅如此，此次疫情防控还激活了码全科技等小型企业的参与潜能。

3 当前我国企业参与应急管理存在的主要短板

近年来，我国企业灾害参与意愿虽有所增强、参与能力不断提高，但无论从国家相关政策还是从企业自身能力上看，我国企业参与应急管理都还存在不少短板与不足。

3.1 法律法规不健全

由于非政府组织等社会力量在汶川地震救援与重建中发挥了积极有效的作用，从而开始改变人们对传统应急管理模式的看法，对社会力量在包括应急管理在内的公共管理中的作用有了新的认识。一方面，在汶川地震以来的应急管理实践中，“政府主导与社会参与相结合”已经成为我国应急管理重要而宝贵的经验[30]246-253，2013年雅安地震之后，我国已初步形成了“政府主导、多方参与、协调联动、共同应对”的应急管理新格局[31]；另一方面，《突发事件应对法》等相关法律法规中虽然提到了应鼓励包括企事业单位在内的社会力量参与突发事件应对，但对企业在突发事件应对中的具体作用并没有做出明确规定。2015年出台的《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》，虽然“首次将社会力量参与救灾工作纳入政府规范体系”[32]，但对社会力量是否包括企业这一问题，未做出明确说明，也未明确企业在灾害救援中的地位与职责，尤其是没有明确国有企业、事业单位和民营企业的不同性质与作用，如国有企业掌握通信、能源、交通、金融等重要基础设施，对应急管理至关重要，但已有的法律法规对其地位和职责都缺乏明确规定。法律的缺失直接导致企业应急参与的组织化与保障性不足。企业单个力量有限，如何将它们组织起来参与应急救援，是应急管理的一大核心问题。而缺乏法律保障，则会大大削弱企业参与应急管理的意愿。

3.2 参与渠道不畅通

畅通的参与渠道是企业参与应急管理的基本条件之一。由于我国没有将企业纳入国家应急管理体系，相关法律法规没有对企业在应急管理中的地位、责任与义务做出明确规定，目前的国家应急管理体系中没有明确企业的角色和责任，导致企业参与应急管理缺乏正规渠道，因此企业参与应急管理的路径不畅通，从而制约了应急管理中企业作用的充分发挥。如在新冠肺炎疫情防控中，不少企业与非政府组织积极参与疫情援助，支援物资高效送到了武汉红十字会，却因分配效率低，导致这些支援物资没有及时被分发，一度严重影响了疫情防控工作的正常开展。重要原因就是因为企业参与渠道不畅通，未实现市场与政府的有效对接。后来由专业医疗物流公司接管，只用了2个小时就把物资分给了各大医院。笔者的调查也显示，目前影响企业参与应急管理的重要因素是缺乏畅通的参与渠道(2)在问卷开放式问题“您认为目前企业参与灾害管理主要存在哪些困难?”的回答中，不少受访者填写的答案是“缺乏畅通的参与渠道”或“参与渠道不畅通”。。缺乏必要的参与渠道不仅会影响企业参与应急管理的积极性，还会影响参与效率。

3.3 参与意识不强、能力不足

自20世纪末以来，灾害发生后企业提供公共产品与服务的频率和规模得到前所未有的增长。如在1999年至2015年间，全球最大的10 000家公司中做出捐赠的比例从15%上升到70%以上，它们的平均捐款数额增加了18倍[33]。我国应急管理发展起步晚，再加上应急管理工作主要由政府负责，对企业参与重视不够，相应的制度尚未完善，对企业参与应急管理缺乏有效的制度激励和约束，导致我国企业应急参与意识不强、能力不足。如在2003年抗击“非典”疫情中，很难看到非政府组织的影子，更不用说企业了。汶川地震虽然激发了社会力量参与灾害救援的热情，但调查表明，参与此次地震应急救援的社会组织中，企业只占9.9%[34]。通过对雅安地震中主要参与主体参与次数的统计显示，私营企业与国有企业分别占比8%与14%，明显低于非营利组织(38%)和政府机构(60%)[35]。笔者对新冠肺炎疫情中我国企业应急参与情况的调查显示，愿意参与和已经参与过应急管理的比例分别为46%和28%。不参与的主要原因有:不具备参与能力(52%)、没有参与动力(42%)、缺乏参与渠道(45%)。虽然汶川地震开启了我国企业参与灾害救援的新征程，但从总体上看，我国企业参与应急管理的意识不够、意愿不强。加上法律不健全，国家层面缺乏对企业应急参与的有效激励、约束和引导，企业参与应急管理的动力不足、能力不强。

3.4 参与方式单一、水平不高

目前我国企业参与应急管理的总体水平不高。主要表现在:一是参与方式单一，大多数企业还停留在捐款捐物这样的低层次参与。笔者的调查显示，在参与此次疫情防控中，只有18%的企业表示为疫情防控提供了技术支持，而提供了捐款和捐物的企业分别为77%和74%。二是专业性不强。由于参与意识不强，企业未将应急管理能力建设列入日常管理，平时缺乏训练，难以充分发挥专业优势，灾害发生时临阵而上，有的不仅起不到应有的救援作用，反而给灾区带来不必要的麻烦。三是参与程度不深，大部分企业只是局限于紧急救援阶段的短期参与，未能从企业社会责任的高度加强自身应急参与能力建设，缺乏全过程参与。四是与政府、非政府组织的协同不足。虽然有部分企业在参与雅安地震救援与重建的过程中联合中国扶贫基金会等社会组织以及当地政府，形成了灾害响应网络，但企业与政府、非政府组织的联动总体上仍然不足。协同能力不足不仅制约了企业自身应急参与能力的发挥，也限制了整个应急网络的工作效率，不利于整体应急管理能力的进一步发挥。这也表明，部分企业的应急参与主要是公司导向模式，是一种策略性应急参与，旨在从应急参与中获利或提高知名度与美誉度[36]。

我国企业参与应急管理存在的上述不足，导致尽管当前不少企业有参与应急管理的热情，但主要是以非制度化的形式参与，其参与意愿和方式取决于企业主要领导人的认识以及企业与政府的关系等外在不确定因素，而非制度化的激励或约束，因此参与水平不高，参与能力不强，甚至还经常发生无序参与或过度参与的现象，加强制度化建设迫在眉睫。

4 企业参与应急管理制度化建设的基本思路

企业参与应急管理远非只是捐款捐物那么简单，高水平的企业参与是多途径、多方式、全方位、全过程的参与，需要通过公共政策进行相关赋权、赋能。我国可以此次疫情防控为契机，同时充分利用应急管理部成立后的制度优势，超前思维，精准施策，通过制度化建设、将企业纳入国家应急管理体系等多途径，实现企业参与应急管理制度化、组织化，通过形成制度化的激励与约束机制，进一步提高企业参与应急管理的水平和能力。

4.1 健全法律法规，推动企业应急参与的法制化

推动企业参与应急管理首先需要做的是健全相关法律法规。2018年，国家应急管理部的组建虽提高了应急管理工作的系统性、整体性、协同性，但也存在不足。此次疫情是对应急管理部组建以来我国应急能力的一次重要检验，暴露出不少新情况、新问题，其中最重要的问题之一是当前的应急管理分工只是针对常态化管理和应对一般突发事件，而对超出单个部门应对能力的重特大灾害事件应对缺乏充分考虑。即当前的应急管理体制没有充分考虑常态化和非常态化两种完全不同的灾害应对模式对应急能力截然不同的要求，从而使得在此次疫情应对中，作为专业机构的应急管理部门被置身事外，地位非常尴尬[37]。这表明应对巨灾时的非常态管理必须超越现有分工，采取联合行动。而在不打破现有体制的情况下，当务之急是成立一个超越当前应急管理分工的联合行动框架。需要加快成立由各级党委和政府主要负责人牵头负责，相关部门为成员单位的应急管理委员会，同时制定《紧急状态法》，作为针对所有类型灾害和紧急事件应对的行动指南，通过明确规定政府(包括所有应急管理相关部门)、企业、非政府组织与公众在应急响应中的作用与职责，实现各类灾害尤其是巨灾发生后的非常规协同应对。根据企业优势和行业特点，规定应急响应阶段不同企业的参与责任与参与行为，包括参与责任、参与方式以及与政府、非政府组织之间的合作。这些需要在《突发事件应对法》与《传染病防治法》等法律以及《国家突发公共事件总体应急预案》中做出相应规定，从而形成对企业参与应急管理的法制化保障与约束，实现企业应急参与的法制化发展。

4.2 将应急参与纳入企业社会责任评价体系，强化参与意识

意识往往决定行动。增强参与意识是推动企业参与应急管理的基础，要提高企业参与应急管理的能力，首先需要提高企业的应急参与意识。参与意识是在参与实践中形成的，受社会提供给其成员参与条件的重要影响。社会提供的参与条件主要分为两个方面:一是法规、道德等规范所规定的和所允许的社会成员的参与权；二是能保障这些参与权落到实处的社会体制机制。具体到企业参与应急管理，第一个方面主要由前文所述通过建立健全相关法律法规、将企业纳入国家应急管理体系等措施来实现。实现第二个方面的基本措施是将参与应急管理纳入企业社会责任评价体系，完善企业社会责任制度。在观念上倡导参与应急管理是企业社会责任的重要组成部分，大力提倡企业将应急能力建设和应急参与作为常规管理工作；在制度建设方面，建立将参与应急管理作为一项重要指标的企业社会责任评价制度。为提高权威性，具体评估工作可以委托第三方独立机构来做，每年一次，或每两年一次，评估结果向社会公开，以此增强企业的应急参与意识，推动企业加强应急参与能力建设，使更多企业的应急参与由公司导向模式向社区导向模式发展(3)公司导向的灾害参与模式主要关注企业的自身利益，社区导向的灾害参与模式关注更广泛的社区利益相关者，企业积极参与应急救援并维持和修复社区在灾害中和灾害后的关键基础设施，主动与政府、客户、民众一起，共同致力于韧性社区建设，使社区能够最大限度地抗击自然灾害与其他极端事件的冲击。，提高我国企业参与应急管理的水平与能力。

4.3 适度赋权，激发企业参与应急管理的潜力

国家治理现代化的重要方面之一就是将市场等社会力量纳入国家治理体系，形成多元主体协同治理。应急管理作为国家治理的重要内容，建立与完善以市场为重要协作主体、共建共享的现代化应急体系，既是践行国家治理现代化的客观要求，也是企业参与应急管理最为有效的保障。这就要求政府适度放权并合理授权，充分激发企业的参与潜力，为企业多途径、多方式、全方位、全过程的参与应急管理提供空间，让企业有机会充分发挥其对市场需求的敏感性等方面的优势，提高应急准备，尤其是灾害发生后的应急物资供应效率，弥补政府在这些方面的不足。笔者的调查显示，进一步激发企业参与应急管理的潜力，提高企业参与疫情防控效率需要“政府支持企业参与，更多赋权”“政府放宽政策，吸引更多企业参与”(4)调查问卷的最后一题是开放式问题:“对如何进一步提高企业参与疫情防控效率，您有哪些建议?”。要适度赋权，首先政府需要明确自身在应急管理中的角色。应急管理理论和国内外实践均表明，政府部门在应急管理中的主要作用是规划、协调、调度与监管，与政府其他职能一样，主要是“掌舵”而非“划桨”。其次，在明确政府责任的基础上进行赋权，也就是对于那些紧急救援与恢复重建、疫情防控等具体操作层面的工作，尤其是技术性与专业性强的工作应该通过向社会购买服务等方式让渡给企业，或与企业合作，将企业在资源、技术和装备等方面优势整合到国家应急管理体系中，实现优势互补，提高应急管理效能。

4.4 搭建政企合作平台，畅通参与渠道

通畅的参与渠道不仅有助于提高企业参与应急管理的积极性，也便于企业有序而高效地参与。美国在卡特里娜飓风中政府行动低效，重要原因之一是未将企业整合到国家应急响应行动规划中，导致私营部门在参与灾害救援时与政府在协调行动中出现“短路”，使不少企业在第一时间调配到灾区的大量应急物资未能及时投入使用，极大地影响了救援效率。近年来的应急管理实践证明，企业在突发紧急事件发生之前、之中与之后都起着重要作用，要提高企业参与应急管理的效率，需要明确规定其在应急管理中的作用与职责，以及政府、NGO、企业与公众在应急管理中的合作与分工[21]。在新冠肺炎疫情防控初期，我国企业的参与再次遭遇“短路”，未能与政府有效对接，有力无处使。为克服这一不足，畅通参与渠道，需要在应急管理部设置企业应急管理处，作为企业与政府之间的互动平台，负责企业参与应急管理相关工作，在人员构成上应吸收企业界人士和企业家参与，以便在应急决策中充分听取企业的意见。其重要职能包括:(1)指导企业特别是高危行业制定应急计划，使之与政府应急计划相衔接；(2)组织企业人员参加政府举办的重要应急管理工作，包括应急培训与演习；(3)核心职责是组织监督企业从事应急管理能力建设与应急参与能力建设，以及灾害发生后动员企业参与紧急救援与疫情防控。

4.5 推动企业实施业务持续计划，强化企业应急能力建设

自身的抗风险能力和应急能力是企业参与应急管理的重要基础。从总体上看，当前我国企业的防灾意识淡薄，应急管理能力不强，从而导致企业的应急参与能力不足。提高企业应急管理能力的重要途径是推动企业实施业务持续计划。业务持续关系到企业的切身利益，企业也乐于接受。企业个体的生存需要社会提供资源和服务，灾害发生后仅靠企业自身力量无法实现业务持续，而业务持续计划强调社会各种力量之间的合作，通过构筑灾害信息共享平台，建立政府与企业间的合作组织作为合作的基础，从而增强企业的灾害参与意识，形成全社会参与的业务持续系统，以此提高抵御风险的能力。我国在这方面还停留在信息部门主导、以灾害(数据)恢复为主的低级阶段[38]，尚未大规模用于应急管理，难以满足风险社会中企业应对灾害的需求。我国可以这次疫情为契机，进一步推广实施业务持续计划，推动企业加强以业务持续计划为核心工作的应急管理能力建设。由国务院颁布《企业业务持续指南》，并设定十年目标。先在一些大企业试点，然后逐步实施推广，实现在十年之内中型以上企业全覆盖。这样，便可通过加强企业应急管理能力建设提高其应急参与能力，为企业参与应急管理奠定良好基础。

4.6 完善应急物资储备的政企合作模式，提升储备效能

在风险社会，仅靠政府单方面的物资储备要想完全满足应急物资需求是不现实的，因为购买、储存和维护这些物资与设备的成本太高，有必要利用企业资源。集中力量办大事是我国的重要制度优势，而企业在应急救援中的关键优势在于资源与技术，但目前没有被充分激活。我国可以在现有应急征用制度等相关制度的基础上，根据企业优势与行业特点，对其在应急物资储备方面的职责做出明确规定，拟采用政企合作模式，建立一个包括所有企业在内的应急物资、技术装备信息库，形成“平战结合，藏富于民”的应急物资储备库。一旦发生灾害，需要应急物资，启动该资源库，便可迅速在全国范围内调动所有资源，克服我国应急物资储备体系短板。在操作层面，可以在全国范围内逐步建立“按需即用服务”平台，以提高应急物资调度能力。该平台来自于计算机领域的“按需即用软件”，意思是“一经要求，即可使用”。在这一软件服务模式中，软件仅需通过互联网，而无需经过传统的安装步骤即可使用，软件及其相关的数据集中托管于云端服务。用户通常使用精简客户端，一般经由网页浏览器来访问，访问软件即能享受服务。其最大特色在于软件本身并没有被下载到用户的硬盘，而是存储在提供商的云端或者服务器。相比传统软件需要花钱购买、下载，“软件即服务”只需用户租用软件，在线使用，不仅大大减少了用户购买风险，也无需下载软件本身，无设备要求的限制。近年来，该模式已经应用于灾害救援领域的应急物资调配，而且效果显著，不仅带来了灵活性，还能提高应对巨灾发生后需求峰值的能力，有效而经济，同时也为企业提供了很好的商业机会，为我国应急物资储备制度改革与提升我国应急物资供应能力，提供了新的思路。

5 结语

在高风险社会，世界应急管理的总体发展趋势是倡导政府机构、私人部门和社会组织共同发挥作用[39]。对于企业而言，如今的问题不再是企业是否应该在国家安全和应急管理中发挥作用，而是应该发挥什么样的作用以及如何通过建立有效的公私合作来促进这些目标的实现[40]1。我国已经意识到企业在应急管理中的重要作用。如《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》明确指出，应积极引入市场力量参与应急管理，并制定了相应目标，即“到2020年，建成与有效应对公共安全风险挑战相匹配、与全面建成小康社会要求相适应、全社会共同参与的灾害治理体系”。但遗憾的是，学术界和实务部门对此重视不够。本文基于当今高风险社会中风险与灾害的特征，论述了我国企业参与应急管理的现实需求与条件，并结合企业参与新冠肺炎疫情防控实践，分析了当前我国企业参与应急管理存在的主要短板，在此基础上，从公共政策层面提出了我国企业参与应急管理的基本路径。笔者认为，高水平的参与是多途径、多方式、全方位、全过程的参与，而不只是捐款捐物。因此，除了需要企业自身主动履行社会责任，更离不开国家层面的制度化推动。以此次疫情为契机，在将企业纳入国家应急管理体系的基础上，通过建立健全相关法律法规，明确企业在国家应急管理体系中的角色与职责，形成对企业参与应急管理的制度化激励与约束，是提升我国应急管理体系和应急管理能力现代化水平的应有之义。