农村养老服务政策变迁研究——基于间断-均衡理论的阐释

郭永芳 袁德娟

(安徽财经大学 安徽 蚌埠 233030)

党的十九大以来，党中央、国务院高度重视农村养老服务工作，十九大报告明确提出构建农村老人关爱服务体系，实施“健康中国”战略，为解决农村地区老龄化、空巢化、高龄化等严峻问题提供战略指导[1]。此外，2018年国家开始实施乡村振兴战略，为完善农村养老服务体系指明了方向，并将新一轮乡村养老计划推向新的发展阶段[2]。随着新型城镇化的快速发展，大量农村劳动力向城市转移，加快了农村老龄化速度。相比城市，农村地区的养老问题更为严峻，城乡二元结构导致农村地区养老服务供给无法实现均等化，补齐农村养老服务短板成为解决农村养老掣肘的关键所在。回顾1956年以来农村养老服务政策的变迁历程，基于间断-均衡理论对其政策变迁进行理论阐释，分析农村养老服务政策变迁的影响因素，有助于多元化供给主体更好地落实农村养老服务政策，提高农村社会养老资源利用率，从而最大程度地满足农村老年人的多元化养老需求。

一、分析框架：间断-均衡理论模型简介

(一)间断-均衡理论模型引入

20世纪90年代，Frank 和Jones在线性政策过程和非线性政策过程共同研究的背景下，提出了分析渐进式和突发式政策变迁诱因的间断均衡理论模型。该理论主要用于描述和阐释兼具渐近性和非渐近性政策变迁现象及过程。在政策制定过程中，政策参与者和行动者依据自身利益和目的，彼此协商构建出政策的封闭场域，形成具有特定政策场域和正负政策图景特征的政策垄断。政策垄断一旦形成，处于其中的政策子系统为追求自身利益，会与利益相关者合作，并试图拉拢外部力量，加强自身垄断，从而阻碍重大的政策变迁，使政策处于长期渐进平衡状态[3]。

随着时间的推移和政策环境的改变，政策问题会因政策图景的转移而被提上政策议程重新界定。一方面，地方政府态度的转变、人民群众反应的变化，以及宏观层面价值观念的非连续性变化等，都会引起政策图景的转移；另一方面，在政策图景转换中，随着新的行动者不断加入，他们可能重新制定规则，改变原有政策场域的力量对比，使得原来的制度和结构所赋有的权力低于新获得合法性机构拥有的权力，最终导致政策场域发生变化。新的政策图景和政策场域互动冲突使得政策垄断走向崩溃，新旧价值和结构冲突升级，从而引发剧烈变化，即政策问题被提上议程重新界定，原有的政策系统失去平衡，发生突变式政策间断。

如果将间断-均衡理论运用到国家政策变迁历程的分析中，关键之处在于寻找出政策间断与均衡的临界点。根据霍尔所提出“政策范式”的概念可知，一项政策的发展过程主要含有三大变量，即政策的总目标、为实现总目标的手段或政策工具和运用这些政策工具进行的精准设置[4]。三大变量的不同变化，引起政策间断的剧烈程度变化，而不同的剧烈程度带来政策变迁的三大变迁序列的出现(见表1)，每间隔变迁序列之间便是政策间断的临界点，剧烈程度高低与临界点的正太分布波峰高度成正相关。

表1 间断-均衡理论视角下政策变迁序列的示意表

(二) 间断-均衡理论模型核心构成要素

间断均衡理论自引入公共管理领域以来，国外学者运用该模型对公共政策进行了大量的实证研究，但我国学者的研究多停留在理论层面。为了更好运用该理论模型，首先对该模型的核心构成要素进行分析。

1.政策场域与政策图景：政策场域，又称政策的议定场所，指社会中拥有相关政策议题决定权的机构或决策团体。政策图景，指某政策如何被理解和讨论，构成政策存在的合理性基础[5]。政策图景有正负形象之分，正负图景的转化受到多种因素影响，如科学发现、重大事件的发生、媒体的引导等。两者之间的互动会加快社会问题进入政策议程的步伐[6]，从而影响政策间断与均衡期的非线性变迁。

2.政策垄断与政策崩溃：政策垄断，指一项政策的参与制定者通过维护政策的正面形象，统一行动形成政策制度的封闭空间，其他参与者很难进入该封闭空间。这一时期政策的变迁往往呈现变化缓慢或者几乎停滞状态，是政策渐进性变迁的主要动力[7]。政策崩溃，指当政策图景与政策场域同时发生剧烈“震动”时，注意力的转移和新政策制定者的介入，可能会导致政策垄断出现崩溃的状态，从而使得政策发生突发性的间断，最终政策垄断相继终止。

3.制度-价值归因：是间断均衡-理论对政策变迁原因的阐释，该模型认为制度结构和政策价值引起政策变迁。政策外界环境的改变，引发新旧政策形象(图景)的对抗，政策垄断走向崩溃，从而使得新旧政策场域进行重组[8]。在这一过程中，制度结构变迁是政策场域重组的前提条件，价值理念的变化是新政策形象出现的诱因。

二、农村养老服务政策变迁的间断均衡阐释

(一)农村养老服务政策文本分析

通过对1956年以来国家及地方政府所颁布的有关养老服务政策文件进行梳理，本文认为可以将农村养老服务政策变迁划分为五个阶段。第一个阶段是1956年-1977年，农村家庭养老方式占据主导地位，养老服务的供养对象为农村孤寡老人，但由于特殊的政治经济体制，农村养老服务的发展速度缓慢；第二个阶段为1978年-1998年，农村养老服务仍未被提上政策议程，甚至因集体经济的衰落而陷入困境，但农村养老服务隐含在社会福利中得以发展；第三阶段是1999年-2005年，1999年我国迈入老龄化社会，老龄化问题引起国家宏观层面的重视，国家重新关注农村养老服务的发展；第四阶段为2006年-2012年，国家开始将农村养老服务的发展作为重要政策议题，相关政策数量呈现明显上升趋势；第五阶段为2013年至今，国家稳步推进农村养老服务发展，不断补充和完善养老服务政策(如表2所示)。

表2 农村养老服务政策的性质特征

(二)农村养老服务政策变迁历程

1.均衡期：萌芽阶段(1956年-1977年)

依据间断—均衡理论，将研究政策变迁过程的起始阶段视为均衡期。新中国成立以来，确定了平均主义的价值理念和计划经济结构。建国后，由于农村地区传统的孝道文化、限制人口流动政策，以及年龄结构年轻化等因素，传统的家庭养老模式是农村老人的首选，此时的养老问题并未成为社会问题。因此，在此阶段只有鳏寡孤独等社员是“养老服务”的主要帮扶对象。1956 年《高级农业生产合作社示范章程》规定，农村合作社需对孤、寡、老、弱等社员予以生产生活照顾，为他们提供吃穿、柴火服务，保障其日常生活质量。这是“养老服务”第一次隐含出现在国家政策中。同年，中共中央出台《1956-1967 年全国农业发展纲要》，指出农业合作社需实施“五保供养”，将鳏寡孤独社员作为供养对象，保障其“穿烧教葬”，同时对孤寡老人采取分散供养和集中供养的方式，其中农村敬老院承担集中供养职责。事实上，农村养老服务是依附“五保”供养发展起来的集体福利事业，这意味着国家开始关注农村地区养老服务的发展，但是仍未直接承担养老服务责任。继“五保”供养政策形成后，《关于人民公社若干问题的决议》《农村人民公社工作条例(修正草案)》《农业十六条》等一系列决议、条例陆续出台，明确指出为鳏寡老人提供养老服务的经济来源由村社自足，国家不直接承担养老服务供给责任。这一时期中央政府、地方政府均未单独出台针对农村养老服务的相关政策，政策子系统处于垄断地位，有关农村养老服务政策的数量呈上升趋势，这一时期的政策变迁符合均衡特征。

2.间断期：滞缓阶段(1978年-1998年)

触发事件和新的政策总目标是判定政策发生间断的主要依据。从政策演变过程来看，触发事件引发了公众注意力的转移，使得决策层价值取向转变，从而确立新的政策目标，政策变迁进入间断期。农村集体经济因人民公社体制的取消和家庭联产承包责任制的实行而陷入萎缩，“五保”供养也因此受到冲击陷入经济困境。这意味着农村养老服务工作因筹资困难陷入停滞阶段，政策图景与政策场域都发生了相应的变化。1982年，中国参加联合国召开老龄问题的世界大会，国家注意力转移到社会力量参与养老服务供给的政策规定上，养老服务短缺的紧迫性再次转移到国家政府议题上。为此，1983年国务院批准成立全国老龄委员会和建立老龄机构，旧的政策场域被打破，新的政策场域形成。随后国家确立新的政策总目标，即进行社会福利社会化改革，将养老服务社会化作为养老服务政策的主要关注点。如《中国老龄工作七年发展纲要(1994-2000)》《中华人民共和国老年人权益保障法》《农村敬老院管理暂行办法》等政策文件，明确规定动员全社会力量发展老龄事业，鼓励多元化供给主体参与养老服务设施建设，适当扩大农村敬老院供养对象的覆盖面。社会环境的变迁和触发事件的爆发加快了农村养老服务问题进入政策议程的步伐。为应对农村老龄化问题，国家出台了一系列有关养老服务的政策。从变迁历程上看，这些政策具有突发性变迁的特征。由此看来，人民公社解体和家庭联产承包责任制推行等触发事件爆发，以及政策总目标的改变，使得原有政策子系统由垄断走向崩溃，政策变迁发生突发式间断。

3.均衡期：恢复阶段(1999年-2005年)

根据联合国规定的老龄化标准，我国于1999年进入老龄化社会，城市养老问题被提上政策议程。相比之下，农村养老问题的社会关注度较低。在恢复均衡期，农村养老服务政策按照之前间断期的社会福利社会化改革方案进行了相应的微调，使农村养老服务的发展得到一定程度的恢复。在此背景下，政策图景与政策场域发生了相应的变迁。2000 年，《关于加强老龄工作的决定》指出：巩固家庭养老主体地位，依托社区发展养老服务业，鼓励和引导老年服务业走社会化产业化道路。这是我国第一次单独出台有关养老方式的政策文件[9]。同年，为推进社会福利社会化进一步发展，《关于加快实现社会福利社会化的意见》明确规定：应以多样化方式为全社会老人提供专业化的养老服务以及福利设施。为此，国家为实现养老服务社会化与福利化提供了相应的政策支持，《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》指出国家应对非营利性的养老服务中心和机构进行相应的税收减免，减轻其税收负担，促进农村养老服务长足发展。2005年《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》表明：为支持农村敬老院、孤儿院等福利机构的社会化发展，各部门应出台相关帮扶政策，丰富资金来源渠道，为老人提供质优价廉养老服务。这一时期出台的一系列政策，有效扩大了农村养老服务供养对象的覆盖面，完善了农村养老方式，拓宽了农村养老资金的筹资渠道。此阶段仅对政策方案进行了相应的微调，属于政策的常规调整，政策变迁处于平稳状态，呈现均衡期变迁的特征。

4.间断期：发展阶段(2006年-2012年)

随着人口老龄化形势的加剧和城镇化进程的加快，传统的家庭养老模式日渐式微。农村老人受传统思想观念的影响对机构养老接受度较低，基于传统养老模式存在的正面政策形象无法持续，政策垄断开始出现松动。在此背景下，政府开始承担农村养老服务责任，不断创新的养老服务模式。2006 年国务院对《农村五保供养工作条例》作出修订，规定“五保”供养工作由各级民政部门和人民政府主管。自此，国家开始主管“五保”供养工作，也意味着国家开始承担农村养老服务的责任。随后，《关于加快发展养老服务业的意见》《中国老龄事业发展“十一五”规划》《关于全面推进居家养老服务工作的意见》《中国老龄事业发展“十二五”规划》等一系列新政策的出台，明确指出为满足老人日益增多的养老需求，农村地区可结合当地经济发展，发展特色的居家养老服务，搭建居家养老网络信息平台。与此同时，政府需要发挥居家养老服务的主导作用，通过多种方式为农村特定老年群体购买居家养老服务，提升其生活品质。2012年，“养老服务”被写入二次修订的《老年人权益保障法》，农村老年人养老权益得到了更加有效的保障。在这七年时间内，农村养老服务政策呈现快速发展状态，国家开始承担农村养老服务财政供给责任，养老服务模式得到完善和创新，依附在集体福利事业的农村养老服务政策目标发生转变。由此看来，这段时间既有农村养老服务政策的范式创新，又有新的养老方式的探索。总体关于养老服务的政策数量呈现上升趋势，符合政策变迁的间断性特征。

5.均衡期：完善阶段(2013年至今)

党的十八大确立了民生公共服务领域的共享发展理念，对社会保障提出更高的要求。十九大报告中指出政府要坚持“以人民为中心”的执政理念，新的政策图景由此形成，农村养老服务政策不断得到补充和完善。国家开始重点关注农村留守、空巢、失能失智老人等特殊群体，相关政策对社会资本进入、退出养老服务市场等方面进行了相应的规定。为改善高龄、失能且经济困难老人的养老服务短缺状况，2014年财政部、民政部和全国老龄办联合下发《关于建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度的通知》，规定各级政府需要加大公共财政投入，做好失能、高龄老人的经济困难补贴的财政预算，提高其养老服务的购买力。2017年《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》指出，要加强养老资源统筹和整合能力，清晰界定各方对农村留守老人关爱服务的职责，提高各方对留守老人的关爱能力。2019 年发布的《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》指出：国家需进行长期护理保险试点，为失能、失智、残疾等老人提供照护服务。同时，《关于加快发展养老服务业的若干意见》《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》等一系列政策有效回应了农村老人的养老服务需求，全面放开养老服务市场，降低养老服务市场门槛，吸引更多社会力量为农村老年人提供质优价廉的养老服务。整体来看，2013年以后国家及政府部门不断完善和出台农村养老服务相关政策，政策图景积极正面发展。由此，构建多元化全方位养老服务体系和发展新型养老模式，成为农村养老服务政策关注的重点。这一时期，农村养老服务政策进入均衡完善期，且政策变迁过程呈现蓬勃发展的趋势。

三、农村养老服务政策变迁原因：价值-制度归因模型的修正分析

(一) 价值-制度归因模型的修正

间断均衡理论及模型产生于西方政治制度背景，是对西方政策长期观察和研究的结果。这比较契合西方政策的演进过程，但与我国政策实践有所不同。因此，需要对间断均衡理论进行中国本土化修正。首先，间断均衡理论中的制度结构主要指决策机关，即国会、利益集团以及联邦政府[10]。政策变迁过程主要是三方互相妥协达成的，与西方不同，我国各级政府及相关部门在政策变迁过程中处于主导地位，影响变迁过程。因此，此因素应进行修正[11]；其次，与西方利益集团、媒体报道不同，我国政策变迁主要遵循自上而下的作用机制，大众媒体和民众参与虽是政策制定的重要参与者，但在农村养老服务政策制定过程中，因养老服务政策的专业壁垒，使得大众传媒和民众介入制定过程有限，只能起到影响决策的作用，很难发挥关键性作用。因此，此因素应进行修正。综上，通过对农村养老服务政策的梳理，在政策图景和政策场域互动或冲突的过程中，主要影响因素有：政治经济体制、中央层面的引导、触发事件、多元主体参与和政府部门的价值选择。

(二)修正后的价值-制度归因模型对农村养老服务政策变迁的解读

1.均衡期的溯源：政治与经济体制变化改变政府部门的价值选择

新中国成立初期，国家发展的主要目标是推进工业化进程，通过以农促工来支持工业和城市的发展，工业和农业之间形成的巨大“剪刀差”，使得我国农村发展远远落后于城市。1956年“五保”政策的实施，受到特殊的政治经济体制影响，政策图景由负向转移到正向，积极正面的图景改变了政府部门的价值理念，国家开始宏观指导农村地区养老服务发展。21世纪初，因“三农”问题严峻，农村开始进行税费改革，改变了农村养老服务供给的资金来源，但因政策执行偏差，依附在集体福利事业上的农村养老服务发展缓慢。与此同时，老龄化社会的到来，国家层面将农村养老服务提上政府执行议程，制定并颁布农村养老服务相关政策方针，至此农村养老服务发展得到一定的恢复。在完善阶段，我国现阶段主要矛盾发生转化，体现在农村养老服务上则是老人对养老服务的多元化需求和供给不平衡不充分的矛盾[12]。国家高度重视养老服务体系建设，尤其是补齐农村地区养老服务的短板。自十九大以来，在“健康中国”战略背景下，农村老人关爱养老服务体系的构建，“积极养老”理念的形成，政府部门价值选择的变迁，使得政策图景不断向正面发展。

2.间断期的溯源： 触发事件爆发与多元主体参与改变政府部门的价值选择

在滞缓间断期，随着人民公社解体、家庭联产承包责任制推行、分税制实施等触发事件的推动，农村集体经济开始衰落，农村养老服务出现资金断裂和发展停滞等问题。随着国家进行社会福利社会化改革，农村养老服务开始走向市场化、社会化，政策场域也随之转移，政府部门的价值选择也发生了相应的变迁，由原来重点关注城市养老服务发展转移到逐渐重视农村养老问题，从而不断完善相关养老服务政策。再者，我国参加联合国举办的老龄化问题世界大会，成立老龄委员会和老龄机构，原来密闭的政策场域被打破，建设农村养老服务政策子系统垄断地位被瓦解。在发展间断期，农村养老服务政策呈现出诸多的创新之处，例如，支持农村养老服务多元供给主体实现协同供给、扩展资金来源渠道、构建多层次养老服务体系等。触发事件的推动与多元主体的参与改变了政府部门的价值选择，促使政府不断补充和完善农村养老服务政策。

结语

间断-均衡理论是研究政策变迁因素的描述性模型。本文通过对农村养老服务政策进行梳理，将间断均衡理论与中国本土语境相结合阐述政策变迁逻辑。通过分析农村养老服务政策及其变迁过程可知，该政策契合间断均衡理论所阐释的渐近线和非渐近线变迁特征，以及修正过的制度-价值归因模型能够较好的解释农村养老服务政策变迁过程的驱动因素，其中制度因素有政治经济体制，价值因素包括中央层面的引导、触发事件、多元主体参与和政府部门的价值选择。与西方国家不同，我国政策变迁主要是以自上而下的变迁路径为主，国家、政府在由政策问题界定、政策图景和场域互动冲突等引发的政策变迁上处于主导地位，而大众媒体和公民在农村养老服务政策变迁过程中仅起到影响决策的作用，很难在政策议程中发挥关键性作用。因此，我国农村养老服务政策变迁在长期稳定发展过程中具有短期间断的性质特征。基于以上研究，本文通过构建具有中国特色的农村养老服务政策分析框架，以期为丰富中国语境下的公共政策理论与实践提供经验借鉴。