农村土地经营权信托法律问题研究

摘 要：中央提出的农地“三权分置”理论在客观上促进了农村土地经营权信托的发展，新《农村土地承包法》的出台为我国农村土地经营权信托的进一步发展提供了法律的保障。在农村土地经营权信托快速发展的过程中出现了土地经营权性质不明确、土地经营权信托登记制度缺失等立法方面的问题，以及政府过度干预，农用土地没有正确合理使用，缺乏有效的监管制度的问题，针对这些问题，要完善相关立法，转变政府在土地经营权信托中的作用，规范托受托人正确合理使用农用土地，建立有效的土地经营权信托监管制度，推动农村土地经营权信托长远发展。

关键词：农村土地经营权;三权分置;土地经营权信托

一、问题的提出

中央提出的“三权分置”理论的提出，推动了农村土地的流转。自中央首次提出“三权分置”理论以来，中央又出台政策文件又进一步明确所有权、承包权、经营权三权分置这一理论。2018年12月29日，全国人大常委会又通过了修订的《中华人民共和国农村土地承包法》（简称《农村土地承包法》），修改后的《农村土地承包法》对土地经营权也进行了规定。

在农村土地流转的实践中，土地信托是农村土地流转的主要形式。当前，我国出现了“益阳模式”、“宿州模式”、“绍兴模式”等不同的土地信托模式，这些土地信托的实践模式推动了我国农村土地经营权信托的发展。但是，在这些土地信托的实践中也出现一些相关法律不完善，政府过度干预土地信托，缺乏有效的监管制度等问题，如何解决好这些问题，值得进行探讨。本文以湖南益阳市的“益阳模式”的土地经营权信托实践为例，探索我国农村土地经营权信托的发展进程。通过查阅文献和对湖南益阳市土地信托的实地调研，分析当前“益阳模式”农村土地经营权信托在发展的过程中存在的问题，根据土地信托实践中出现的问题，提出一些建议对策。

二、农村土地经营权信托存在的法律问题

（一）相关立法不完善

当前我国有关土地的立法主要有《农村土地承包法》、《土地管理法》、《信托法》等法律法规。从湖南省益阳市的“益阳模式”土地信托实践模式来看，有关土地信托的立法还有一些不完善的地方影响着农村土地信托的发展。首先，农村土地经营权的法律性质不明确。新《农村土地承包法》对土地经营权的法律性质没有进行明确的规定，理论界对其也没有统一的结论。有的学者认为土地经营权是属于物权性质，有的学者认为土地经营权属于债权性质，对此认识不一。其次，有关土地信托登记的规定缺失。《信托法》对于农村土地经营权的信托登记并没有相关的规定，缺乏有效的农地信托登记不利于保护第三人的利益，不利于维护交易的安全。最后，对土地信托的受托人的权利和义务没有明确的规定。《信托法》规定受托人享有报酬请求权、补偿请求权等，对受托人的义务也只是作了概括性的规定。

（二）政府干预过度

湖南“益阳模式”的土地信托实践中，政府扮演着很大的角色，在益阳市草尾镇，由政府出资设立信托公司，同时有政府的工作人员担任信托公司的职务，进行公司的业务工作。由政府设立信托公司与农户进行土地信托使得有的农户基于对政府的信任而将土地委托给信托公司管理，降低了土地信托的交易成本，推动土地信托的进行。但是政府出资设立信托公司也存在着一些问题，一方面，政府出资设立的信托公司的法人资格存在疑问。益阳市草尾镇全资设立的信托公司不符合《信托公司管理办法》规定设立信托公司的条件，同时该信托公司主要为政府与农户进行信托服务，因此该信托公司在一定程度上是政府的服务机构[1]。另一方面，当地政府可能会为了财政收入的增加或者业绩的考核可能会强制与农户进行土地信托，与农户发生矛盾，忽视农户的利益需求以及知情权等相关的合法权益，农户很难维护自己的合法权益。[2]因此，政府过度干预农村土地信托会阻碍农村土地信托的发展，损害农户的合法权益。

（三）农用土地不能合理正确使用

根据《农村土地承包法》规定，承包的土地不得改变土地的性质及用途。在土地信托实践中，由于农业种植是一种成本投入高，收益较低的产业，土地信托公司或者农用土地的实际经营者为取得利益最大化而在农用土地上建设生态园或观光园等非农业性质的产业。除此之外，有的信托公司或实际土地的经营者会在土地上建设楼房或建设娱乐设施，这都严重改变了农用土地的用途，同时，这也在一定程度上损害了农户的权益，因为在农用土地建设建筑改变了土地的用途，使其变为建设用地，减少了农户拥有土地的数量。

（四）农村土地经营权信托缺乏有效监管

农村土地信托长远的发展离不开良好的有效的监管体系。缺乏有效的监管导致土地信托的风险增加，阻碍了土地信托的发展。当前，在湖南“益阳模式”中，政府设立信托公司与农户进行土地信托交易，在这种情况下，政府作为监管者监督自己的信托行为，就会出现形式上的监管，而没有实质的监管。另外。作为信托行业协会有着对信托公司信托行为监管的义务，但是对于信托的规定大多是内部的抽象规定，不能真正起到监管的作用。[3]由于对土地信托缺乏有效的监管，就容易使得信托公司出现强制与农户信托损害农户权益、虚假信托骗取国家补贴等行为。

三、农村土地经营权信托的完善路径

（一）完善相关立法

完善的立法是保障农村土地信托长远发展的根本要求。完善相关的立法，一是要明确土地经营权的法律性质。根据土地经营权取得途径的不同，建议将承包人的土地经营权确定为用益物权，第三人依法通过流转取得他人的土地经营权确定为债权。[4]将承包人的土地经营权确定为用益物权是因为土地经营权来源于土地承包经营权，土地承包经营权在法律上定性为物权，土地经营权作为土地承包经营权的派生权利应属于用益物权;将第三人取得的土地经营权确定为债权是因为，第三人通过流转取得的土地经营权在本质上是第三人取得的該土地的承租权，所以应将第三人取得的土地经营权确定为债权。二是建立土地信托登记制度。通过修改《信托法》增加土地信托登记制度的规定，建议采用登记生效主义。[5]建立土地信托登记制度，实行登记生效主义不仅有利于保护第三人的知情权，降低土地信托的风险，也有利于减少信托公司滥用信托权利进行假信托，损害农户的权益的行为。三是明确规定土地受托人的权利和义务。对于受托人的权利，除了法律规定其享有的权利外，受托人是否有将土地经营权抵押融资的权利，笔者认为，基于农业投入高，收益见效慢，受托人出现融资困难的情况，土地的受托人可以享有土地经营权抵押融资的权利，但设立抵押时受托人只能将合同约定期限内土地经营权进行抵押，超过合同约定享有土地经营权的抵押无效，抵押权人不能取得超过期限的土地经营权的抵押权。对于受托人的义务，《信托法》应对土地信托的受托人的义务进行特别的规定，土地信托的受托人除了要履行忠实勤勉义务，还要对受托人的分别管理义务要进行调整，具体如下：对于受托人自己的财产与信托财产，应分别管理。对于受托人受托经营不同农户的土地时，可以统一集中管理，以实现效益最大化，同时，《信托法》还要对土地信托的受托人的管理义务进行细化，以便对受托人能更有效监督。[6]

（二）转变政府在土地经营权信托中作用

转变在土地经营权信托中作用，一是在政府主导的土地信托模式中，上级政府应明确规定不得将土地信托的流转作为下级政府业业绩的考核，应逐渐减少政府作为信托当事人直接参与土地信托，政府设立的信托公司可以应农户和市场的需求逐渐转变为土地信托中介机构，为农户和信托公司提供市场信息。二是政府可扮演促进土地信托的角色，在土地信托的初级阶段，对土地信托进行必要的扶持，为农户宣传、讲解土地信托的好处，同时，对信托公司给予一定的财政支持和优惠政策，激发信托公司参与土地信托的积极性，更好的推动土地信托的发展。[7]

（三）规范受托人正确合理使用农用土地

在农村土地信托的实践中，土地信托受托人改变土地用途是比较常见的现象，其原因主要是为了增加农产品的附加值，提高农产品的收益。规范土地信托人正确合理使用农用土地，一方面，增加对土地信托公司的财政补贴和优惠政策的支持，通过减少税收，降低银行贷款利率等方式减少信托公司投入成本，同时可以规定信托公司可以在不改变农用土地用途的情况下，发展经济效益较高的产业。另一方面，政府要严格改变农用土地用途的审批程序，上级政府要加强对下级政府的监管，防止下级政府为了业绩而放松审批程序，同时，对于擅自改变农用土地用途的土地经营者，要加大惩罚力度，规范受托人正确合理使用农用土地。

（四）建立有效的土地经营权信托监督制度

加强对农村土地经营权信托的监管，首先，设立专门的土地信托监管机构。这不仅可以避免政府滥用权力过度干预土地信托，还可以防止各个监管部门的相互推卸监管责任，出现监管混乱的情形。其次，加强信托行业协会的监管。制定行业协会准则，规范信托公司的行为，推动土地信托的有效进行。[8]最后，设立土地信托监察人制度。《信托法》中规定，公益信托应设立监察人制度。由于土地信托中，农户处于弱势的一方，所以为更有效对土地信托的监管，保护农户的权益，可以引用公益信托中信托监察人的规定，在土地信托中设立土地信托监察人制度。[9]

参考文献

[1]徐海燕 张占锋.我国土地经营权信托模式的法律思考[J].法学杂志，2016（12）：59-67.

[2]王鹏鹏.“三权分置”下农地信托的反思与发展[J].农村经济，2018（12）：12-17.

[3]龚鹏程 郭晨宇.“三权分置”下土地经营权信托法律问题研究[J].湖北农业科学，2019（08）：150-154.

[4]房绍坤 任怡多.新承包法视阈下土地经营权信托的理论证成[J].东北师大学报（哲学社会科学版），2020（02）：33-44.

[5]袁泉.中国土地经营权信托：制度统合与立法建议[J].重庆大学学报（社会科学版），2018（06）：118-128.

[6]文杰.“三权分置”视阈下农地信托法律规则之构建[J].法商研究，2019（02）：40-52.

[7]柳建闽 方金华 汤凌燕.政府主导型农地经营权流转信托模式研究[J].福建农林大学学報（哲学社会科学版），2019（04）：40-45.

[8]尹晓波 朱永倩.“三权分置”背景下土地经营权信托法律问题研究[J].铜陵学院学报，2019（01）：69-73.

[9]林少伟.我国农村土地信托之困境检视与出路探索[J].中国不动产法研究，2019（02）.

*项目基金：2020年吉首大学研究生科研创新项目《农村土地经营权信托法律问题研究——以湖南“益阳模式”为例》阶段性成果。吉首大学研究生科研创新项目资助（编号：JGY202019）

作者简介：赵孝贤，吉首大学法学与公共管理学院硕士研究生。