农村土地承包经营权抵押贷款政策实施问题与对策研究

周健

摘 要：要想获得贷款和进行融资，农民必须要有抵押，对绝大多数农民而言，唯一具有抵押价值的就是土地。而在我国农村土地集体所有制的背景下，如何破解农村土地抵押贷款难题成为了一个非常重要的研究课题。

关键词：农村土地;承包经营权;抵押贷款;政策实施;问题;对策

1 农村土地承包经营权抵押贷款概述

当前，由于农村土地承包经营权的下放，农村土地承包经营权抵押贷款也成为目前借贷项目中的一种全新形式。这一项目指的是在土地原有经营权所有权和土地的具体用途均不受任何改变的前提下，将已承包土地的经营权，还有在土地上的相关产品及其附着物都被当成物品抵押给金融机构，从而为借款人进行贷款办理。贷款办理的主体有农业合作社、种植户养殖户，还有土地承包户等个人或集体。他们将土地承包经营权作为抵押产品，向金融机构进行借贷。只要在规定期限内将借贷的本金和利息予以归还，那么，农村土地承包经营权仍然将归他们所有，他们将在法律允许的范围内继续使用。但是，如果超期限仍然没有归还，金融机构则有权依法处置抵押物品，并对抵押物品处置之后的借款进行优先受偿。

2 农村土地承包经营权抵押贷款政策实施问题分析

2.1承包经营权抵押法律法规不健全

为切实做好农村土地承包经营权抵押贷款试点工作，国务院于2015年出台了开展农地承包经营权、农村宅基地贷款试点工作的意见，人民银行等国家部委也出台相关政策措施，确保试点工作顺利推进，但这些政策仅是在试点运行地区使用，未在全国普遍实行，且不具备完全的法律效果。从我国当前的仍在执行的法律法规中观察，不管是《物权法》《担保法》，还是最新修订的《农村土地承包法》《农村土地承包法》等法律，在农村土地承包经营权的性质、抵押等方面上仍有模糊或者未明确的地方。比如，担保法对耕地、宅基地等集体所有土地使用权规定不得抵押;农村土地承包法在关于土地经营权流转抵押等方面没有明确的规定，在土地流转相关法规方面规定，农村土地承包经营权二次流转需要原承包方同意，且本集体经济组织内的成员优先受让等，这些都让土地流转抵押受到了很多限制，特别是银行需要将土地经营权进行抵押变现时，就会遇到很多法律法规等方面的障碍。虽然试点期间暂定了相关法律规定的执行，但仅限于试点地区让，土地经营权的抵押范围受到局限，也降低了抵押物的价值。

2.2承包经营权抵押贷款风险防控機制不完善

为顺利推进试点工作开展，在贷款机制设置上从方便群众借贷角度考虑，没有开展担保、保险、第三方风险分担机制，但从风险防范角度观察，这将导致风险系数增加，一旦出现贷款无法归还且土地经营权价值评估低于贷款金额情况，银行风险将大大增加。特别是农业保险方面的措施不够，当出现比较大的自然灾害或其它不可抗拒因素时，农业的弱质性特点将被无限放大，在政府基金规模不大、相应应急保障措施不够时，农户将要独自承担巨大的损失，导致贷款农户没有能力按时还本付息，产生不良贷款，这也会使银行承担巨大压力，试点工作的推进将受到极大影响。

2.3政策宣传不到位

土地是农民最基本的生产资料，受传统思想影响，农户对自身发展持比较谨慎的态度。加之银行金融机构网点少，绝大多数农户和新型农业经营主体又都处在农村，全县除农村信用社外，大部分金融机构没有在乡镇设网点，导致其对土地承包经营权抵押贷款认识不够，参与性不高。同时，土地经营权评估价值难定，抵押受限制，银行金融机构承担风险较大，也导致市场整体参与积极性不高。这些客观因素的背后，实质上是试点工作领导小组在进一步加大对农户和银行两个方面的政策宣传上做的还不够，一方面没能让广大农村用户深入全面了解银行信贷产品，另一方面没有将试点政策作为一项利国利民的重大措施在银行机构中深入宣传，导致银行机构仅仅从业务角度对待该项工作，没有站在全局角度扎实推进该项工作。

3 农村土地承包经营权抵押贷款政策实施对策

3.1健全相关法律法规

农村土地承包经营权抵押贷款为农户提供了破解融资难的渠道，但现行法律法规对土地承包经营权作为抵押物尚未有明确规定，且抵押物处置上也存在法律障碍。为切实推动该项工作更好的落地落实，建议从国家农村土地法律体系完善上入手，修订《农村土地承包法》《物权法》关于农地经营权有关规定，明确允许农地经营权抵押，并且在具体法律法规论述上，将农村土地承包经营权的性质、抵押流转的对象、用途等方面予以明确，真正给广大农民更加完善的承包经营权。人民银行、银保监局等金融机构积极开展调研，制定规章办法，围绕土地承包权、土地经营权抵押的对象、交易渠道、价值评估认定、贷款额度规定等，制定全链条、全环节、系统性的条例办法，引导银行业金融机构大力开展农村土地承包经营权抵押贷款业务，确保农民土地承包经营权益的具体化和可操作性。

3.2健全风险保障机制

（1）做强风险补偿基金。虽然政府出台了风险补偿金政策，但规模不够大，建议尽快筹措财政资金，设立惠农信贷风险补偿基金，并按一定的比例逐年增加风险补偿资金额度，用于补偿分担抵押物处置期间农户权益保障、抵押土地经营权资产追偿难以弥补本金损失、自然灾害损失风险，减少银行后顾之忧，提高其参与贷款的积极性。（2）加大农业保险支持度。建立由政府、种植（养殖）户、保险公司共同参与的农业风险分担机制，一是扩大保险覆盖面。积极争取增加财政补贴保费的农险产品，扩大价格保险、收入保险、天气指数保险、区域产量保险等新型农业保险试点范围。二是不断提高保险保障水平。在财力可行的情况下，逐步提高保险补偿水平，由当前的保农业物化成本为主向保总成本转变。三是继续优化财政保费补贴结构。在区域上，根据地方财力差别、保险规模等因素，继续完善地方保费补贴分担机制，实行一定的弹性系数和动态调整。在保险服务对象上，继续加大对新型经营主体的保费补贴力度，进一步完善保费补贴管理政策。总之，综合施策，提升农业抗风险能力，降低抵押贷款风险。

4 结束语

开展农村土地承包经营权抵押贷款工作，是农村土地制度改革和农村金融改革的一项任务，目的是为广大农村群众提供贷款，破解其农业生产上遇到的融资难问题。本文全方位、多层次分析研究农村土地承包经营权抵押贷款现状，研究试点政策实施中发现的问题及原因，有针对性的提出对策建议，以期望更好的推动农村土地承包经营权抵押贷款工作的顺利开展。

参考文献

[1]王琼，邵洋.农村土地经营权抵押贷款可行性研究[J].吉林金融研究，2018，440（09）：36-40.

[2]赵忠奎.土地承包经营权抵押制度的构建—以土地经营权物权塑造为视角[J].江西财经大学学报，2017（06）：120-126.