美国警察使用致命暴力执法的政策发展、现行状况与改革方向

孙懿贤 吴瑜宁

2020年春末夏初之际，在美国明尼苏达州明尼亚波里斯市发生警察暴力执法过度，造成非洲裔男性乔治-弗洛伊德 (George Floyd) 死亡事件。旁观者以手机拍摄的白人警察以膝压颈视频在主流媒体不断播放后，激起美国广大民众的愤怒，进而引发了数百大小城市的示威游行，抗议警察违法使用暴力，谴责刑事司法系统的种族歧视，呼吁从立法与预算等方向推动警察改革。弗洛伊德事件所衍生的社会运动正席卷全美，对美国警察执法与种族关系产生了近年来少见的深远影响。

美国各州与城市对警察使用暴力的规范不尽相同，但大致允许警察视实际情况需要，依专业判断而合法使用各种不同暴力，达到逮捕、控制、分离、保护与维持秩序等不同执法目标。本文聚焦美国警察使用致命暴力(use of deadly/lethal/fatal force)执法问题，因为致命暴力可能对个人、家庭、警察与社会产生重大影响。文章分为四部分，第一部分描述警察使用致命暴力执法的法规政策的历史演进、重要事件与培训，第二部分分析警察致命暴力执法的发生频率、平民死亡人数与主要影响因素，第三部分阐述支持与反对警察使用致命暴力执法的关注焦点与相关论述，第四部分讨论强化警察改革、改善警民关系与伸张社会正义方面可能的发展方向。

一、美国警察使用致命暴力执法的法规政策与培训

(一)政策演变与重要事件

美国警察从19世纪开始配枪，过去150多年来，警察使用致命暴力是警队管理的重要课题。警察单位陆续颁布规定，对允许使用致命暴力的情况加以规范。在相当长的一段历史中，警察单位的政策与规定大致遵循自中世纪以来的法律传统，认为杀死企图逃跑的重罪嫌疑人是合适与可以接受的。因此，早期警察是依照 “重罪嫌犯逃跑”(fleeing felon)原则行使致命暴力，只要认为有人犯了任何重罪(felony),并且企图逃脱警察的逮捕，警察就可以行使致命暴力。这条普通法下的“重罪嫌犯逃跑”规定赋予警察极大的权力，警察可以采取各种可能的方式达到逮捕犯罪嫌疑人的目的。在这个宽松的标准下，警察射杀手无寸铁的平民(civilian，指非军事或警察队伍中的人)以及向嫌犯甚至无辜平民背部或侧面开枪事件，时有所闻。

第二个重大发展是美国最高法院在1985年对Tennesseev.Garner案的判决。美国最高法院认定，“重罪嫌犯逃跑”标准违反宪法修正案第四条关于合理夺取(reasonable seizure)的规定，正式终结了“重罪嫌犯逃跑”的合法使用。判决书中明确表明警察“不可以使用致命暴力，除非是防止嫌犯逃跑必需的作为，而且警察必须有合理依据相信嫌犯对警察或其他人等有导致死亡或严重伤害的威胁。”因此，如果有一个偷窃钱包的嫌犯，例如Tennesseev.Garner案中被警察枪杀的15岁非洲裔男孩爱德华-加纳(Edward Garner)，没有任何武器，即使企图翻越后院围墙逃跑，也不该被警察枪击后背死亡，因为加纳没有对警察或是其他人带来任何危险或威胁。

美国最高法院在1989年的Grahamv.Connor案的判决中，对警察使用致命暴力时的合理性(reasonableness)判断做了进一步的解释。在考虑事实与现场状况以及不考虑警察潜在企图或动机下，警察的行为是否符合主观上合理(subjectively reasonable)，是判定暴力是否有正当理由的主要因素。最高法院的判决书提到“使用暴力的合理性必须从一个明理的警察在现场的角度来决定，而且合理性的判定需要考虑警察必须在极短时间内做出处理情况所需使用的暴力度的判断”(2)Rehnquist, William H, and Supreme Court of the United States. U.S. Reports: Graham v. Connor et al., 490 U.S. 386. 1988. Periodical. https://www.loc.gov/item/usrep490386/.。

(二)暴力类型与适用情况

警察暴力可以大致区分为致命与非致命两大类。伴随着规范警察使用致命暴力的演进，警察单位逐渐发展出“暴力连续体”(force continuum)的概念。这个1980年代后期开始出现的概念，如今已经被美国警察单位普遍采用。“暴力连续体”主张警察可使用的暴力种类间有连续与阶梯式的关系，也就是可以将警察可使用的暴力方式由最轻微到最严重依序排列，警察被要求根据不同情况选择最合适的对应等级的暴力，同时强调当情况改变时(例如嫌犯掏枪)，警察选择的对应暴力可能会即刻改变。除了最轻微的形式“警察到达现场”与最严重的形式“警察使用致命暴力”相同外，每个执法单位的“暴力连续体”内容未必一致。

表1是美国司法部建议的暴力连续体内容，它将暴力分为五个层级，前四层级是非致命暴力，最后一层极是致命暴力。虽然单纯警察到达现场并没有涉及使用暴力，但概念上还是被视为暴力的一种，因为公权力的出现有威慑作用。“暴力连续体”的重要性在于，它明确指示警察在执法时所有可使用暴力的种类，警察可以针对实际情况，选择合适的暴力方式，来化解危险或控制现场。“暴力连续体”原则并不要求警察必须从低阶暴力开始，依序使用到致命暴力，而是可以根据对方的行为，视情况提升或降低暴力的水平。“暴力连续体”提醒警察致命暴力是不得已的最后手段，除非保卫生命安全的紧急情况，不可轻易使用。特别说明的是，徒手控制(例如锁喉)与使用非致命器械虽然归类于非致命，但是如果使用不当或者有其他不可控因素(例如嫌犯身体健康状况的问题)，可能造成民众死亡。

除了推广“暴力连续体”概念外，大部分警察单位都颁布书面政策，规范警察执法时使用致命暴力的情况。以纽约市警察局为例，明确规定在以下八种情形时，警察不应该采用致命暴力或是开枪：①在对抗他人时，除非警察必须保护自己或别人排除所面临的立即死亡或重大伤亡之威胁；②会危及无辜的人；③在保卫财产时；④控制一个企图逃跑、但是对警察或其他人没有生命或严重伤害威胁的重罪嫌疑人；⑤警告嫌犯；⑥召唤帮助， 除非是在自己或他人生命安全有危险，而且没有其他合理方式的情况下；⑦除非是警察或其他人遭受来自车辆的致命暴力攻击，警察不可以朝行驶中的车辆使用致命暴力，或者不能从行驶中的车辆中使用致命暴力；⑧狗或其他动物，除非为了保卫自己或是其他人免于受到伤害，而且没有其他方法可以解除威胁的情况。

表1 美国警察“暴力连续体”概念的主要内容

(三)使用暴力的培训

美国警察的专业培训大致可以分为为三类：入职培训(academy or basic training)、实地培训(field officer training)与在职培训 (in-service or on-the-job training)。入职培训是在警察训练所进行的基础教育，实地培训是入职培训结束后，正式上岗时由资深警察带领与指导业务的训练，在职培训是每年定期或不定期的有关重要专业项目的训练。控制战术与器械使用是入职与在职培训的重点科目。图1显示了美国各州与地方警察入职培训不同项目时数在2006年与2013年间的变化，“枪支技巧”(firearms skills) 与“防卫战术”(defensive tactics)是入职培训中时数最多的课程。与2006年比较，2013年“刑法与宪法”和“巡逻程序”的时数呈下降趋势，但是枪械使用技巧培训的平均时间由63小时增加到71小时，自我防卫战术时数也些微上升。警察培训对使用暴力的影响，会在最后一节有所讨论。

图1 2006年与2013年美国各州与地方执法单位入职培训每人课程的平均时数

二、美国警察使用致命暴力执法的现况与影响因素

(一)致命暴力发生频率

关于警察暴力的一个最基本与重要的问题是致命暴力的使用频率，但是这是一个很难回答的问题。最主要的原因是缺乏来自联邦机构收集的全国性的可靠数据。虽然联邦调查局编辑的统一犯罪报告(Uniform Crime Reports)中有杀人补充报告(Supplementary Homicide Reports)，记载死于警察之手的案件信息，但是该警察自报数据的可信度值得怀疑。另一个可能的数据来源是美国卫生部国家健康统计中心发布的“死于警察介入”(death by legal intervention of the police)的报告，但是该报告同样严重低估死于警察枪击的人数。

另一个原因是，美国警察单位在记录与报告使用致命暴力案件的方法上存有差异。比如，有些警察局不将警察开枪但是没有击中嫌犯的案件列入使用致命暴力统计。另外，有些警察局将合理(justified)与不合理(unjustified)的致命暴力案件混在一起统计，而其他警局把两者分开计算。警察单位对牵涉多位警察与多发子弹的枪击案的统计方法也不尽相同。因为每个司法管辖区的犯罪率与重要社会经济指标差异非常大，单纯报告致命暴力的发生率容易忽略造成暴力率高低的真正因素。

虽然媒体经常报道警察使用暴力案件，但相关文献显示美国警察使用致命暴力是非常罕见的。比如美国司法部司法统计局(Bureau of Justice Statistics)的全国性警民接触问卷(Police-Public Contact Survey)数据发现，在2015年和警察有过接触的5400万美国人中，只有2%(约100万人)报告警察曾经使用或威胁使用暴力，这个比例在过去二十几年非常稳定(4)Davis, E., Whyde, A., & Langton, L. Contact Between the Police and Public, 2015. Washington, D.C.: Bureau of Justice Statistics, Department of Justice， 2018.。必须说明的是，司法统计局的数据包括致命与非致命暴力案件，如果只计算致命暴力，比例会低得多。以纽约市警察局为例，在1762例使用暴力的案件中，只有5例(0.283%)是使用致命暴力(5)New York State Commission on Criminal Justice and the Use of Force. Report to the Governor, Vol. I. Albany, NY: New York State Commission on Criminal Justice and the Use of Force， 1987.。根据新泽西州的统计，1991年全州的警察单位共处理850万报警电话，只有167件涉及警察开枪，比例是0.019%(6)New Jersey Attorney General Office. Interim Report of the State Police Review Team. Available online athttp://www.state.nj.us/lps/intm_419.pdf, 1999.。

(二)暴力导致的死亡人数

图2 美国平民死于警察暴力人数，20152019

另外一个经常被引用的数据库是“警察暴力分布图”(mapping police violence),该网站自2013年开始收集整理并公布其他三个警察暴力数据网站(FatalEncounters.org, the U.S. Police Shootings Database 和KilledbyPolice.net)于社交媒体的发文、讣告、刑事司法记录与警察报告等相关数据。如图2所示，“警察暴力分布图”数据与《华盛顿邮报》类似,近五年的死亡人数保持稳定趋势，但是比《华盛顿邮报》统计的人数约高10%,每年在1100人左右(12)Mapping Police Violence, Accessed June 16, 2020 at https://mappingpoliceviolence.org/.。这些比较新的民间数据强化了非官方的信息来源，对长期追踪与调查警察致命暴力的趋势变化与可能影响因素的科研项目，做出了贡献。

(三)影响使用暴力的因素

种族关系在美国是高度敏感的社会问题，当警察使用暴力导致民众死亡，尤其是牵涉白人警察与非洲裔民众的致命暴力案件，通常会引起社会的高度关切。单纯从人口比例而言，非洲裔因警察暴力死亡的可能性比白人高。根据警察暴力分布图网站统计，2013年迄今，黑人占全部因警察暴力死亡人数(每年约1100人)的28%，远高于他们在总人口中的13%的比例(16)Mapping Police Violence. Accessed June 16, 2020 at https://mappingpoliceviolence.org/.。但是如果同时考虑警民接触时的其他非种族因素，比如平民的态度和行为(是否有抗拒、无理/礼、不服从等)与犯罪严重程度等，研究发现就非常不一致。换言之，在包括相关影响因素的研究中，现有实证证据无法一致支持平民的种族与警察使用致命暴力的关联性。

三、美国警察使用致命暴力执法的争议焦点

(一)支持观点

致命暴力的使用是社会持续高度关注与争议的课题，存在支持与反对的正反面论述。支持者认为，使用致命暴力是政府行使国家主权管理民众的重要象征，虽然需要对此权力设置各项约束机制，但是国家赋予执法人员行使暴力的权力是必需的、必要的，虽然警察不是唯一国家授权使用暴力的团体，却是一国领土内最明显也最可能会使用暴力的政府单位。

支持者指出，致命暴力是警察职业的必要特质，虽然警察很少在日常工作中使用致命暴力。虽然他们接受很严格的培训，并且不断被提醒要慎用暴力，但因为警察工作的潜在风险与不可预测性,需要保持使用致命暴力的权力。通常在需要使用暴力的情况下，警察必须在短暂几秒的时间内，依照他们的训练与判断做出快速决定。使用致命暴力后对平民造成的伤害，也会给警察带来心理上的不良影响。但是警察身为主要社会控制机构，责无旁贷，必须承担起他们社会控制责任中的不愉快的部分。美国学者很早就指出，警察职业是存有污点的工作(36)Bittner, E., The Functions of the Police in Modern Society. Cambridge, MA: Olgeschlager, Gunn, and Hain, 1980.，但是如果没有警察行使强制力，任何社会是无法生存的。所以，公权力与使用致命暴力的权力支撑警察职业的存在。

支持者认为，如果操作合宜，致命暴力可以保护平民与警察的生命与财产。致命暴力应该被视为用做最后防止伤害或进一步伤害的手段。虽然可能造成嫌犯死亡，但致命暴力也可能带来正面结果，包括制止嫌犯所引起的潜在威胁与暴力，拯救无辜生命。

(二)反对观点

持反对观点者认为致命暴力是无法复原的。不论是什么原因导致警察使用致命暴力，人的生命丧失后是无法挽回的。在很多警民暴力冲突中，使用致命武器是合理的，但是在有些情况下却不是。不合法地使用致命暴力，不仅反映了警察培训与专业判断的不足，更直接造成民众失去性命和家人的悲剧。

反对者指出，致命暴力发生在社会不同群体中，不是平均分配。它对社会弱势群体的负面影响比较大。尤其是居住在低社会经济水平与高犯罪社区的贫民与少数族裔，和住在有钱的白人社区居民比较，他们更容易成为警察致命暴力的对象。在贫穷社区与少数族裔社区巡逻时，警察展现出不同心态与行为，他们预期遭遇暴力冲突的可能性比较高，也因此会使用比较高阶的暴力对应。警察对不同群体可能的抗拒认知也不同。警察通常认为，少数族裔年轻平民的不合作与抗拒行为，是对警察权威的直接挑战与威胁，因此容易把他们作为警察使用严厉控制行为的对象。使用暴力，包括致命暴力，来驯服社会弱势群体成员与强调威权和控制的警察文化息息相关。

反对者指出，无论是否合法，致命暴力对警民关系带来严重负面影响。2015年的警民接触问卷(Police-Public Contact Survey)数据显示，在经历警察暴力的受访者中，高达84%认为警察使用过多的暴力(use of excessive force)(37)Davis, E., Whyde, A., & Langton, L., Contacts Between Police and the Public, 2015. Washington, DC: Bureau of Justice Statistics, Department of Justice, 2018.。警察使用暴力的争议不断，因为在某一特定情形下的暴力是否合宜是高度主观性的看法。警民在此看法上的差异直接影响警民关系，减弱民众对警察的政治支持，并降低他们参与警察与社区犯罪防治工作的意愿。

四、未来可能的改革方向

弗洛伊德案发生后，美国各地呼吁警察改革的声浪高涨，各种不同建议与提案纷纷出笼，包括从重整顿乃至废除警察部门、消减警察预算、将资源分配给其他单位、立法管制警察使用暴力行为、配戴执法记录仪(body-worn camera)等。以下是与警察使用暴力有关的几个可能发展方向：

(一)严格规范暴力，加强违法处罚

直接导致弗洛伊德死亡的原因是窒息。警察使用的锁喉术(chokehold)大致可分为两类：一类是压迫颈动脉，短暂阻断血液流向头部，造成昏迷但没有隔断呼吸。第二类是对气管施压，限制呼吸，减低嫌犯抵抗力。锁喉被归类为非致命暴力，不是所有的警察局都禁止类似行为。美国司法统计局2013年的数据显示，全国的警察局中，只有18%禁止使用颈部压迫(neck restrain)，在人口超过一百万的大城市中，也只有43%禁止使用颈部压迫(38)Reaves, B., Local Police Departments, 2013: Equipment and Technology. Washington, D.C.: Bureau of Justice Statistics, Department of Justice, 2015.。所以，至少在2013年以前，美国大部分警察局是允许执法人员以压迫颈部的方式控制嫌犯的。

弗洛伊德案发生后，废止锁喉的呼声甚嚣尘上，美国国会已开始讨论包括禁止锁喉在内的警察改革立法，部分城市已经颁布行政命令禁止警察使用锁喉。在案发后两周，纽约州快速通过一项警察改革法案，规定警察如果以锁喉或类似方式导致平民伤亡，可以被判高达15年刑期的重罪。可以预期，在未来的几个月内立法强度会加大，通过立法或行政命令限缩警察使用致命暴力尤其是锁喉、强化使用致命武力后的通报与审查等程序要求、监督有暴力倾向或经常使用暴力的警察并严惩违法警察等改革措施，应该会陆续出台。

(二)增加有效培训，关注程序正义

(三)强化平民审查机制，强化警察问责

如何提升现有平民审查委员会的功能，也是弗洛伊德案发后警察改革的重点方向。委员会功能的有效发挥，取决于能否获得地方领导的强力政治支持。平民审查委员会的成立与操作需要一定资源支撑，地方政府的固定预算是保证委员会顺利运作的基础，但是新冠病毒疫情给所有司法管辖区带来严重财务困难，几乎没有空间成立新的平民审查委员会，现有的委员会在未来几年是否能继续获得足够资助也有很多变数。另外一个问题是，大多数司法管辖区最后决定如何处理涉案警察的权力在警察局局长，而不是平民审查委员会，也就是说，委员会仅有立案、调查与建议权，但是没有最后如何处置的话语权。完全独立于警察局之外，并赋予立案、调查、建议与最终决定的权力，是未来改进审查委员会功能的重要方向。

(四)引导警察文化，促进良性互动