矿山生态修复与多产业融合发展研究

孙晓玲，韦宝玺，余振国

(中国自然资源经济研究院，北京 101149)

矿山生态修复是生态文明建设的重要内容之一，是践行“两山”理论、生命共同体理念的重要抓手。但我国矿山生态修复仍存在修复治理方式较单一、缺乏规模的成熟市场、产业融合发展实践不足等问题[1-2]。目前，我国在矿山生态修复政策制度[3-4]、矿山生态修复工程技术[5-7]、绿色矿山建设[8-9]等方面开展的研究较多，而针对矿山生态修复与其他产业融合发展的文献较少，如李建中[10]论证了“三期叠加”形势下完善生态修复产业政策的建议。现阶段矿山生态修复被绝大多数矿山企业视为负担，需要政府强有力的执法监督才会履行相应责任。矿山生态修复产业融合发展可以将生态修复后产生的土地资源和生态资源作为基础，将矿山生态修复从矿业开采活动的终点变为新的经济活动起点，促使矿山生态修复由被动行为转变为自发行为，由片面追逐经济效益和短期效益转变为追求长期的经济-生态-社会复合效益。进行矿山生态修复与其他产业融合发展探索，可以推动矿山生态修复产业化，促进矿业城市转型发展。

1 矿山生态修复发展分析

我国矿山生态修复起步于20世纪50年代，但早期主要是自发的、零散的造田植树活动[11]。《土地复垦条例》和《矿山地质环境保护规定》的出台，明确了矿山企业的土地复垦和治理修复责任，标志着我国矿山生态修复进入规范化管理阶段。2015年中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》要求加快推进绿色矿山建设，开展矿山地质环境恢复和综合治理。2016年原国土资源部等五部委联合出台《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》，探索构建“开发式治理、市场化运作”的矿山地质环境恢复和综合治理新模式。同年，“新增矿山恢复治理面积”作为绿色发展指标体系之一，纳入生态文明建设考核指标。2018年自然资源部组建，“两统一”职责的行使破除了以往治理对象单一、相互间统筹规划不足、多头独立推进、工程衔接不够等问题，使矿山生态修复得以按照完整的生态系统来考虑。2019年，自然资源部适时出台了《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》，提出了明晰的市场激励政策，含金量高、可操作性强，促进了全社会参与矿山生态修复的积极性，使被动修复到主动修复变为可能。

回顾我国矿山生态修复的发展历程，是与我国社会经济发展理念密不可分的。经济发展理念上由“重经济发展，轻环境保护”到“经济建设与生态保护并重”；治理时序上由“先破坏，后治理”到“边开采，边治理”；治理方式上由“工程修复为主”到“工程与自然恢复并重”。随着“五位一体”总体布局、“两山”理论、生命共同体理念的提出，矿山生态修复的内涵和目标逐步拓展，从“简单复绿”到“景观再造”再到“与多产业融合发展”。

矿山生态修复是新时期下在矿山土地复垦和矿山地质环境治理恢复基础上的延续和提升，既包括两者的治理任务，又强调了矿山生态系统结构和功能的恢复，三者间的区别与联系见表1。

表1 矿山生态修复与矿山土地复垦、矿山地质环境治理恢复的对比Table 1 Differences among mine ecological restoration,mine land reclamation and mine geological environment restoration

2 矿山生态修复案例分析

党的十八大以来，矿山生态修复理念逐步提升，矿山生态修复工作取得了长足的进展。新发展理念的提出为破解矿山生态修复难题、增强矿山生态修复动力、培育矿山生态修复产业链指明了方向。目前，国内外已经出现了一批矿山生态修复好的模式(表2)，其共同点是在矿山生态修复理念方面，均注重考虑自然特点，充分利用现有地形原貌，结合当地人文特色，在恢复生态的同时设计出各具特色的景观；在后续的经济活动中，均结合环境现状、区位条件，在符合上位规划的基础上，进行产业定位和产业规划，植入特色产业，进行商业运营开发。

但由于国情的不同，国外案例更注重自然生态恢复和保留原始景观特色，如德国北星煤矿生态修复项目，在修复过程中强调对矿场历史及现有风貌的保护，对矿区废弃建筑设施进行改造利用，打造成诺德斯顿公园、特色景观和特色空间；国内案例更注重土地资源的开发利用，如湖州南太湖废弃矿区综合

治理项目，采用PPP模式，实施通盘规划、综合设计与治理，充分保留现有植被山体，在14家关闭矿山的5 000亩①土地上打造绿色智能制造产业园，其中民营资本投资250亿打造了龙之梦超大旅游综合体。

表2 国内外矿山生态修复典型案例对比Table 2 Comparison of typical cases of mine ecological restoration at home and abroad

3 矿山生态修复产业融合SWOT分析

矿山生态修复不仅可以恢复因矿业开发活动破坏和退化的矿山生态系统，而且可以复垦出可供开发利用的土地资源和生态资源，实现自身价值的同时可以为周边地块带来增值溢价效应。例如，天津老虎顶矿区复垦后，当地政府以500万元/亩的价格将土地出售，土地价值是治理前的50倍。

3.1 矿山生态修复产业融合发展的意义

矿山生态修复产业融合发展可以充分利用修复后的土地资源和生态资源，对政府、社会和企业均具有积极意义。从政府和社会的角度来看：促进矿山废弃土地资源循环再利用，推动修复后的生态资源合理开发利用；吸引社会资本投入废弃矿山生态修复，减缓政府财政压力；促进生态资源资产化，形成完善的生态产品价值评估体系，实现生态产品价值；实现综合治理开发，带动其他产业的发展，增加了周边民众的就业机会和经济收入。

从企业的角度来看：推动矿山生态修复企业市场化、专业化发展，促进产学研一体化，吸引大量的人才投入矿山生态修复工作，从而提升矿山生态修复的技术水平和管理水平，优化治理成效；矿山生态修复后可以通过产业植入获得一定的经济收益；为矿山企业扩大规模，开发新产品、新服务等提供了机会；挖掘矿山自身价值，如矿业遗迹、历史文化价值等，实现矿山企业转型发展。

3.2 矿山生态修复产业融合发展的SWOT分析

当前我国矿山生态修复尚处于产业化发展的初始探索阶段，实践中虽具有一些优秀的案例可供参考借鉴，但是也还存在一些阻碍，矿山生态修复产业化发展的机遇与挑战并存。下面基于SWOT模型进行分析阐述(图1)。

图1 矿山生态修复产业融合SWOT分析Fig.1 SWOT analysis of the industry integration of mine ecological restoration

3.2.1 优势(Strengths)

1) 可利用的土地资源。矿山生态修复可以整理出部分可供利用的土地，其中修复为农用地的可以进行农业、林业、渔业等农业生产；修复为建设用地的可用于发展工业、商业、房地产开发等相关产业，缓解土地供应压力；原状为建设用地修复为耕地的，可缓解城市建设和耕地保护的矛盾。

2) 优质的生态资源。一方面，矿山生态修复后的生态条件变好，能够提供优质的生态产品和服务，可以通过适度开展生态旅游等产业实现生态产品的价值；另一方面，矿山生态修复后良好的生态环境可为周边地块带来增值溢价效应，吸引社会资本投资。

3) 较好的地理区位。一般来说，矿山企业周边交通相对便利，基础设施配套较完善，而且有相当一部分矿业城市是因矿而兴，矿区本身就位于城镇周边，具有较好的区域优势，土地开发利用价值较高。

3.2.2 劣势(Weaknesses)

1) 缺少多元化的融资工具。目前，我国矿山生态修复资金主要来源于矿山企业和政府，缺少优惠贷款、绿色金融、债务融资、股权融资等多元化的融资工具，民间资本投入受限。

2) 资金风险较高。矿山生态修复周期长，不确定性较高，需要的资金投入大，无明确的收入回报机制，资金风险较高。

3) 缺少专业复合型人才。矿山生态修复产业融合涉及生态学、地质学、应用经济学等多个学科知识，目前这方面的复合人才比较缺乏。

3.2.3 机会(Opportunities)

1) 市场规模大。 据初步统计，2018年全国矿山损毁土地面积约327万hm2，按照我国当前约25万元/hm2的平均矿山生态修复投入，矿山生态修复规模达到8 000亿元以上。

2) 符合国家政策导向。当前我国高度重视生态文明建设，倡导构建以生态产业化、产业生态化为核心的生态经济体系[10]。矿山生态修复作为生态文明建设的重要内容之一，亟需推动其市场化、产业化运作，形成新的经济发展方向。

3) 社会资本充裕。经济下行压力下，受新冠疫情和房地产调控的影响，大量的社会闲置资金缺少合适的投资方向。

4) 有可借鉴的实践案例。当前，无论国内还是国外都涌现了一批与产业融合发展的矿山生态修复案例，如发展特色景观、绿色智造产业园、休闲度假区等。

3.2.4 威胁(Threads)

1) 配套法规制度不够完善。虽然我国已出台了一些与矿山生态修复有关的法律法规，但是缺乏专门性法律规定。关于矿山生态修复产业融合发展的政策制度也只是原则性的规定，缺乏详细的指导。

2) 政府信用及治理体系准备不足。矿山生态修复产业融合在融资、修复、开发过程中需要强大的组织协调能力，在政府信任度方面还存在新官不理旧账、地方政府债务风险较高等问题。

3) 缺乏灵活的退出机制。矿山生态修复周期长、风险高，没有灵活的退出机制，无法保障社会资本的安全，导致社会资本知难而退、望洋兴叹。

综上所述，矿山生态修复产业融合发展能充分利用矿山生态修复后的土地资源、生态资源，充分发挥地理区位优势，也具备较大的市场规模、符合国家政策导向、拥有充裕的社会资本和可供借鉴的成功案例，然而也存在阻碍矿山生态修复产业融合发展的劣势和风险。因此，矿山生态修复产业融合发展需要以“两山”理论为支撑，以法规制度为保障，以恢复矿山生态系统为基础，以土地资源循环利用和生态产品价值实现为目标，探索设计有合理收益回报的发展模式。

4 矿山生态修复与多产业融合发展模式

矿山生态修复与多产业融合发展是在矿山生态修复的基础上，遵循上位规划的要求，结合项目所在地生态敏感性、区位条件、可利用资源、资金保障等进行综合决策。后续土地开发利用程度越高，对场地安全性要求越高，产业投入资本越高，风险较大，需一定的收益模式进行平衡。后续不进行土地利用的项目，对场地安全性要求较低，仅需要较低的修复和维护成本，但主要依靠矿山生态修复责任主体保障资金供应。此外，文化教育和健康养老等社会公益产业，也应以政府投入为主(表3)。

1) 矿山生态修复+生态保护发展模式。该模式是基本保留原废弃地形态，通过开展矿山生态修复，实现矿山废弃地复绿，恢复矿山生态，主要作为生态保护区，不进行土地开发利用。该模式适合生态脆弱性较高的区域，大多数与城镇距离较远、交通不便，修复方式为以自然修复为主，辅以适当的人工干预措施，以生态效益为核心，需要较低的修复资金。

2) 矿山生态修复+生态农业发展模式。该模式是借助矿山生态修复土地以发展生态农业为核心，开展特色农产品生产、农产品深加工服务，是经济新常态下农产品供给侧结构性改革的重要途径之一，同时充分利用周边地形地貌打造田园综合体、生态休闲观光园、自然文化课堂、户外活动基地等，吸引游客观光体验现代田园生活。该模式适合生态敏感性一般的区域，交通相对便利，采用自然恢复和工程措施相结合模式，产业以生态农业为主，具有明显的生态效益和经济效益。

3) 矿山生态修复+生态旅游发展模式。该模式是在矿山生态修复后的土地上发展生态旅游产业，充分利用现有场地特点，保留一定的矿山废弃设施，按照景观生态学基本原理，进行旅游基础设施提升，开发成为自然公园、特色景观、生态体验区等。该模式适合生态敏感性一般或较低、交通便利的区域，采用人工干预下的自然恢复模式，以旅游产业为核心，注重经济效益和生态效益，打造丰富的休闲旅游产品。

4) 矿山生态修复+文化教育发展模式。该模式是在矿山生态修复后的土地上充分利用矿山遗留资源，融入本地文化特色，建设文化产业园、文化活动中心、青少年科教基地、地质(矿山)博物馆等。该模式适合生态敏感性较低、交通相对便利的区域，注重社会效益，兼顾生态效益，以政府资金和公益性投资为主。

5) 矿山生态修复+健康养老发展模式。该模式是在矿山生态修复后的土地上发展健康养老产业，打造集养老公寓、医疗服务中心、老年大学、休闲观光中心于一体的综合型养老社区。该模式适合生态敏感性要求低或较低的区域，政府投资的项目注重社会效益，社会投资开发的项目兼顾社会效益和经济效益。

6) 矿山生态修复+房地产开发发展模式。该模式是在矿山生态修复后的土地上进行房地产开发，如建设绿色智能制造产业园、高端度假区、会议中心、物流仓储基地、居民住宅区、大型商业综合体等。该模式适合生态敏感性低、距离城市较近、土地开发利用价值较高的区域，人工干预程度高、前期投入高、后期回报高但风险较高，更加注重经济效益。

表3 矿山生态修复+产业融合发展模式Table 3 Development mode of mine ecological restoration and industrial integration

5 结 语

当前，我国正处于经济下行和结构调整的关键期、精准脱贫和污染防治的攻坚期。矿山生态修复与多产业融合发展，可以充分利用矿山生态修复后的土地资源和生态资源，缓解城市建设用地压力，提高生态产品供给，有利于补齐全面建成小康社会的生态短板，打造新的经济增长点，促进人与自然和谐发展。

根据生态敏感性、区位条件、可利用资源、资金保障等影响因素，提出了矿山生态修复+产业融合发展的六种不同模式。下一步的研究重点是如何按照“市场化运作、科学化治理”的要求推进矿山生态修复产业化，充分利用土地资源、生态资源和地理区位优势，激励矿山生态修复主体的创造性和积极性；完善配套法规制度、加强政府信用及治理体系建设、培养复合型人才，打造有利于社会主体参与的有利环境；设置优惠贷款、绿色债券等多元化融资工具，降低社会资本风险，明确“废弃资源-可利用资源-资产-资本-价值”的收益途径和收益分配方式，吸引社会资本参与矿山生态修复。