行业资历框架建设：制度设计、建设流程与运行保障

吴南中，丁翠娟，刘新国

(1.重庆广播电视大学，重庆 401520；2.重庆三峡职业学院，重庆 404155；3.湖南广播电视大学，长沙 410006)

终身教育体系建设的本质是制度创新，核心任务是建立一套鼓励终身学习、支持终身学习的制度，其中最为基础的是资历框架。[1]资历框架指的是一系列按照知识、技能、能力的递进形式或者不同层次就业与岗位需求，形成的一个联系的被认可的资历阶梯。[2]由于资历框架以能力标准为本，对各行业进行了分类、认定和衔接制度的确定，在理论上形成了学习者参与终身学习的框架引导，同时多主体参与的形式，确保了资历质量，促进了终身教育体系构建所需要的“立交桥”的实现，减少了重复学习和培训，规范了资历认定，切实地提升了经济运行的效率，降低了人才培养的成本，受到了国际社会的普遍关注。

按照张伟远等人的统计，全球150多个国家或地区建立了不同层面的资历框架，实现了跨国对接和跨地区对接，[3]在整合社会资源、促进人才流动、降低教育成本、鼓励民众的终身教育参与等方面发挥了不可估量的作用。我国在资历框架建设上有一些前期的探索，国家开放大学、广东教育厅、重庆广播电视大学等发布了基于各自理解的资历框架，但没有深入到行业标准和资历层面，仅仅是一般性的资历级别和标准的界定。如何在此基础上深入到行业是必然路径，设计整体运行和保障体系，建立行业资历框架(也称子框架、行业资历标准、行业能力标准，本文按照一般说法，称之为行业资历框架)，指导行业层次的资历标准建设，进而改变课程体系、教学运行体系和评价体系，实施成效为本的评价以及支持工作场等泛在学习成果，落实资历框架的功效，是我国面临的现实问题。

本研究以行动研究和开发研究为主要研究方法，总结了组织建设行业资历框架的运行机制和保障体系，探索了基于行业资历框架设计运行的具体方面，分析了其过程中产生的问题及其原因，以期对行业资历框架的建设提供案例参照并积累行业资历框架方面的经验。

一、国内外行业资历框架建设的制度框架

随着世界经济一体化进程，国际人才流动加速，国际上开启了一波以资历框架为基础的终身教育体系建设热潮，形成了体系性的终身教育框架，取得了瞩目的成绩。具体到行业资历框架建设，基于国情不同，尤其是行业、高等教育属性等因素，体现了一定的差异性。

1.我国香港行业资历框架的建设模式

香港因为其高度发展的社会形态和多样化的高等教育以及大量行业主导的职业训练和社会大量的专业文凭和证书教育，造成了职业培训目标、成效和社会认同的差异，也导致了其资历框架建设的必要性。香港资历框架建设也是在政府支持下，通过建立资历框架秘书处来具体承担，具体到行业资历框架，也称之为行业能力标准(Specification of Competency Standards)，在秘书处赋权下由行业主导建设，既兼顾了行业的长远发展，又体现了行业目前普遍接受的岗位能力标准。在香港的行业资历框架建设中，赋予行业与企业、大学、工会、职业训练局、行业资讯培训委员会以及其他利益相关者合作，激活了行业的积极性，行业组织从行业的边缘进入主导，设计了相应的“能力为本”的培训课程和业内咨询与推广工作，提升了培训机构、用人单位、企业员工和专业团队参与终身教育的积极性。[4]截至2018年5月，香港的19个行业咨询委员会，已经开发了银行业、保险业、珠宝业等41个行业资历框架。

2.欧盟行业资历框架的建设模式

随着欧元的使用，欧洲经济一体化进程迅速推进，劳动力市场流动加速。为了适应这种变化，欧盟建立了基于统一标准的学习者资历跨国互认和学分互认机制。[5]欧洲行业资历框架一般由主管教育的政府部门或者专门的工程教育组织建设，在跨国框架或者是本国的一般性的框架中建设，行业主导同时，充分与教育系统对接，学习结果偏重于正式教育形态的场景，同时为非正式学习提供了通道，兼顾教育性、职业性、通用性和专业性。与资历框架建设进展一致的是质量保证体系，资历框架的质量保证形成了从方向、层次、程度、内容及形式五个维度的关注点。值得强调的是，欧盟行业资历框架并没有采取传统的知识累计，而是置换成为一系列精心设计的教学单元，支持行业的系列工作任务，比较典型的是CDIO工程师框架，C(构思)、D(设计)、I(实现)、O(运作)，将工程产品研发到生产的周期过程体现在行业资历建设的全程。[6]总之，欧盟行业资历框架一般由国家级别的教育学会或者专业协会具体制定，落实到了课程大纲层次，为专业人员发展提供了清晰的指引，提升了欧洲高等教育竞争力，促进了终身教育体系的形成。

3.英国行业资历框架的建设模式

英国建设资历框架甚至早于欧盟，英国包括了两套并行但能有效对接的资历框架：一种是苏格兰的资历框架，苏格兰是行为主体；一种是英格兰、威尔士、北爱尔兰资历框架。其共同点是英国审视了自身学位文凭体系后，发现了制定详细的教育计划说明的重要性，于是在原有学科的基础上选择优秀的教学计划进行优化，提出了迎接劳动力市场变化需求、产业创新和产业升级的人才支持需求、英国发展与欧洲联系的需求。1997年，英国成立高等教育质量保证机构(QAA)，在QAA的组织下，形成了高等教育质量保证体系，并颁布了总体的资历框架和行业资历框架。英国资历框架建设的典型特征是由专门的高等教育质量保证机构组织建设，在优秀的现行教学计划中优化选出，从教育的质量保证出发，体现了对学习结果完成质量的关注，迅速得到广泛认同。同时，其行业资历模块和单元设置，体现了所有高等教育利益相关者的共同关注，对学科的前沿性、学习的批评精神、运用知识进行创造以及终身学习的观念和能力进行了全方位的关注。[7]

4.澳大利亚行业资历框架的建设模式

澳大利亚资历框架兴起于20世纪60年代，旨在解决当时高等教育系统缺乏统一要求和规范的问题。1995年，澳大利亚正式建立资历框架。[8]澳大利亚是一个联邦制国家，各地方标准不一，需要在国家层面形成强大权力，所以澳大利亚资历框架是政府直接主导建设，也正是这种来自政府层面的强力作用，实施的是“自上而下”模式，其成效较为明显，成为全球资历框架的典范。其大致历程如下，1971年，政府建立了进修教育证书委员会，并被赋予了注册机构的职能，实施了学位命名系统的统一和课程标准的建设。[9]1985年，由高等教育证书委员会取代澳大利亚进修教育证书委员会，引入了全国学位系统，高等教育证书委员会在1990年对行业领域的课程和学位进修进一步分类，规范了课程的质量，以资历类型指标的方式，对行业人才知识、技能和应用进行了区分，并且形成了一系列支持工作场学习的资历评审模式，形成了相互衔接的体系，1995年正式建成。澳大利亚行业资历框架促进了行业人员终身学习的参与。

除此之外，美国等国家专业学会或者行业协会根据社会对专业和行业的要求，以及专业和行业未来发展的规划，建立了许多专业和行业的标准，比如美国土木工程师协会、机械工程师协会等积极推进自身的专业知识体建构活动，还有一些协会，比如IEEE、ASCE、AAEE等，逐步构建新的资历标准，更好服务于国家和地区的人力资源竞争力的提升。

二、行业资历框架建设整体运行的制度设计

1.我国行业资历框架建设的现有基础

从国际经验来看，建立资历框架是一项巨大的基础性工作。我国有辽阔的领土和差异化的教育发展形态。没有严格按照教育层次设置课程的知识、技能和能力要求，没有统一的标准对各个层级专业建设形成指导，有在特定历史条件和文化环境下形成了教育体系“条状分裂、纵向分离”，“学校管理制度的封闭、普通学校与职业院校无法沟通、非学历教育成果得不到承认”，[10]“公办教育与民办教育存在截然不同的质量保证体系，非学历教育质量参差不齐”。[11]建立资历框架是沟通我国各级各类教育的桥梁，显得极其紧迫和重要。我国依托开放大学试点工作，开展一些学分银行的筹建工作，建设了一些基础性的资历框架，有的已经具备了推广的条件，但由于没有深入到行业本身，尤其是没有发动行业参与资历框架的建设，指导和深入行业培训和人才培养有一定的难度。限于开放大学本身的影响力和资源协调能力——当然，在其他教育机构也不见得有协调整合能力。总之，行业资历框架的建设工作还显得较为滞后。中国有集中力量办大事的传统和能力，做成了其他国家难以实现的大事，这个能力主要表现在政府的资源调度能力上。高校更是依靠政府的投入办学，在办学的众多方面受到政府的严格指引，在某种程度上是政府权力的延伸，在中国建设行业资历框架需要政府的强力切入。因此，政府主体、行业主导、学校组织及社会其他利益者参与是行业资历框架建设的结构特征；同时，建立运行流程，实施质量保证，是建立行业资历框架的依托。

2.行业资历框架建设的制度设计

从现实国情来看，政府要在行业资历框架建设中拥有主体地位，并不是说政府是行业资历框架建设的主体，政府的主体地位是通过制度建设、赋权、经费支持和组织建设来实现的；参考香港、澳大利亚等地区和国家的资历框架建设经验，可建设秘书处和质量保证办公室分别对建设过程和质量保证开展组织协调工作。秘书处可以与国家推进的学分银行建设结合起来，由政府支持的学分银行来具体执行；质量保证办公室可以由政府聘请相关专家来组织工作。在具体的建设运行中，行业(协会)、企业应该承担行业资历框架建设的第一任务；学校体系、职业资格证书责任部门、培训机构等要参与相关工作；同时要发挥学习者的学习主体作用，将学习者纳入到行业资历框架建设中来。建设成型的行业资历框架，需要投入到实践中使用，学校和培训机构成为当仁不让的第一责任人，负责为资历框架建设的成效提供反馈；行业、企业的用人反馈，也是主要的信息来源；同时不能忽视学生自身的学习体验，学生的信息也需要通过一定的渠道得到体现。详见图1。

在这样的制度框架下，教育主管部门通过制度的建设、权力的介入、经费的支持和强力的组织，能迅速调动行业资历框架建设所需要的各类资源，推进行业开展标准的研发工作。但政府作为行政机构，面对具体事务，不能深入切入其中，而要通过赋权给机构，实施制度建设和质量保证。需要指出的是，在建设行业资历框架之中，政府和行业对行业资历所内蕴的标准必须无条件地支持，并形成具有强制力的规章和制度，比如对获取资历的学习者身份的认同，经济利益的争取等。只有获取资历者通过资历提升了社会地位、获取了经济回馈、形成了良好体验，行业资历框架才能真正运行。

三、行业资历框架的具体建设流程

制度设计解决了行业资历框架建设的外在问题，在制度框架上建设行业资历，还需要遵循行业资历框架建设的内在规律，按照行业资历框架的表征和结构来设计具体的流程。行业资历框架的元素与资历框架元素类似，有名称、层级、内容和资历的表征物。除此之外，对行业的整体判断，有利于学习者初步了解的对行业内容、发展前景和进阶通道的简要的介绍，也是行业资历框架的组成部分。总的来说，资历的表征物指的是资历的学习结果、层级、学习计划、质量保证方式、合法授权、鉴定等经由资历框架的机构组合而成。学习结果在不同的资历框架中使用不同的标准进行分类和衡量，包括知识、技能、能力。[12]由于行业资历框架蕴含了认证、赋权等功能，知识、技能和能力的描述要能被清晰描述，布鲁姆的目标分类学提供了成效为本的知识、技能和能力的描述方式，“成效为本”建立了质量评价的标准等。总之，行业资历框架需要确立目标和标准、设计合理流程、实施过程质量保证的方式来开展。结合课题组探索重庆软件行业资历框架的经验，设计行业资历框架流程图，见图2。

1.建设工作小组

在制度建设中，明确了小组的职责和任务序列，行业、企业和协会掌握了人才的标准，在行业资历框架中需要扮演第一责任人的角色；①教育机构、教育培训机构、职业资格证书颁发单位等，基于自身的教育与培训职责和经验、共同的利益以及教育实施的主体，需要作为主要责任承担者参与到行业资历框架中来，发挥主体责任。同时，教育机构对教育教学过程有特有的优势，能按照学习者的认知逻辑参与到行业任务整合和开发、能力单元等核心标准建设中来；学生等使用者需要表达自身的话语权，避免行业和学校的主导伤害学生的利益。因为，在行业和教育层面，标准越高、寻找人才的试错成本就越低；但对于学生来说，标准越高，学生达到的比例就越低，影响了学生整体的利益。因此，学生应该作为利益相关体的重要方面进入建设工作小组。在重庆软件行业资历框架建设中，软件行业协会、软考机构、学校相关专业人士，组建了14人工作团队，共同确定了工作方式、沟通了工作标准、形成了分工组织，并将相关情况征询已毕业学生和在读学生的意见，确保学生的意见得到充分的吸收。同时，质量保证小组对团队人员需要进行审核，并沟通相关的质量要求。

2.开展行业调研

行业调研需要解决三个核心问题：行业背景、发展前景、人才需求。行业背景指的是行业发展的历史脉络。“以史为镜”，对“史”的梳理不仅可以准确掌握行业发展到现有程度和层次，知晓行业的根基，准确把握行业发展的基础；发展前景是对行业技术的应用空间和发展方向的判断，发展前景能为行业的发展方向形成相对准确的预测，为人才培养奠定方向性的基础；人才需求指的是行业不同层级的人才真实需求状态以及对未来人才需求的预判。人才需求状态，不仅可以依托调研的情况，还能通过大数据对招聘信息的整理、清洗和挖掘的方式得到。在软件行业人才需求的调研过程中，不仅分析了政府、行业层面的宏观信息，对企业真实需求进行了全方位的调研，还利用数据捕捉工作，对全国和重庆市软件产业的人才需求量进行了捕捉，广泛搜集了人才的数量规模、层次以及对人才不同层次的知识、能力和技能的企业的真实需求，为制定资历标准奠定了基础。

3.行业能力矩阵建设

行业能力矩阵指的是按照行业核心职能和级别建立的分布图。以软件行业为例，重庆软件行业资历框架将软件的职能分为办公自动化、软件设计与开发、网络营运与支持、项目管理等4个核心职能，划分为初等、中等、高等和高级4个等级。行业能力矩阵建设的过程，可以分为能力穷举、分类聚合、能力群组等具体的步骤。能力穷举指的是行业资历框架建设小组通过组织行业人员、课程教学专家与教师、学生等，对相关行业所需要的能力进行基于头脑风暴的列举；同时，研究者通过大数据捕捉的方式，形成一系列企事业单位对相关行业的能力要求；最后，行业资历框架建设小组组织专家对行业的边界进行校验，分发给用人单位、教育机构与证书颁发机构、学生等进行讨论，最终形成行业的能力聚团。显然，能力聚团是一系列能力，要建设资历框架，需要对能力进行分类和分级，这就是行业能力矩阵建设的第二步——分类聚合。分类聚合就是将行业的能力进行归类整理，形成边界清晰、任务清楚的能力块。比如办公自动化中对文字处理软件的功能和使用，就是一个比较清晰的能力模块。最后，按照等级和职能进行能力群组，形成行业能力矩阵。一般而言，一个专业可以组建为一个能力群组，覆盖专业学习的核心内容。用人单位也可以按照特定的职能，根据自身需要对能力进行群组，比如用人单位要一个软件项目管理经理，可以选取相关的能力模块，作为选聘的标准。对于部分用人单位的定制需求，也可以按照这样的方式来形成，实现学校与用人单位人才培养的融合。

4.能力单元建设

能力单元指的是支持能力模块所涵盖的能力所需要学习的内容，包括知识、技能和能力要求，每个能力单元代表一组最少而不可分割的任务要求，通过能力单元的学习，能完成一件完整而独立的工作。当用人单位需要执行一组相互支持和相关的工作，以服务某一岗位要求或者认证某组技能，获取专业领域的认证以及设计课程体系，形成专业人才培养方案。可以将不同能力单元进行组建，这样就形成了课程层面的支持，并规避了重复学习的问题。能力单元要有明确的边界，比如上文所举例的文字处理软件的功能和使用，具体到能力单元层面，就是对Word等文字处理软件的相关支持、技能和能力的表述。能力单元建设核心模块或者表征物包括名称、编码、应用范围、级别与学分、内容和考核说明。命名和编码指的是为了便于检索和使用，将能力单元进行命名，并标注为唯一的代码，方便各类相关主体使用。应用范围指的是描述能力单元建立时到有效期之间的应用环境、情形和要求；级别与学分指的是能力单元属于纵向序列的哪一级，需要达到的学习时间是多少；内容指的是一系列相关的能力，用来完成列出的工作任务，一般而言，内容需要支撑能力单元所对应的能力模块；考核说明指的是学习成效的主要证明，相关单元的学习结果已经达到要求。

四、行业资历框架的运行保障

行业资历框架的建设，最终需要落实到教育教学过程中，落实到服务学习者的终身学习中来。要实现这个目标，需要在建设过程中有强大的支撑，更需要运行保障体系支持，实现对教育教学的改进。要保障行业资历框架落实到教育教学全过程，需要在以下几个方面改变：第一，要为行业资历框架立法，实现各类不同来源的资历效能等同；第二，需要对现行课程体系进行基于资历框架的改造；第三，建立资历评审制度；第四，依托质量保证工作，实施实时更新，使行业资历框架与行业最新发展互动，要将运行的实效对行业资历框架建设秘书处进行反馈，为行业资历框架建设的成效与缺陷进行反馈。

1.行业资历框架的立法支持

行业资历框架运行的前提是其合法性得到承认。要实现这个目标，有两种不同的方式：第一，政府出台并颁布资历框架建设小组所建设的行业资历框架，社会机构必须承认；第二，在一个更宽泛的领域颁布一般性的资历框架，在行业资历框架建设中对接一般框架，说明其对接方式，这种方式社会整体认同度相对较高，得到用人单位的认可也会更加迅速。除此之外，对国外实现基于协议的资历互认，对国内基于协作的资历共建，也应该是基于政府职能的行为，体现了合法性。需要指出的是，各类行业资历框架的建设，自身需要保证质量，不然即便是政府以法律法规的方式颁布并强制执行，久而久之，由于所建设的行业资历不满足行业建设和发展的需求，也最终将走向淘汰。

2.建立基于行业资历框架的课程体系

行业资历框架所建立的能力矩阵，最终是依托课程的方式向学习者展示并帮助学习者获取能力的，这也是各类教育中，教学改革首先改革课程的主要原因。那么，基于行业资历框架的课程体系具有哪些特征呢？首先，成效为本是课程建设的内在要求。成效为本就是从输出视角看教育系统的一种方式，成效为本的课程“是用能够使学生达成目标的可测量的术语进行陈述，然后设计课程使他们知道如何去做”。2007年OBATF国际组织的理念试图将“成效”纳入课程建设，指通过设计和组织课程，以学习成果为证据，在“完成课程、专业等学习取得相应学位之后，知道什么、理解什么以及运用所学知识能够做什么”，“其实质是认知变化、技能变化、情感变化和个体行为变化”，关键在“产出”。[13]成效为本是由行业资历框架的内在要求决定的，行业资历框架表述的是一种知识、技能和能力的要求，要实现行业资历框架的效能，就必须与知识、技能和能力的要求吻合，也就是学习相应课程之后，能达到资历框架所规定的知识、技能和能力层次。其次，任务化、系列化和模块化是课程内容的呈现方式。行业资历框架的课程是依托行业能力矩阵建设的，模块化是承接能力矩阵的基本要求，其对标的是行业能力模块，这就要按照能力形成的逻辑，将课程任务化。同时，行业资历框架是一系列课程，实现的是学习者内在一致性、外在阶段性的成长，同时符合学科基本结构，因此，行业资历框架下的课程应是系列化的课程。再次，边界清晰、层次清楚是课程体系的外在因素。由于行业资历框架强化任务的边界清晰，课程也有清晰的边界，规避重复学习。由于不同的层次有不同的学习要求，层次清楚也是课程建设的要求。最后，课程测试是保证课程建设质量的关键步骤。课程是否达到了行业资历框架的要求，需要在课程专家的组织下实现基于成效为本的测试。

3.建立资历评审制度

首先，参与行业资历框架实施的教育机构需要得到相应的认可。对于行业资历框架的实施推广而言，由于师资不同、层次不同、文化不同、环境不同、经济基础不同等原因，在执行基于资历能级的教学过程中，效果会存在一定的差异，这就要求对资历实施机构进行评审。其次，由于行业资历框架涵盖了学历教育和非学历教育两个方面，非学历教育学习成果不仅体现在参与行业资历框架相关的课程学习上，也体现在工作场学习、生活场学习、师带徒学习等形式上，要评价这些学习经历的效果，支持行业资历框架的运行，建立评审制度不可避免。从现行资历框架建设的经验来看，澳大利亚等国建立了相应的评审制度，通过前期材料准备、现场答辩和操作等环节，对先前各类经验进行认定。[14]欧洲与英联邦国家也有相似的制度。[15]考虑到中国的国情，行业资历框架的评审不能照搬申报、评审制度，建立相关的集中考试、技能测试机制，对于庞大的人群而言，才有落地的可能。

4.依托反馈机制，实现行业资历框架内容更迭

行业是依托成熟技术和社会需求所产生的大规模技术应用与创新的群体以及其背后产业的总称。[16]由于行业技术的更迭，会极大地改变生产方式和运行模式，尤其是外部技术的产生，对某些行业会产生颠覆性的影响。比如手机的发展，造成了传呼机行业的整体消失。可以预见，“互联网+”行动尤其是基于大数据的人工智能发展，传统行业的生产方式和运行模式会产生极大的变化，对人员结构和人员能力结构提出了新的要求，这就要求行业资历框架不断地更迭内容，按照新业态、新需求来定位知识、技能和能力。这就要求行业资历框架依托质量保证体系、课程使用单位、资历颁发单位和学习者等利益相关体，将课程、能力单元、能力群组等相关不适信息反馈给秘书处，组织专家开展新一轮的建设。通过不断地反馈调整，使专业资历框架的内容与社会需求保持深度互动。

五、结束语

行业资历框架建设是社会发展进入终身学习体系的现实需求。本文指出，行业资历框架需要在政府主导下，组织行业等利益相关体，通过制度设计、建设流程、运行保障来建设与运行。在实践上，课题组组织了重庆软件行业的资历框架建设，对制度设计、建设流程和质量控制上有一定的经验，证明了以上两个环节的合理性。在软件行业资历框架的经验下，课程建设也在有序地推进，在设计理念上获得了重庆市教委市级教学改革项目的支持。随着课程建设完成、投入使用并产生成效，积累式获取资历成为可能，校内教育接入终身学习体系，展现了行业资历框架在激发终身学习参与的潜力。可以预见，行业资历框架的建设能对教育教学产生系统性的影响，但要在中国这种行业体系完善的国家，实现行业资历框架的全覆盖，这需要政府、行业、教育与培训机构参与并通力合作才能完成，这是一项任重而道远的工作。

【注释】

①关于这一点，在软件行业资历框架建设中，有一定的争议。争议的焦点在于部分研究者认为，教育系统有完整的学科体系，对各级各类人才有完备的培养经验，教育系统应该组织专家团队为资历框架的主导，在国外，也有大量以教育系统建设行业资历框架的案例。在学术本科、硕士和博士层次，采取学科标准建设行业资历框架可行，面向终身教育体系的内在构建需求，实施各类教育的沟通与衔接，还是要回到需求上来。因此，在软件行业资历框架建设中，采取的是行业主导模式。