边疆地区实现村民有效自治面临的困境探析

朱珠

摘要：党的十九大报告指出要“加强农村基层基础工作，健全自治法治德治相结合的乡村治理体系”，其中， “自治”是本位。在边疆地区，实现有质量的自治，以及在良好自治基础上的有效乡村治理，对乡村振兴战略及整个国家都有着重要意义，但目前边疆地区的村民自治面临着许多困境，包括已有的自治引发了乡村社会秩序的缺失、乡村缺乏人才资源、自治主体治理能力不足以及自治的强制力有限等。无疑，要实现乡村的有效治理，首先要解决的便是实现村民“有效自治”所面临的困境，然后方能再去考虑“自治”与“德治”、“法治”的结合。

关键词：边疆;乡村治理;自治;困境

引言

基于目前新农村建设已取得的成果以及城乡发展不平衡不充分的现状，为了充分促进乡村的发展并以城市反哺乡村，党的十九大报告第一次明确提出要实施乡村振兴战略，作为乡村振兴战略的一个重要内涵，乡 村治理影响着乡村振兴战略的推行。至于如何进行乡村治理，十九大报告在充分的吸取并总结浙江桐乡的治理经验的基础之上，为我们指明了道路，即：“加强农村基层基础工作，健全自治法治德治相结合的乡村治理体系。”就边疆地区而言，要构建“三治合一”的乡村治理体系并进行有效的乡村治理又因边疆地区的特殊性而面临着许多挑战，仅就实现边疆民族地区村民的有效自治而言都面临多种困境。

一、相关概念界定

（一）乡村治理的内涵

乡村既是地域共同体又是血缘共同体，“村民小组是当前农村社会最基本的生产、生活和人情共同体。”当然，处于一个共同体之内的个体并非总是和谐的，也会产生一些不可避免的利益的矛盾和冲突。随着社会的发展，异质性增强，贫富和阶层的分化程度提高，利益愈发呈现出多元化的特征，由此引发的问题就是社会矛盾与冲突的加剧，而进行治理的目的在于解决这些问题。有学者强调：“治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”换一句话说，为了维护公共的秩序和共同体的存续，共同体内多个治理主体就利益进行不同程度的协商和妥协。乡村治理则可总结为，包括了乡镇基层政府、群众自治组织等在内的多元主体，为保证乡村的活力和秩序，“以增进乡村的公共利益为核心，进而规范乡村社会行为，协调乡村社会关系，化解乡村社会矛盾，完善乡村公共服务的治理活动及其过程。”

（二） “自治”的内涵

要构建“自治、法治、德治三治合一”的乡村治理体系，应遵循我国的基层群众自治制度，把“自治”放在本位。而所谓自治就是自我治理，强调人的自主性，和由上而下的治理方式，人民的自治能够最有效的调动广大人民群众的积极性和创造力，为治理注入活力并能最大限度的节约治理的成本，鼓励群众通过“民事民议、民事民办、民事民管”等方式创造自己的幸福生活。

二、对边疆地区乡村进行治理的意义

乡村治理之所以会受到重视被写到党的十九大报告当中，无疑是因为其对家国社会存在着重要价值，在边疆地区进行乡村治理更是因为边疆的特殊性而有着其独特意义。这种独特意义笔者认为可以从两个方面来看，其一是乡村治理对乡村振兴的意义，其二是振兴边疆乡村的重要意义，其中的逻辑起点也就是振兴边疆乡村对我国有着重要意义，而边疆乡村治理是实现边疆振兴的有效途径，那就不妨从边疆地区乡村振兴的独特价值开始考察。

（一）振兴边疆乡村的意义

作为我国疆域的边缘性部分，我国的边疆地区相较于非边疆地区而言有着自然环境恶劣、经济发展程度低、族群众多、信仰复杂的特点。要实现乡村振兴，边疆民族地区不可避免的是重点和难点。因为边疆的特殊性实现边疆乡村的振兴不仅具有诸如缩小城乡贫富差距、实现城市反哺农村、使发展成果惠及包括农村人口在内的所有公民、扩大内需为我国经济发展注入动力等这些普遍性的意义外，还有其独特的重要价值，主要表现在振兴边疆的乡村有利于构造一个以人为基础的天然的屏障，从而降低边防难度保障国家安全。实施乡村振兴并进行乡村治理，营造良好的社会环境、完善基础设施建设、提供更多的就业机会以增加村民经济收入来吸引人口回流，以此增加戍边人口资源而让非法越境、非法偷渡、贩毒和走私等没有可趁之机。与此同时，上述的乡村振兴的措施也有助于提高边疆村民的国家认同感，当然，乡村振兴之下的文化策略也使得民族的文化得到了弘扬，生态得到了保护。

（二）边疆乡村地区的有效治理对乡村振兴的意义

对边疆地区乡村的有效治理对振兴边疆地区乡村的意义则主要表现在：首先，有效的乡村治理之下，不同主体之间的利益能够得到有效的协调，这就为乡村振兴提供稳定和谐的发展环境。其二，有效的乡村治理能引领村民的思想，规范村民的行为，使得他们的思想和行为能够与乡村发展要求相适应，激发乡村内在的创造力与发展活力，从而为乡村振兴提供动力。

总结来说，边疆对一个国家而言，具有重要的意义，振兴边疆乡村就是振兴边疆，保障边疆的安全与稳定，保卫边疆就是保卫国家。当然，要振兴边疆地区的乡村就需要行之有效的乡村治理，有效的鄉村治理需要良好的自治环境，但目前边疆的乡村地区的村民组织仍然面临许多挑战。

三、边疆民族地区村民自治面临的困境

（一）已有的村民自治引发的乡村社会失序

基层群众自治制度是我国四项基本政治制度之一，我国宪法的第111条第1款规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”这种原有的社会自治引发了一些问题，比如，一些乡村社会的秩序遭到严重破坏，村庄的土地，集体项目被地方势力控制，贿选、暴力选举等违法行为时有发生。边疆地区乡村的另一个显著特点就是民族众多、宗教信仰复杂，容易将民事纠纷上升为族群矛盾。另外，自治与基层政府治理之间的限度也比较模糊，对于乡村的事物，基层政府存在缺位与越位两种状态，难以把控其中的平衡，基层政府通过行政命令强制干扰村规的制订的行为使村规失去其本来的价值，但是对村庄所制定村规民约的内容和制定的过程坐视不理则是对一些过时了的与现代法律不符的村规民约的默许。

（二）引导自治人才资源的缺乏

正如前文中所述，边疆乡村出现了“虚空化”的态势。虽说近年来我国边疆民族地区乡村的基础设施水平和公共服务水平虽然得到了大幅度提高，但是相对而言，在就业机会、教育资源、文化生活等方面，城市比农村更具吸引力，青壮年劳动力为追求更好的发展机会和生活环境，纷纷选择走出农村，走向城市，这对乡村社会来说，是人力资源的流失，人力资源的流失必然伴随着人才资源的流失，这也就意味着能有效引导自治的人才减少。另外，村干部因待遇低、发展机会有限而辞职的事情常有发生 。还有不可忽视的一点就是在人才引进方面，受到语言交流和生活习俗的限制，很少人可以适应边疆乡村的工作环境。边疆地区族群众多，有着独特的饮食习惯与民风民俗，并且往往文化程度不高，掌握的汉语有限，这就要求去边疆乡村地区参与治理工作的人才通晓当地的民族语言并适应当地的生活方式。总结而言，边疆地区的村庄缺少吸引力而导致有自治能力的青壮年的外流与引导自治的“村干”这一类人才的缺失，主体的缺失必然导致实现有效的自治成为一个难题。

（三）自治主体治理能力的有限与村民公共精神的缺失

笔者认为自治主体本身存在的问题主要包括两点：其一是自治能力，其二是偏私性。就自治能力而言，人们进行个体的自我管理比较容易，但是一旦涉及到公共事务，就对人的文化及认知水平、逻辑及思考、权衡利弊的能力有要求。举个例子，若村里要办一个集体项目，需要进行民主决策，村民要进行正确的选择就需要进行市场的考察、了解当前的经济形势，政策走向，分析此项目的前景等等，这就需要前文所述的文化知识、思考能力，权衡利弊的能力等。但是对边疆地区一些少数族群聚居的村落来说，村民的受教育水平非常有限，一个村庄识字的人可能寥寥无几，这就大大限制了决策的科学性，影响了自治的质量。

另外，人的“偏私性”在村民自治中是一个不可忽视的因素。费孝通先生在《乡土中国》中提到，中国人倾向于“各扫门前雪”。也就是说，中国普遍缺少公共精神，人们更关注的是自己的私事而并不倾向于过“公共生活”，这就可能导致过渡的“民事民议、民事民办、民事民管”会使村民认为是干扰到其正常生活而产生反感，反感情绪的产生必然公共生活的质量。还有一种情况就是治理能力的有限再加上对公共生活缺乏热情而导致村里的重大事物的决策权仅掌握在少数的精英手中，那么，自治也就流于形式。另外，“偏私性”还表现在只关注自我的利益而忽视集体的利益，这种情况在进行民主选举时表现的更加明显，村委会进行选举时“贿选”大行其道的根源正是在于此。

（四）自治的软弱性

相对于内地乡村，国边疆民族地区的乡村治理面临着许多通过自治无法解决的问题，比如毒品问题、非法走私、非法婚姻、偷渡等问题是无法通过自治解决的，需要国家法律的强制力。

结语

在边疆地区，要实现有质量的自治，以及在良好自治基础上的有效乡村治理，对乡村振兴战略及整个国家都有着重要意义，但是，目前，边疆地区的村民自治面临着许多困境，包括已有的自治引发的乡村社会秩序的缺失、人才资源的缺乏以及自治的有限性等。也正是因为这些问题的存在，才更需要“德治”与“法治”，当然，要构建“自治、法治、德治三治合一”的乡村治理体系不仅需要解决“三治”分别面临的难题还需要考虑如何有效的将三种治理方式结合起来。分化的农村需要复杂的治理，而复杂的边疆，是艰难的治理，要实现边疆乡村的有效治理更是难上加难。

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